Mythe ou réalité des politiques publiques du régime politique issu des élections de 2006 et le redressement socio-économique de la province du sud - Kivu.

SECTION II : CADRE THEORIQUE

Comme théorie explicative de référence, nous avons utilisé essentiellement les modèles théoriques d'analyse des politiques publiques dans cette étude.

Toute suite, rappelons qu'une politique publique se présente sous forme d'un programme d'action propre à une ou plusieurs autorités publiques ou gouvernementales.

L'étude des politiques publiques, qui s'est considérablement développée depuis une quinzaine d'années, propose des méthodes et des concepts permettant d'analyser autrement l'Etat, de saisir son fonctionnement et de comprendre la nature de l'action publique. Etudier l'action publique permet d'étudier la réalité de la politique : L'action publique correspond à l'ensemble des effets consécutifs aux interactions entre des institutions et une multitude d'acteurs sociaux intéressés par les « décisions politiques ». Les programmes politiques et les décisions sont étudiés dynamiquement, au plus près, pour saisir la réalité des processus qui caractérisent l'action publique, y compris en amont et en aval.^28(*)

Les politiques publiques permettent ainsi également d'expliquer les véritables raisons pour lesquelles les problèmes de société sont sélectionnés avant d'être traduits politiquement en étant mis sur « agenda ». Jean Padioleau définit l'agenda comme « l'ensemble des problèmes perçus comme appelant un débat public, voire l'intervention des autorités publiques légitimes.^29(*) Le pouvoir de la troisième République en RDC a mis sur son agenda les politiques publiques suivantes symbolisées par l'expression « cinq chantiers » : Routes, emploi, logement, écoles et hôpitaux, eau et électricité.

Comme le dit P. Duran, « on a longtemps confondu la distribution de l'autorité avec l'exercice du pouvoir » :Le politique ne se résume pas à l'Etat comme on a eu tendance à le croire, en Occident notamment, en raison du développement de l'Etat-providence. L'Etat n'est pas le seul à réguler les enjeux et les problèmes posés par les sociétés modernes. En France plus encore qu'ailleurs, cette représentation a favorisé une vision unitaire du pouvoir. Le déplacement du regard vers l'action publique, vers les politiques publiques, a permis de mieux étudier le pouvoir politique, de rompre avec une approche formaliste, institutionnelle du pouvoir.^30(*)

L'analyse par l'action publique, c'est analyser l'« Etat au concret », l'« Etat en action », en l'étudiant davantage par ses actes que par les discours normatifs, ses fonctions ou ses structures apparentes même si ce sont des variations qui ne perdent pas tout leur intérêt. Il convient en effet de ne pas oublier que l'adoption des règles générales et les délibérations politiques, par exemple, restent des facteurs importants pour l'action^31(*). C'est pourquoi dans le cadre de ce travail, tout en étudiant respectivement le Parlement et le Gouvernement, nous essayerons d'analyser leur prestation, leur action voire leur efficacité sur le terrain par rapport à la matérialisation de « cinq chantiers » qu'il a inscrits sur son agenda politique, lesquels chantiers étaient susceptibles de redorer l'image socio - économique du pays si et seulement si toutes les contraintes auraient été de mise.

Les politiques publiques constituent ainsi un niveau d'interprétation spécifique de l'action publique. Ce faisant, l'analyse des politiques publiques a contribué, surtout en Europe, à rompre avec une conception considérant l'Etat, sous des formes diverses, comme une « entreprise de domination » caractérisée d'abord par sa capacité à imposer un ordre politique global, en lui substituant une conception centrée sur l'aptitude de l'Etat à résoudre les problèmes. On retrouve ici la distinction désormais classique de FRITZ SCHARPF entre la légitimation par les inputs (qui suppose la construction d'une identité collective légitime (et la légitimation par les outputs, c'est-à-dire par les résultats.^32(*)

Signalons, pour notre part, que cette aptitude de l'Etat à résoudre les problèmes (capacité responsive) est loin d'être une réalité vécue en RDC et fait engouffrer le pays dans une brèche de non développement peu confortable par manque de leaders compétents qui, avec une bonne vision, savent prendre, de manière responsable, des décisions au bon moment allant jusqu'à la limite de l'objectif visé (résultat).

L'analyse des politiques publiques a donc aussi montré que la sphère de la représentation politique ne constitue que l'une des dimensions qui expliquent les décisions en matière de politique. Comme l'ont montré les travaux de John Kingblom, le changement de politique est le produit de plusieurs courants (streams) parallèles, qui se rejoignent à certains moments en fonction des « fenêtres d'opportunité » des acteurs, dans le cadre d'un processus de définition d'un programme d'action publique. Il montre que l'étude de stream permet d'identifier les dynamiques différentes qui finissent par aboutir à la concrétisation d'une politique publique.^33(*)

Il n'est pas possible de développer ici les nombreux systèmes analytiques qui permettent de mieux comprendre les modalités de l'action publique, comme l'analyse séquentielle de chartes Jones ou les analyses stratégiques classiques de charlesLindblom, Roger Cobb et Charles Elder. En outre, l'analyse des politiques publiques contribue de manière essentielle à l'étude des régulations caractéristiques de la gouvernance et continue donc de susciter à l'échelle mondiale des travaux précieux.

