La pollution de l'air et le cadre de vie en droit international de l'environnement

B. La construction de la réglementation régionale dans la lutte contre la pollution atmosphérique

C'est surtout au niveau régional et spécialement en Europe que les règles concernant la pollution atmosphérique ont vu le jour dans le cadre de la Commission Économique des Nations Unies pour l'Europe (CEE-ONU).Elle réunit tous les pays européens ainsi que le Canada et les Etats-Unis.Elle adopta à Genève le 13 novembre 1979 la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance qui entre en vigueur le 16 mars 1983. Selon le Professeur Alexandre KISS, il s'agit du « ...premier grand traité international consacré à la lutte contre la pollution de l'air [qui venait de voir le jour] »^95(*). La Convention a pour objectif de « protéger l'homme et l'environnement contre la pollution atmosphérique en s'efforçant de limiter et autant que possible de réduire graduellement et de prévenir la pollution de l'air ».^96(*) Son article 1 alinéa b stipule que cela « désigne la pollution atmosphérique dont la source physique est comprise totalement ou en partie dans une zone soumise à la juridiction nationale d'un Etat et qui exerce des effets dommageables dans une zone soumise à la juridiction d'un autre Etat à une distance telle qu'il n'est généralement pas possible de distinguer les apports des sources individuelles ou groupes de sources d'émission ». Il s'agit bien d'une Convention-cadre à caractère programmatoire qui se focalise particulièrement sur la coopération des parties.

Les Parties s'engagent à élaborer les politiques et stratégies de lutte contre la pollution notamment par l'usage des meilleures technologies disponible. Les Parties contractantes «... élaboreront sans trop tarder, au moyen d'échanges d'informations, de consultations et d'activités de recherche et de surveillance, des politiques et stratégies qui leur serviront à combattre les rejets de polluants atmosphériques... »^97(*). L'échange d'information sur les politiques, les activités scientifiques et les mesures techniques nécessaire dans la lutte contre la pollution constituent les engagements supplémentaires souscrit dans le cadre de la Convention par les Parties.

Aux termes de l'article 5, les consultations à bref délai seront tenues chaque fois qu'une Partie est effectivement affectée par une pollution transfrontière à longue distance ou se trouve en risque d'en être affectée, et la ou les Parties sur le territoire ou la juridiction desquelles la pollution provient ou pourrait provenir.

Un mécanisme de coopération très important est aussi mis en place dans le cadre de la Convention. Aux termes de l'article 9, les Parties mettent en oeuvre le « Programme concerté de surveillance et d'évaluation du transport à longue distance des polluants atmosphériques en Europe (EMEP) ». Le programme aura pour mission « la surveillance continue du dioxyde de soufre et des substances apparentées ; l'utilisation des méthodes de surveillance comparable ou normalisées, l'établissement des stations de surveillance continue et la collecte de données sur les émissions^98(*).

L'organe exécutif réunissant les représentants de Parties se réunit au moins une fois par an pour passer en revue la mise en oeuvre de la Convention et d'adopter le programme de travail à venir. Son secrétariat est assuré par le Secrétaire exécutif de la CEE-ONU. « Les travaux de l'Organe exécutif reposent sur ceux qui sont menés dans les quatre organes subsidiaires. Il s'agit de l'organe directeur du programme commun de mesure et d'évaluation du transport à longue distances des polluants atmosphériques en Europe (avec deux domaines la chimie et la météorologie), du groupe de travail des effets qui fonctionne en s'appuyant sur cinq programmes internationaux concertés (PIC), (forets, eau de surface, matériaux, cultures, surveillance intégrée des écosystèmes) et du groupe de travail des stratégies et du groupe de travail des technologies ».^99(*)

