La gestion par objectifs en matière budgétaire: L'expérience tunisienne

Deuxième Paragraphe/- Une responsabilité accrue des gestionnaires :

L'octroi de libertés aux gestionnaires ou plus précisément, d'un cadre souple de gestion se justifie par, le souci de maîtriser la dépense publique. Autrement dit, il convient d'instituer une gestion publique privilégiant l'efficacité et l'efficience des services publics afin d'améliorer l'allocation des deniers publics.

Certes, l'expérience d'une gestion publique orientée vers les résultats est tout à fait nouvelle en Tunisie. Mais, nous pouvons dire qu'un cadre de responsabilisation des gestionnaires a commencé à prendre place et à se développer au sein de l'administration tunisienne.

A cet effet, le cadre budgétaire et administratif Tunisien incarne un échange entre les nouvelles responsabilités (A) et les libertés octroyées à l'égard des gestionnaires (B).

Cette démarche s'intègre dans l'objectif de passer de la logique du « dépenser plus» à celle du « dépenser mieux ».

A- Des responsabilités nouvelles :

L'exigence de performance conduit à réformer l'architecture administrative par la délégation des nouvelles responsabilités ; elle implique que les services en charge de la mise en oeuvre des politiques publiques soient dotés d'une réelle autonomie de gestion ; en contrepartie des

72 Chevalier (J) et Loschak (D), article précité. P.69.

73 Ely (M), Op, cit. P.77.

74 Ould Ahmed Ely (M), Management des finances publiques, édition IHET. Tunisie 1996. P.72.

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engagements qu'ils sont invités à prendre en matière d'objectifs et d'une évaluation périodique des résultats obtenus⁷⁵.

Mais que faut-il entendre par le mot `responsabilité' ?

Le mot « responsable », selon le dictionnaire historique de la langue française le Robert, vient du latin `Respondere' c'est-à-dire « se porter garant ». La responsabilité a donc une origine juridique et caractérise une personne admissible en justice. C'est par extension qu'elle est devenue la faculté de rendre compte de ses actes⁷⁶.

La responsabilité que nous analysons à cet égard est la responsabilité managériale qui s'intègre dans la logique d'une gestion publique tournée vers les résultats. Cette responsabilité repose essentiellement sur la concentration entre les mains des gestionnaires d'objectifs (cibles de résultats) et de moyens. En effet, les gestionnaires sont appelés a rendre compte sur trois points essentiels ; Ils doivent tout d'abord démontrer qu'ils ont utilisé les ressources mis à leur disposition à l'intérieur des limites financières afin de, prouver le respect des autorisations budgétaires, et ils doivent prouver qu'il ont respecté le cadre juridique encadrant la structure de leurs missions.

Par ailleurs, les gestionnaires doivent montrer qu'ils ont cherché à optimiser l'utilisation des ressources allouées, ce conformément aux principes de l'efficacité, l'efficience et la pertinence qui fondent la nouvelle gestion publique.

Ainsi, comme l'a souligné le professeur Mr. Abdelatif Kharrat « la reddition de comptes doit alors, porter sur la qualité de la gestion, l'efficience de l'utilisation des ressources et la mesure des résultats atteints. Elle se présente ainsi comme le stimulant qui engage les gestionnaires à rechercher le rendement optimum des moyens disponible pour réaliser au meilleur degré les objectifs des actions et des programmes de leur organisations »77

Suite à cette réflexion des nouvelles responsabilités pourraient être engagés à l'égard des gestionnaires, s'agissant de la responsabilité liée aux règles d'emploi des deniers publics. Cette innovation se manifeste au niveau de la règle de spécialité des crédits désormais, qui s'exerce au niveau de l'enveloppe des crédits des programmes qui dictent des nouvelles responsabilités à l'égard des responsables de programmes publics.

Le responsable de programme⁷⁸ prépare la stratégie du programme, établit la répartition des crédits qui lui ont été allouées et il oriente les choix budgétaires en fonction des résultats visés.