Les analyses cognitives des politiques publiques présentent un intérêt tout particulier en combinant l'approche par les acteurs tout en intégrant la dimension politique globale : « comment penser le fait que les acteurs agissent, définissent des stratégies, effectuent des choix, mobilisent des ressources - bref sont » libres « dans le cadre des structures d'ordre global sur lesquelles ils n'ont que marginalement la possibilité d'agir ? Telle est la - difficile - question que se pose l'analyse cognitive des politiques publiques ».^34(*)

L'analyse cognitive postule que les politiques publiques résultent d'interactions sociales débouchant sur la production d'idées, de représentations et d'idées communes. Que l'on s'intéresse au « référentiel », au « système de croyances » ou aux « récits de politique publique », il s'agit de reconstruire des interactions par lesquelles les acteurs promeuvent leurs intérêts. Les politiques publiques sont ainsi perçues comme étant déterminées par des croyances communes aux acteurs concernées.^35(*)

Cependant, nous observons actuellement en RDC des contradictions même au sein de l'élite dirigeante dans la conduite des politiques publiques entreprises signifiant la non maîtrise des informations dans le système politique et le manque de compétence pour certains des acteurs politiques. Ainsi, le Gouvernement, s'efforçant de bien faire, se lance maladroitement dans des prises de positions et d'actions hasardeuses qui, au lieu de traduire la reprise en mains de ses responsabilités, relèvent plutôt au peuple et au monde leur côté improvisé, intempestif et fébrile des actes qu'il pose.

En fait, il sied de signaler que, pour qu'une question fasse l'objet d'une politique publique, deux préalables doivent au moins être réunis. Le préalable à l'intervention publique, met, de nos jours, l'accent sur deux questions principales, d'ordre à la fois théorique et pratique. La première est celle du passage aux politiques publiques d'un problème de société. A quelles conditions des enjeux collectifs, des ajustements d'intérêts catégoriels deviennent - ils objet des politiques publiques ? Cette inscription à l'ordre du jour des préoccupations des dirigeants élus constitue ce qu'il est convenu d'appeler la mise sur agenda politique. La seconde question est relative à l'univers de représentations, de savoirs et de perceptions qui constituent la toile de fond du processus décisionnel enclenché. Elaborer une politique publique, écrit P. Muller, suppose une image sur laquelle on veut intervenir. C'est ce qu'il appelle le référentiel d'une politique.^36(*)

Quant aux modalités de l'intervention publique, disons que la mise en oeuvre concrète d'une politique publique est affectée par un certain nombre de données à savoir, la délimitation exacte des problèmes à prendre en charge, les ressources disponibles en potentiels humain, matériel et financier, les scénarios de solution concevables, les opportunités offertes par la conjoncture aux mouvements de l'intervention. Ainsi, de nombreux schémas d'analyse ont été proposés parmi lesquels, les plus classiques d'ailleurs, l'analyse séquentielle de Charles Jones et l'analyse stratégique de Charles Lindblom.

Ceci dit, signalons enfin que dans le cadre de ce travail, nous nous intéressons beaucoup à l'analyse stratégique de Charles Lindblom en ce sens que nous examinons les ressources en termes des potentialités humaines, matérielles et financières que l'Etat a disponibilisées pour la matérialisation de « cinq chantiers » et les contraintes y afférentes.

Cette analyse stratégique, disons - le d'une manière simple, consiste en un ensemble des mécanismes dans le cadre desquels une autorité publique envisage de mener une politique publique. Quelle est la marge de calcul et de choix dont disposent les autorités publiques désireuses d'impulser un processus d'intervention ? C'est la question que se pose cette analyse. Bien évidemment, l'intervention publique est soumise à des contraintes institutionnelles (répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités locales), auxquelles s'ajoutent des contraintes financières, techniques etjuridiques (respect des droits acquis, continuité des services)^37(*), c'est ce que nous verrons dans le troisième chapitre de cette étude.

L'analyse stratégique, en termes de coûts (politiques) et de soutiens, permet d'abord de mieux comprendre les facteurs déclenchants et les incidents de parcours subis par une politique sectorielle quelconque.^38(*)

Cela étant, puisque ces politiques publiques, nous l'avons dit précédemment, étaient à mesure de relever le défi socio - économique du pays en général, et du Sud - Kivu en particulier à condition que les contraintes y adéquates aient été bien tracées et respectées par les leaders faisant prévaloir la compétence et la responsabilité, il importe à présent de saisir leur sociogenèse pour en examiner la nature et faire un point sur le rôle que joue le parlement dans cette phase de reconstruction du pays.

* ²⁸ALCAUD, BOUVET et alii. Op.Cit, p. 422

* ²⁹ PADIOLEAU, Jean. L'Etat au concret, Paris, PUF, 1982, p. 25

* ³⁰DURAN, Paul. Penser l'action publique, Paris, LGDJ, 1999, p. 46

* ³¹ ALCAUD, BOUVET et alii. Op. Cit, p.423

* ³² Idem, p. 424

* ³³KINGBLOM, John. Agendas, alternatives andpublicpolicy, New York, Horper Collins, 1984, p. 98

* ³⁴MULLER, Pierre. Vers une sociologie politique de l'action publique, Paris, PUF, 2000, p. 69

* ³⁵ ALCAUD, BOUVET et alii. Op. Cit, p.426

* ³⁶ Idem

* ³⁷LINDBLOM, Charles. The policy making process, Englewood Cliffs, Prentice Hall, 1968, p. 102

* ³⁸ROGER, C., ELDER, C. Participation in american politics, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1975, p. 115