La coopération des Parties à la Convention continue son cours normal. Au total, huit protocoles additionnels se sont ajoutés pour la réglementation des différents polluants. Le premier protocole sur le financement à long terme du programme EMEP a été adopté à Genève en Septembre 1984. Le deuxième protocole adopté en 1985 à Helsinki est relatif à la réduction des émissions de soufre ou de leurs flux transfrontière d'au moins 30%^100(*), fait suite à la conférence ministérielle d'Ottawa de 1984. Aux termes de son article 2, les parties s'engagent à réduire leurs émissions annuelles de soufre ou de leurs flux transfrontières d'au moins 30 % par rapport au niveau de 1980, et ce, d'ici 1993. La mise en oeuvre du protocole est assurée par l'EMEP. Le troisième protocole a été adopté à Sofia en 1988 et concerne la lutte contre les émissions d'oxydes d'azote ou leurs flux transfrontières. Les Etats s'engagent à ne pas dépasser les émissions de 1987 au 31 décembre 1994. Il s'agit en fait d'un gel d'émission dont l'année de départ est fixé en 1987.^101(*)

Le quatrième protocole a été adoptée à Genève en 1991 relatif à la lutte contre les émissions des Composés Organiques Volatils (COV) ou leurs flux transfrontières^102(*). L'article 1 alinéa 9 les définit comme « ...tous les composés organiques artificiels, autres que le méthane, qui peuvent produire des oxydants photochimiques par réaction avec les oxydes d'azote en présence de lumière solaire ». Les COV sont responsable de la formation de l'ozone à l'échelle du sol. Les Etats s'engagent à réduire leurs émissions annuelles d'au moins 30% en ayant comme référence l'année 1988 ou tout autre niveau annuel dans la période entre 1984 et 1990. Parmi les méthodes à utiliser pour arriver aux objectifs fixés par les Parties, ces dernières sont appelé à « inciter la population à participer aux programmes de lutte contre les émissions grâce à des annonces publiques, en encourageant la meilleure utilisation de tous les modes de transport et en lançant des programmes de gestion de circulation ».^103(*)

Le protocole sur les COV dans son annexe 1 désigne la vallée inferieure du Fraser dans la province de la Colombie Britannique, le corridor Windsor-Québec dans les provinces de l'Ontario et du Québec et la Norvège comme les zones de la gestion de l'ozone troposphérique (ZGOT). D'autres annexes au protocole définissent d'une manière détaillée la réglementation par secteur. Il s'agit du secteur de la chimie organique, de l'agriculture, la manutention et le traitement des déchets, le pétrole, la sidérurgie... mais aussi l'industrie du transport par véhicule routiers à moteur.

La coopération des Parties dans la réduction des émissions de soufre a donné lieu au cinquième protocole^104(*) adopté à Oslo en juin 1994 et signés par 26 parties. Ce protocole concerne une « nouvelle réduction des émissions de soufre basée sur un pourcentage et sur la valeur de dioxyde de soufre par Etat partie... ».^105(*) L'obligation fondamentale définie par l'article 2 du protocole sous examen consiste en ce que « les Parties maitrisent et réduisent leurs émissions de soufre afin de protéger la santé et l'environnement de tout effet nocif, en particulier de l'acidification, et de veiller, dans toute la mesure possible, sans que cela n'entraine des coûts excessifs, à ce que les dépôts des composés oxydés du soufre ne dépassent pas à long terme les charges critiques exprimées, à l'annexe I, compte tenu des connaissances scientifiques actuelles ».

L'alinéa 4 du même article indique aussi les mesures efficaces de réduction des émissions de soufre. Il s'agit notamment « des mesures visant à accroitre l'efficacité énergétique ; [...] l'exploitation des énergies renouvelables ; [la réduction de] la teneur en soufre de certains combustibles et encourager l'emploi de ceux à faible teneur en soufre, y compris ceux ne contenant pas de soufre ; [et permettre l'utilisation,] pour lutter contre les émissions, des meilleurs technologies disponibles n'entrainant pas de coûts excessifs tout en s'inspirant des principes directeurs énoncés à l'annexe IV ».^106(*) L'article 7 du protocole sous examen crée un Comité d'application chargé d'examiner l'application des obligations des Parties et soumettra son rapport et recommandations à l'Organe exécutif de la Convention.