Le responsable de programme travaille en collaboration avec les autres services (DAF, direction ...), ces services constituent un appui opérationnel au responsable de programme.

75 Chevalier (J), « Performance et gestion publique », in Mélanges en l'honneur de Robert HERTZOG `Réformes des finances publiques et modernisation de l'administration, édition Economica. Paris. 2011. P.89

76 Barilari (A), « Vers la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics », AJDA 4 avril 2005, P.698.

77 Kharrat (A), « Reddition des comptes et responsabilité des gestionnaires dans la communication de l'information sur la performance des actions publiques », Servir-ENA, N°20-1996.P.64-65.

78 Les responsables de programme sont des directeurs d'administration centrale, des secrétaires généraux ou des chefs de services à compétence nationale qui le plus souvent n'ont la responsabilité que d'un programme.

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Il s'agit d'une chaine de responsabilité centrée sur la performance nourrissant un dialogue de gestion entre les services centraux et décentrés.

Il convient de souligner que, la responsabilité se base sur la disponibilité des informations exhaustives et sincères permettre aux individus de connaître la façon dont, fonctionne leur gouvernement, de sa part, le gouvernement doit garantir l'accès à une telle information.

C'est ainsi qu'en « En Tunisie, un système informatisé d'information et de communication administrative est institué dans les services de l'Etat, des collectivités publiques locales et des établissements publics. Il contient toutes les références légales et réglementaires régissant les prestations administratives qui y sont incluses ainsi que, les formalités administratives qui y sont incluses ainsi que, les formalités administratives nécessaires pour leur obtention »⁷⁹.

Les dispositions de la LOB du 13 mai 2004 visent à accentuer un cadre de gestion plus libre et plus responsable par un échange entre les libertés octroyées aux gestionnaires et les nouvelles responsabilités. Toutefois, cet échange est basé sur un rapport délicat et complexe car, il combine deux éléments à la fois contradictoires et indissociables à savoir, la rigueur (responsabilité) et la souplesse (la gestion).

C'est dans ce cadre que, le gestionnaire est tenu de respecter les prescriptions juridiques afin de, garantir la régularité de ses actions. Mais aussi, il doit répondre aux exigences de la nouvelle gestion publique orientée vers les résultats, par la maîtrise de la dépense publique d'une part, et l'utilisation optimisée des ressources publiques d'autre part.

Dans ce même sens, La fongibilité des crédits au sein des programmes et la liberté accrue ainsi donnée aux gestionnaires, devenaient incompatibles avec le maintien d'un contrôle systématique a priori. De nouveaux risques émergeaient et justifiaient de recentrer le contrôle financier. Ainsi, le contrôle juridique, portant sur la régularité des actes de dépenses, ne s'exerce plus qu'à titre exceptionnel (certains actes de recrutement ou de gestion des personnels, certaines dépenses élevées) ; la régularité des actes doit être assurée désormais, au moyen de contrôles internes aux ministères, et, in fine, si nécessaire, par les juridictions compétentes⁸⁰.

Pour assurer la bonne gestion des finances publiques, des mesures des récompenses et des sanctions doivent être prises ; les mesures de récompenses permettent de motiver les

gestionnaires pour bien accomplir les tâches qui lui sont confiées.

C'est d'ailleurs, la raison pour laquelle l'Etat utilise la méthode de « contractualisation » incitant les organismes et les établissements publics à respecter ses engagements vis-à-vis aux objectifs assignés puisque, ces derniers doivent pour bénéficier de fonds publics s'engager par un « contrat de performance » sur la réalisation des objectifs bien déterminées.

Plus précisément, « Les contrats de performance sont une entente écrite, entre une autorité de l'administration centrale (par exemple, le Ministre ou le Secrétaire général d'un ministère) et

79 Sayari (M), « L'Etat et l'administration publique à l'ère de la gouvernance », in `les mutations de l'action publique au Maghreb' journées d'études organisés à La Faculté de droit et des sciences politiques de Tunis 2007.P.74.

