La responsabilité de l'état en matiàƒÂ¨re de protection du patrimoine mondial : cas du Burkina Faso et des ruines de Loropéni

PARAGRAPHE I : LA CONVENTION DU PATRIMOINE MONDIAL

La Convention du patrimoine mondial a besoin d'être lue sous le regard vigilant des autres Conventions sus mentionnées ; il n'en demeure pas moins qu'elle reste la cheville ouvrière en matière de conception des règles de protection du patrimoine de l'humanité au regard de son contenu (A) qui lui garantit une effectivité relative (B).

A- Le contenu de la convention

C'est un concentré de 38 articles avec un préambule.

Le préambule traduit l'engagement des États signataires et constitue le résultat d'une démarche scientifique subdivisée en trois étapes :

- L'observation des menaces de dégradation ou de destruction du patrimoine mondial ;

- L'identification des causes liées à ces menaces ;

- Et la nécessité « d'adopter à cet effet de nouvelles dispositions conventionnelles établissant un système de protection collective du patrimoine culturel et naturel de valeur universelle exceptionnelle. »^15(*)

L'importance du préambule est de rappeler la multiplicité des instruments internationaux en la matière, surtout que le recours à ce type de convention est une recommandation de l'Acte constitutif de l'UNESCO.

S'agissant des 38 articles, ils constituent un corpus de règles énoncées à travers huit points que l'on peut regrouper en trois :

Les premier et deuxième points comprennent au total sept articles ; ceux-ci sont consacrés à la définition du patrimoine culturel et naturel, à la protection nationale et la protection internationale du patrimoine mondial. La convention ne prétend pas, à travers ces définitions, remettre en question la souveraineté de l'État sur le territoire duquel est situé le patrimoine culturel et naturel^16(*). Mieux, l'obligation d'assurer la sauvegarde du patrimoine mondial incombe en premier à l'État qui pourrait le cas échéant recourir à l'assistance et à la coopération internationale.^17(*)

Les troisième, quatrième et cinquième points de dix et neuf articles quant à eux décrivent les structures en charge de l'administration des éléments du patrimoine mondial. Il s'agit principalement du Comité du patrimoine mondial et du Fonds du patrimoine mondial ; la Convention définit également la composition, l'organisation et les attributions de ces structures.

Les trois derniers points enfin, à l'exception des clauses finales, déterminent l'obligation pour les États parties de fournir des rapports périodiques et de proposer des programmes éducatifs valorisant le patrimoine de l'humanité. Ces points sont regroupés en douze articles.

On peut retenir que la Convention du patrimoine mondial a un contenu exhaustif ; la clarté et la précision du style adopté favorisent également la compréhension. On pourrait craindre qu'en tant que convention générale, elle soit peu contraignante. Elle a tout de même le mérite d'avoir recueilli facilement l'engagement de la communauté internationale, en témoigne notamment l'importance des sites placés sous sa protection ou tout simplement le nombre des États parties. De l'avis de Francesco BANDARIN, alors Directeur du Centre du patrimoine mondial de l'UNESCO : « Rarement un traité international fondé sur l'initiative des États membres a obtenu de tels résultats. Au-delà de ces chiffres, la Convention du patrimoine mondial a remporté un autre succès, encore plus important : elle a conquis le coeur et l'esprit de millions de personnes, apportant une preuve tangible de la force et de l'efficacité de la coopération internationale. »^18(*). Mais au-delà decette adhésion presque spontanée à la Convention, il faudrait y voir un caractère exorbitant des pouvoirs de l'État partie.

B- L'effectivité de la convention

La Convention du patrimoine mondial est un traité universel^19(*) dont l'effectivité est tributaire de certains éléments de forme et de fond. Les éléments de forme sont, en l'espèce, liés à la procédure de ratification, d'acceptation ou d'adhésion^20(*). Les développements seront plutôt orientés vers les éléments de fond à travers les questions d'applicabilité et d'opposabilité de la Convention.