Deux autres protocoles ont été adoptés à Aarhus le 24 juin 1998. Le premier est relatif aux métaux lourds^107(*) (sixième) et le second est relatif aux Polluants Organiques Persistants (POPs)^108(*). En ce qui concerne les métaux lourds, l'objectif est de lutter contre leurs émissions d'origine anthropiques qui sont transportés à longue distance et susceptible des effets nocifs sur la santé et l'environnement.^109(*) Chaque partie doit réduire ses émissions annuelles par rapport à l'année de référence fixée dans l'annexe I.^110(*) Il s'agit notamment des métaux lourds comme le calcium (Cd), du plomb (Pb) et du mercure (Hg) dont l'année de référence est fixée à 1990, ou toute autre année entre 1985 et 1995.^111(*)

En ce qui concerne les POPs, ils sont définis par l'article 1 (alinéa 7) comme « des substances organiques qui : possèdent des caractéristiques toxiques ; sont persistantes ; sont susceptibles de bioaccumulation ; peuvent aisément être transportées dans l'atmosphère au-delà des frontières sur de longues distances et se déposer loin du lieu d'émission ; risquent d'avoir des effets nocifs importants sur la santé et l'environnement aussi bien à proximité qu'à une grande distance de leur source ; ». L'objectif est de lutter contre leurs rejets, émissions, fuites, de le réduire et d'y mettre fin.^112(*) L'obligation fondamentale des Parties, sauf dérogation, est de mettre fin à la production et à l'application^113(*) de ses substances. Il s'agit notamment de tous les POPs cités dans l'annexe I. Le 18 décembre 2009, des amendements^114(*) sont adoptés par les Parties afin d'y ajouter 7 nouveaux polluants toxiques.

Enfin le dernier protocole a été adopte à Göteborg en 1999^115(*). Ce protocole est relatif à la réduction de l'acidification, de l'eutrophisation et de l'ozone troposphérique. Il a été modifié le 4 mai 2012. L'objectif de ce protocole tel que défini par son article 2 est de « ... maîtriser et réduire les émissions de soufre, d'oxydes d'azote, d'ammoniac, de composés organiques volatils et de particules qui sont causées par des activités anthropiques et qui sont susceptibles d'avoir des effets nocifs sur la santé et l'environnement, les écosystèmes naturels, les matériaux, les cultures et le climat à court et à long terme du fait de l'acidification, de l'eutrophisation et de la présence de particules ou de la formation d'ozone troposphérique consécutives à un transport atmosphérique transfrontière à longue distance et de faire en sorte, autant que possible, qu'à long terme et en procédant par étapes, compte tenu des progrès des connaissances scientifiques, les dépôts d'origine atmosphérique et les concentrations dans l'atmosphère ne dépassent pas ... » un certain seuil tel que défini par la suite de l'article 2. L'engagement de réduction de ces substances et la maitrise de leurs émissions annuelles tel que défini dans l'annexe II constitue entre autre l'obligation des Partie.

Comme le rapporte le Professeur Jean Pierre BEURIER, « en 37 ans la convention et ses protocoles tous en vigueur, ont considérablement amélioré la qualité de l'air dans 49 Etats parties (Europe et Amérique du Nord) par rapport à 1980, année de référence. L'effort portes ces dernières années sur les pays d'Europe de l'Est et d'Asie centrale. Les nouveaux objectifs devraient être atteint en 2020 ».^116(*) Malheureusement, si la situation de la qualité de l'air s'est améliorée dans les pays appliquant les règles de Genève, la situation s'aggrave dans les pays du Sud-Est asiatique. Il s'avère que depuis presque deux décennies « ... un nuage brun est apparu au-dessus de l'Inde, de la péninsule indo-malaise et de la Chine d'un épaisseur de 3km ».^117(*) On sait que ce nuage a des conséquences dramatiques sur l'homme et les écosystème. La fonte de glaciers de l'Himalaya en est, on peut le supposer, la conséquence directe.