80 Guide méthodologique de la Banque Mondiale-Tunisie `Dialogue de gestion et pilotage de performance'. P.58.

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un service opérationnel (direction, établissement public, etc.) pour la fourniture de prestations et la réalisation de prestations et résultats bien définis »⁸¹.

Dans ce même cadre, le gouvernement français a mis en place un nouveau cadre de rémunération individuelle au mérite pour les directeurs d'administration centrale ; il reste à étendre un cadre similaire pour les dirigeants d'établissements publics et les responsables de budget opérationnel de programme⁸².

En Tunisie, « on n'a pas non plus prévu dans notre système administratif tunisien des récompenses... pour les individus, Or ces éléments sont essentiels pour toute structure d'imputabilité »83

En outre, la responsabilité ne s'accommode pas de l'absence de mesures de sanctions en cas d'irrégularité ou en cas du faute de gestion c'est ainsi que, le législateur tunisien a consacré à travers la loi du 20 juillet 1985 relative à la définition et à la sanction des fautes de gestion un article relatif aux fautes de gestion commises à l'égard de l'Etat des établissements publics administratifs ou des collectivités publiques.

La responsabilité apparaît aussi à travers les textes relatifs à la nouvelle perception de l'administré ainsi, en vertu de l'article 11 du décret N° 93-982 du 3 mai 1993⁸⁴ relatif à la relation entre l'administration et ses usagers « Tout agent public qui néglige une réclamation dont, l'origine est connue commet une faute professionnelle l'exposant à une sanction disciplinaire conformément, aux lois et règlements en vigueur ».

Enfin, il convient de souligner qu'en contrepartie de ces nouvelles responsabilités élargies auprès des gestionnaires, ces dernières bénéficient d'un ensemble de libertés octroyées notamment, à travers la souplesse dans la gestion des crédits.

B- Les libertés octroyées aux gestionnaires :

La souplesse de gestion des crédits est traduite par la technique de fongibilité des crédits

La fongibilité confère à l'ordonnateur d'importantes marges de manoeuvre pour mobiliser et combiner des ressources et modes d'intervention qu'il juge les plus appropriés aux circonstances. Se trouvent ainsi allégées certaines contraintes traditionnelles du processus d'exécution de la dépense publique, telles que les règles et restrictions aux virements, ou les contraintes liées à la disponibilité des crédits et à la bonne imputation des dépenses »⁸⁵.

A travers la technique de la fongibilité des crédits, les ordonnateurs peuvent bénéficier d'une certaine autonomie budgétaire pour exécuter les différents actions afin d'atteindre les objectifs qui ont été assignées.

81 Analyse du cadre conceptuel des budgets par objectifs, banque internationale pour la reconstruction et le développement région Moyen-Orient Afrique du Sud- République Tunisienne. Juillet 2005. P.38.

82 Barilari (A), « Vers la réforme de la responsabilité des gestionnaires publics », AJDA 4 avril 2005, P.702.

83 Kharrat (A), « L'imputabilité et l'obligation de rendre compte dans la gestion publique », Revue Tunisienne d'Administration Publique. ENA N°1-2-1990. P.33.

84 Décret N° 93-982 du 3 mai 1993 relatif à la relation entre l'administration et ses usagers. (JORT n° 36 page 662).

85 www.gbo.tn

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Cette liberté d'action a été prévue par la LOB N°2004-42 dans son article 37 à travers cette fongibilité partielle des crédits. Cette souplesse de gestion des crédits a été, en outre, accordée au niveau « des virements des crédits de paragraphe à paragraphe à l'intérieur d'un même article » qui « peuvent être opérés par arrêté du Ministre des Finances. Les virements de sous paragraphe à sous paragraphe au sein d'un même paragraphe sont effectués par le chef d'administration » ce concernant les dépenses de gestion.