1- L'applicabilité de la convention en droit interne

L'applicabilité de la Convention pose un problème classique en droit international général. Il s'agit de savoir si cette convention est self executing ou si son application dépend de lois et règlements nationaux. L'article 151 de la Constitution burkinabè par exemple stipule que « Les traités et accords régulièrement ratifiés ou approuvés ont, dès leur publication, une autorité supérieure à celle des lois, sous réserve, pour chaque accord ou traité, de son application par l'autre partie ». Cependant, l'article149 en apportait déjà la précision s'agissant des traités qui lient les finances publiques au sein desquels il convient de ranger la Convention du patrimoine mondial. Dans les termes de cet article en effet : « Les traités de paix, les traités de commerce, les traités qui engagent les finances de l'État, ceux qui modifient les dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l'état des personnes, ne peuvent être ratifiés ou approuvés qu'en vertu d'une loi. Ils ne prennent effet qu'après avoir été ratifiés ou approuvés. ». La doctrine et la jurisprudence quant à elles ont une position quelque peu mitigée^21(*) parce que l'applicabilité directe suppose d'une part que le traité est non seulement ratifié et publié, mais également qu'il énonce des droits expressément reconnus aux personnes. D'autre part, le texte du traité doit être en lui-même clair et précis. Cette dernière position est du reste celle voulue par la CJCE^22(*) de sorte qu'on peut penser en l'absence de jurisprudence précise en la matière, que la Convention du patrimoine mondial a une applicabilité directe. Néanmoins, dans l'arrêt de la CJUE à propos de laConvention d'Aarhus sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement, la Cour a décidé que l'article 9 paragraphe 3 de la convention était dépourvu d'effet direct en droit de l'Union. Cette Convention renvoie en effet au droit interne s'agissant de « la détermination des critères exigés pour être reconnus comme « membres du public » pouvant contester les actes de particuliers ou d'autorités allant à l'encontre des dispositions du droit national de l'environnement. » . De l'avis de Michel PRIEUR par contre : « le caractère concret et précis de nombreuses conventions sur l'environnement doit conduire à considérer que l'applicabilité directe devrait dominer. ». ^23(*)Or en principe, ce sont les modalités constitutionnelles qui expriment la ratification ou l'acceptation des États tel que cela est prévu dans l'article 31 paragraphe 1 de la Convention. Le fait est qu'en général, il n'existe pas de dispositif législatif de promulgation prévu dans les ordres internes et qui permettrait à ladite Convention de produire des effets. Et contrairement aux apparences, cet instrument internationalest peu conflictuel sur la question de l'effet immédiat si bien qu'il est admis d'apporter des doutes sur l'étendue de son invocabilité.

2- L'opposabilité de la Convention dans l'ordre juridique interne

En droit interne, la Convention ne peut naturellement être invoquée que par deux types de destinataires : les personnes physiques (a) et les personnes morales (b).

a- Les effets à l'égard des personnes physiques

La verticalité dans l'application de la Convention détermine en principe les effets juridiques à l`égard des personnes physiques en tant que composante de la société civile internationale^24(*). En effet, les instruments internationaux reconnaissent l'intérêt que représente, « pour tous les peuples du monde »^25(*) la préservation du patrimoine de l'humanité. Cependant, la jurisprudence, d'une manière logique mais peu courageuse, ne semble pas retenir l'invocabilité des Conventions internationales en matière d'environnement à l'égard des particuliers. L'inquiétude a été confirmée à travers les deux affaires jointes du 13 janvier 2015 à l'issue desquelles la Cour a prononcé l'annulation de l'arrêt du Tribunal du 14 juin 2012 qui avait alors recueilli les dispositions de la Convention d'Aarhus aux institutions et organes de l'Union. Cette décision avait déjà été appliquée par la Cour Administrative d'Appel de Paris lors d'un arrêt rendu le 26 décembre 2006 dans une affaire de permis de construire. Le juge administratif avait alors rappelé aux requérants qui soulevaient l'invocabilité de la Convention du patrimoine mondial, qu'elle « ne crée d'obligation qu'entre les États signataires et [qu'elle était] dépourvue de tout effet direct à l'égard des particuliers ; qu'elle ne peut alors être invoquée à l'encontre d' [un] permis de construire. ». Mais, faut-il remarquer que les personnes physiques sont en réalité les premiers acteurs, garants de la sauvegarde de l'héritage commun. Elles participent ainsi à la promotion de cet héritage lorsque les États prennent des mesures tendant à se doter d'un personnel approprié en la matière ou à renforcer le respect et l'attachement de leurs peuples au patrimoine culturel et naturel. Il est donc souhaitable que cette Convention puisse effectivement faire l'objet de recours par ces acteurs directs.