* ⁹⁵ A. KISS, La convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, In Revue Juridique de l'Environnement, n°1, 1981. pp. 30-35 ; p. 30.

* ⁹⁶ J.M. LAVIEILLE et al., Droit International de l'Environnement, 4^e Edition, Ellipses, 2018, p. 200. Voir aussi l'article 2 de la Convention sous étude.

* ⁹⁷ Article 3

* ⁹⁸ Article 9 de la Convention sous examen

* ⁹⁹ J.M. LAVIEILLE et al., Op.cit., p.201

* ¹⁰⁰Protocole à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif à la réduction des émissions de soufre ou de leurs flux transfrontières d'au moins 30% du 8 juillet 1985, in Ecolex. [ http://www2.ecolex.org/server2neu.php/libcat/docs/TRE/Full/Fr/TRE-000850.pdf]

* ¹⁰¹ Article 1er du troisième protocole à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979 relatif à la lutte contre les émissions d'oxyde d'azote ou leurs flux transfrontières in UNECE, [ http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/lrtap/full%20text/1988.NOX.f_01.pdf]

* ¹⁰²Protocole à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif à la lutte contre les émissions des composés organiques volatils ou leurs flux transfrontièresin UN treates, 18 novembre 1991. https://treaties.un.org/doc/Treaties/1998/02/19980202%2005-54%20PM/Ch_XXVII_01_dp.pdf

* ¹⁰³Ibid., Article 2, alinéa 3, IV.

* ¹⁰⁴ Protocole à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif à une nouvelle réduction des émissions de soufre. In UN treaties, [En ligne] [Consulté le 25 août 2019][ https://treaties.un.org/doc/Treaties/1994/06/19940614%2004-27%20PM/Ch_XXVII_01_ep.pdf]

* ¹⁰⁵ J.M. LAVIEILLE et al., Op.cit., p.201

* ¹⁰⁶ Article 2, alinéa 4 du protocole de 1994 sur une nouvelle réduction des émissions de soufre

* ¹⁰⁷Protocole à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif aux métaux lourds du 24 juin 1998, in UNECE. [En ligne[ [Consulté le 25 août 2019] [ https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/lrtap/full%20text/1998.Heavy.Metals.f.pdf]

* ¹⁰⁸Protocole à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, de 1979, relatif aux polluants organiques persistants du 24 juin 1998, in UNECE. [En ligne] [Consulté le 25 août 2019] [ https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/lrtap/full%20text/1998.Pops.f.pdf]

* ¹⁰⁹ Ibid., Article 2

* ¹¹⁰ Ibid., Article 3

* ¹¹¹ Ibid., Annexe I

* ¹¹² Ibid., Article 2 sur du protocole sur le POP.

* ¹¹³ Ibid., Article 3 du protocole sur le POP.

* ¹¹⁴Le Protocole de 1998 relatif aux polluants organiques persistants, et amendements adoptés par les Parties le 18 décembre 2009 in UNECE, [En ligne] [Consulté le 25 août 2019] [ https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/lrtap/full%20text/ece.eb.air.104.f.pdf]

* ¹¹⁵Protocole de 1999 à la Convention sur la pollution atmosphérique transfrontière à longue distance, relatif à la réduction de l'acidification, de l'eutrophisation et de l'ozone troposphérique, tel que modifié le 4 mai 2012, in UNECE. En ligne] [Consulté le 25 août 2019] [ https://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/documents/2013/air/eb/ECE.EB.AIR.114_FRE.pdf]

* ¹¹⁶ J.P. BEURIER, Op.cit., p.303

* ¹¹⁷ Ibidem.