Ledit article présente un apport considérable au niveau de la liberté d'action pour les virements de crédits de paiements qui seront dorénavant effectuées par arrêté du chef d'administration.

Pour les dépenses de développement, « des virements de crédits d'engagement de paragraphe à paragraphe et de sous-paragraphe à sous paragraphe à l'intérieur d'un même article sont effectués par arrêté du ministre des finances. Le virement de crédits de paiement est effectué par arrêté du chef de l'administration ».

La nouvelle LOB confère une plus grande flexibilité de gestion. En pratique c'est l'article 36 (nouveau) qui dispose que « des virements de crédits peuvent être opérés de partie à partie à l'intérieur de chacune des sections une et trois de chaque chapitre, et ce dans une limite de 2% des crédits ouverts dans chacune de ces parties. Toutefois, aucun virement de crédits ne peut être opéré au profit de la partie des rémunérations publiques ».

Du même, l'article 2 (nouveau) du décret n° 2012-2878 du 19 Novembre 2012 relatif au contrôle des dépenses publiques a supprimé le visa du contrôle des dépenses publiques sur les demandes des virements des crédits par conséquent, l'ordonnateur aura plus de liberté dans le redéploiement des crédits dont, il dispose.

Le gestionnaire a le droit d'utiliser globalement les crédits, à condition de les redéployer au sein d'un programme en fonction.

D'après l'article 36 de la LOB, la souplesse octroyée dans la gestion des crédits est liée à un ensemble des conditions de forme ainsi que, du fond conformément aux articles 36, 37 et 40.

Le gestionnaire français bénéficie aussi d'une liberté d'action en ce qui concerne la fongibilité des crédits ;

A la lumière de l'article 7 de LOLF : « La répartition des crédits au sein d'un programme n'est ...qu'indicative et le responsable de programmes peut réaffecter les crédits d'une action à l'autre à l'intérieur d'une même programme pourvu qu'il respecte les règles de fongibilité concernant l'axe par nature, c'est-à-dire la présentation des crédits par titres»⁸⁶ . En particulier, l'article 7 de la LOLF limite cette fongibilité dans la mesure où « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel de chaque programme constituent le plafond des dépenses de cette nature ». Par conséquent, ces crédits ne peuvent être augmentés au-delà du montant indiqué en loi de finances. Il est donc, possible de diminuer les crédits affectés

86 Lascombe (M) et Vandendriessche (X), Les finances publiques, édition Dalloz-Sirey. Collection. Connaissance du droit. France. 2007. P.128.

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aux dépenses de personnel pour les attribuer à un autre type de dépense, mais pas d'effectuer l'opération inverse.

Les virements se font par décret et ces décrets ne peuvent avoir lieu qu'après un rapport du ministre des comptes public d'autant plus, l'utilisation des crédits doit faire l'objet d'un compte rendu spécial inséré dans le rapport annuel de performance.

Il en ressort de ce qui procède que, les dispositions de la nouvelle LOB reflètent une véritable volonté de revaloriser la gestion publique afin d'éviter les méthodes de gestion basées sur la régularité et la rigidité dans l'administration publique dont, le gestionnaire public qui s'acquitterait au mieux de sa mission serait celui qui épuiserait les crédits annuels qui lui sont alloués afin, d'instaurer un cadre de gestion propice à la performance.

Il ne faut pas perdre de vue que, la fongibilité des crédits ayant pour corolaire un certain nombre de contreparties résultent à des nouvelles responsabilités à l'égard des gestionnaires, tenus de rendre compte des moyens et des objectifs qui lui sont affectés afin de, s'adapter au nouveau contexte de gestion publique.

A côté des ces mesures de récompenses et de sanctions visant à assurer une bonne gestion des finances publiques, les décisions de gestionnaires doivent désormais, être fondées sur un cadre de contrôle de gestion afin, de permettre une maîtrise des dépenses publiques et par le même une utilisation performante des deniers publics.