b- Les effets à l'égard des personnes morales

Les États sont les entités morales exclusivement citées dans la Convention du patrimoine mondial en respect au principe de relativité tel que consacré dans la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969. L'article 26 de cette Convention est relatif à la pacta sunt servanda ; il stipule en effet que « Tout traité en vigueur lie les parties et doit être exécuté par elles de bonne foi ». Cette idée est renforcée par l'article 34 qui pose qu' «Un traité ne crée ni obligations ni droits pour un État tiers sans son consentement ».^26(*) Cette relativité se confirme à travers les expressions « les États parties » ou « les États membres ». C'est donc en principe à l'égard des États que s'impose l'obligation générale de sauvegarde du patrimoine mondial ; c'est à eux également que sont reconnus les droits de dénonciation de la Convention^27(*), à l'assistance internationale^28(*), de la consultation préalable pour l'inscription d'un bien sur la liste du patrimoine mondial^29(*), de signature, de ratification, etc. Cependant, on pourrait voir une sorte de reconnaissance tacite de certains acteurs que sont les associations ou les fondations qui agissent aussi dans ce sens. L'article 17 de la Convention stipule en effet que les États parties « envisagent ou favorisent la création de fondations ou d'associations nationales publiques et privées ayant pour but d'encourager les libéralités en faveur de la protection du patrimoine culturel et naturel ».

D'une manière générale, les États ont une autorité de principe à l'égard des éléments du patrimoine mondial ; ils ont toutefois besoin, dans la pratique, du concours des particuliers ainsi que des ONG ou associations qui permettent d'augmenter en nombre la liste des acteurs du droit international.

PARAGRAPHE II : LES PRINCIPES GÉNÉRAUX DU DROIT INTERNATIONAL DE L'ENVIRONNEMENT

Les Principes Généraux du Droit International de l'Environnement (PGDIE) contribuent énormément à entériner l'autorité du droit international en faveur de la protection de l'héritage commun. Nous examinerons alors leurs enjeux (A) tout en rappelant le contenu des principes les plus fondamentaux (B).

A- Les enjeux des principes généraux du droit de l'environnement dans la protection des éléments du patrimoine mondial

Nombreux de ces principes contribuent conséquemment à l'émergence du droit de l'environnement. Ils transparaissent dans la coutume et la jurisprudence internationales ainsi qu'à travers des conventions internationales. En l'espèce, leurs enjeux se recoupent dans les questions d'intérêt général (1) et de développement durable (2).

1- L'intérêt général

La notion d'intérêt général est redondante s'agissant de la protection du patrimoine mondial. Néanmoins, la mention permet de viser la communauté internationale dans son ensemble ; et ce faisant, il faut que le bien ait une « valeur universelle exceptionnelle » qui conduit à une reconnaissance internationale, mais aussi à une adhésion spontanée aux multiples mécanismes mobilisés autour de sa préservation. En réalité, c'est cette importance qui catalyse la volonté à la sauvegarde. À l'égard des PGDIE, l'intérêt général se présente comme un élément transversal en matière de protection, assurant par contrecoup leur efficacité. S'il y a bien un fait qui parait évident, c'est l'existence de rapports étroits entre ce qu'il convient d'appeler l'objet et le sujet. En se présentant ainsi, le sujet a une consonance pluraliste et il est fort réducteur de croire que l'intérêt général établit une corrélation uniquement avec une communauté internationale désignant une entité statique figée dans un espace précis. L'on est bien obligé de prendre en compte toutes ces générations futures non identifiées mais dont les intérêts à protéger leur propre héritage se trouvent enfermés entre les mains de personnes qui les ont précédées dans l'histoire. Cette opinion est partagée par Claude Gautier et Jérôme Valluy pour qui « la référence aux générations futures obscurcit et rend plus complexes les modalités concrètes d'élaboration d'un intérêt élargi de groupe. »^30(*), surtout que ces générations se distinguent par leur « silence » innocent. En fait, l'intérêt général est fortement tributaire du développement durable.

2- Le développement durable

Le développement durable nécessite une véritable intégration entre États. Il détermine la volonté à rééquilibrer les rapports entre les pays développés et les pays en voie de développement. Pour Irina Bokona : «  Le patrimoine mondial est une pierre angulaire de la paix et du développement durable. C'est une source d'identité et de dignité pour les communautés locales, une source de savoir et de force à partager »^31(*). Et puisque tous les États sont, sans distinction aucune, embarqués dans un destin commun qui définit la responsabilité de chacun, certains États doivent fournir plus d'efforts et aider les autres à lutter pour la préservation de l'héritage commun. C'est ce qui justifie le contenu de certains principes généraux de « droit commun ». Dans tous les cas, l'intégration entre les États doit conduire à l'obligation pour chacun d'eux de garantir aux générations présentes et futures un véritable droit à l'environnement grâce à la « sauvegarde de ces biens uniques et irremplaçables à quelque peuple qu'ils appartiennent».^32(*)

B- Le contenu de quelques principes fondamentaux en matière de protection du patrimoine mondial

On examinera concomitamment les principes de prévention et de précaution d'une part (1) et d'autre part celui de la coopération internationale (2).

1- La prévention et la précaution^33(*)

La prévention et la précaution sont deux aspects importants dans la protection du patrimoine mondial grâce à leur action anticipatrice ; ils sont consacrés de façon oblique par les 27 principes de la Déclaration de Rio sur l'environnement et le développement pour la prévention, et par le principe 15 de cette Déclaration s'agissant exclusivement de la précaution. Pour ce qui concerne le principe de prévention en effet : « Les États devraient [par exemple] concerter efficacement leurs efforts pour décourager ou prévenir les déplacements et les transferts dans d'autres États de toutes activités et substances qui provoquent une grave détérioration de l'environnement ou dont on a constaté qu'elles étaient nocives pour la santé de l'homme. » Et aux termes du principe 15 : « Pour protéger l'environnement, des mesures de précaution doivent être largement appliquées par les États selon leurs capacités. En cas de risque de dommages graves ou irréversibles, l'absence de certitude scientifique absolue ne doit pas servir de prétexte pour remettre à plus tard l'adoption de mesures effectives visant à prévenir la dégradation de l'environnement. ».Ces principes ont des manifestations diverses ; on les retrouve notamment dans le domaine de l'évaluation environnementale, la réglementation des activités susceptibles de perturber l'environnement, la mise en oeuvre du développement durable, la participation efficace des citoyens aux questions environnementales. La prévention et la précaution offrent un effet qui couvre plusieurs secteurs ; ces principes reflètent une globalité qui justifie leur emploi à divers titres par plusieurs textes internationaux et nationaux. En tant que source du droit international de l'environnement, ils ont indiscutablement une autorité dans la préservation de l'héritage commun.

2- La coopération internationale

La coopération internationale est un principe qui a un effet apparemment subsidiaire en matière de protection du patrimoine mondial ; il permet de compléter les efforts de l'État dans sa tentative de préserver les ressources naturelles et culturelles. D'une manière générale, « Les États et les peuples doivent coopérer de bonne foi et dans un esprit de solidarité à l'application des principes consacrés dans la présente Déclaration et au développement du droit international dans le domaine du développement durable. »^34(*). Cette indication traduit des rapports connexes entre la coopération internationale avec l'éthique environnementale d'une part, et avec le développement durable d'autre part. Elle renvoie de ce fait à un exercice de bonne conduite et une ambition futuriste qui nécessite une minutieuse analyse des relations Nord-Sud. De façon pratique, la coopération internationale peut consister en un échange d'informations ou de pratiques tendant à mieux sauvegarder l'environnement ; il peut s'agir également d'avantages financiers, scientifiques ou techniques^35(*). Toutes ces mises en oeuvre sont liées aux répercussions positives de plusieurs mécanismes au niveau international. Les cas les plus illustratifs sont la création du Groupe Intergouvernemental d'Experts sur l'Évolution du Climat en 1988, la Convention-Cadre sur les Changements Climatiques adoptée en 1992 ainsi que le protocole additionnel à cette convention adoptée à Kyoto en 1997. Ces textes internationaux évoquent l'engagement de toute la communauté internationale quant à leur responsabilité devant les changements climatiques, véritables menaces pour la sauvegarde du patrimoine mondial.Leur contenu explique en effet que la coopération internationale contraint à des obligations inhabituelles en droit international conventionnel. La notion même de patrimoine mondial concourt notamment à expliquer qu'elles aient un effeterga omnes^36(*), rendantce droit opposable à la communauté internationale dans son ensemble.^37(*)C'est justement l'esprit d'une coopération qui mobilise les États dans un climat de bonne foi et d'intérêt commun.

* ¹⁵ Idem

* ¹⁶ Article 6 de la Convention du patrimoine mondial.

* ¹⁷ Article 4 de la Convention du patrimoine mondial.

* ¹⁸ http://whc.unesco.org/fr/convention/patrimoine mondial Défis pour le Millénaire.

* ¹⁹ 191 États sur les 197 États reconnus par l'ONU sont signataires ou « États parties » à la Convention au 15 août 2014.

* ²⁰ Selon l'article 33 de la Convention, celle-ci n'entre en vigueur qu'après le dépôt du 21^ème instrument de ratification, d'acceptation ou d'adhésion.

* ²¹ Dans l'arrêt de la Cour de cassation du 10 mars 1993, le Conseil d'État français a retenu que les dispositions de la Convention de New York du 26 janvier 1990 relative aux droits de l'enfant ne peuvent pas être invoquées devant les tribunaux car l'État était le seul habilité à mettre en conformité le droit interne au Traité.

* ²² Selon la Cour : « Une disposition ... doit être considérée comme d'application directe lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu'à l'objet et à la nature de l'accord, elle comporte une obligation claire et précise, qui n'est subordonnée dans son exécution ou dans ses effets, à l'intervention d'aucun acte ultérieur ». Cité par Michel PRIEUR dans L'influence des conventions internationales sur le droit interne de l'environnement, juillet 2010.

* ²³Michel PRIEUR,L'influence des conventions internationales sur le droit interne de l'environnement.

* ²⁴ Il faut souligner ici le rôle des syndicats, des mouvements sociaux, écologiques et surtout des ONG à travers leur capacité de dénonciation et de proposition. (Voir Jean-Marc LAVIEILLE, cours de Master 2/DICE sur les acteurs du droit international de l`environnement).

* ²⁵ Préambule de la CPM.

* ²⁶ Quelques exceptions existent cependant quant à la pacta sunt servanda. Il s'agit des cas où l'État tiers formule son consentement à se voir appliquer les dispositions du traité international (article 36 de la Convention de Vienne), lorsqu'il s'agit d'une règle objective qui tire sa source dans une coutume internationale (c'est le cas notamment avec certains PGD dans certaines matières comme le droit international de l'environnement - article 38 de la Convention de Vienne -) ; enfin s'il s'agit d'une norme impérative ou norme du jus cogens (article 53 de la Convention de Vienne).

* ²⁷ Article 35.

* ²⁸ Article 19.

* ²⁹ Article 11, alinéa 3.

* ³⁰Générations futures et intérêt général, Éléments de réflexion à partir du « débat sur le développement durable ».

* ³¹ Elle était alors Directrice générale de l'UNESCO ; cette citation est un extrait de son intervention lors de la 18^ème Assemblée générale des États parties de la Convention du patrimoine mondial.

* ³² Préambule de la Convention du patrimoine mondial.

* ³³ La prévention est la gestion a priori d'un risque connu tandis que la précaution est la gestion a priori d'un risque mal connu ou inconnu. (Voir Jean-Marc LAVIEILLE, « cours sur les principes généraux du droit international de l'environnement et un exemple : le principe de précaution »)

* ³⁴ Principe 27 de la Déclaration de Rio.

* ³⁵ Article 4 de la Convention du patrimoine mondial.

* ³⁶ C'est dans l'affaire Barcelona Traction du 05 février 1970 que la CIJ a commencé par déterminer cette catégorie d'obligations.

* ³⁷ Unesdoc.unesco.org