La Coopération Multilatérale et la Question de l'Eau au Bassin du Nil

c) Une gestion interdépendante d'un bien commun d'après une participation effective et transparente

Une approche axée sur l'écosystème pour gérer un bassin multinational tient compte de l'interdépendance de toutes ses parties et des limites au stress qu'elles peuvent tolérer avant de subir une dégradation irréversible. La gestion interdépendante se fonde sur la reconnaissance de l'eau en tant que bien vital patrimonial commun mondial. L'eau n'est pas une ressource naturelle comme les autres. Elle est une ressource irremplaçable, non-substituable, ce qui en fait plus qu'une ressource, c'est-à-dire un bien vital pour tout être vivant et l'ensemble de la planète. Tout être humain a le droit, individuellement et collectivement, d'avoir accès au bien vital. L'accès à l'eau et l'obligation de sa conservation pour la survie "appartiennent" à l'humanité, collectivement ; ils ne sauraient pas faire l'objet d'une appropriation individuelle "privée". Son utilisation et sa conservation sont le produit de l'histoire de l'homme, un "patrimoine" de connaissances, de pratiques, d'outils, d'organisations sur lequel aucun individu ne peut avoir de titre de propriété personnelle privé, d'où le caractère patrimonial commun du "bien-eau". Les conditions et les moyens d'accès à l'eau et de sa conservation ne sont pas non plus une question "individuelle" mais une tâche et une responsabilité de l'ensemble des êtres humains, interdépendante commune.

La gestion communautaire des ressources naturelles, et plus précisément la gestion de l'eau, doit faire partie intégrante des vastes approches adoptées pour résoudre les problèmes de pénurie. Gérer localement permet de démocratiser et de décentraliser la prise de décisions et l'obligation de rendre compte. Bien orchestrée, la gestion locale donne aux gens ( surtout aux pauvres et aux défavorisés ) la possibilité de prendre part à des décisions qui façonnent leur avenir. Et elle encourage l'intégration du savoir traditionnel aux avancées scientifiques afin de favoriser une gestion efficace et équitable des ressources. La gouvernance suppose une administration publique participative qui associe les citoyens à l'élaboration, à l'exécution et au contrôle de l'action publique, dans tous les domaines de la vie nationale.

Elle privilégie la concertation avec tous les acteurs du développement économique et social et la recherche de l'adhésion de ces derniers aux décisions des pouvoirs publics. Il n'y a pas de gouvernance sans la mobilisation volontaire de citoyens actifs conscients de leurs droits et responsabilités. Il n'y a pas non plus de développement sans la participation de populations averties des enjeux de leur environnement et cadre de vie. La formation, l'information et la mobilisation du citoyen sont les moyens majeurs pour y parvenir. Cette dimension renvoie à l'importance de la société civile dans la promotion d'une conscience citoyenne et dans la sensibilisation des citoyens.

La prise en charge financière de l'eau doit être faite au niveau de l'individu et au niveau de la communauté selon les principes de responsabilité et d'utilité et dans le respect de l'éthique et de la démocratie. Or, si l'eau est un bien vital patrimonial commun évident pour toute communauté humaine "locale" (le village, la ville, la région et le pays), les modalités, les conditions et les moyens de son utilisation, promotion et conservation sont structurellement liés à son caractère de bien vital interdépendant pour l'ensemble de l'écosystème Terre. Le sujet primaire de la patrimonialité commune de l'eau est l'humanité, la communauté mondiale, d'où inévitablement le caractère de "bien mondial" de l'eau. Les droits et les devoirs vis-à-vis de l'eau
sont des droits / devoirs collectifs, et non pas individuels privés. Il nécessite une participation effective et transparente de tous les partenaires concernés. À l'heure actuelle, les sujets reconnus comme étant des sujets "juridiques" de droits et de devoirs sont des individus, des organisations publiques et privées, des États, des organisations internationales et intergouvernementales.

Le caractère interdépendant de l'eau démontre la faillite de l'idée de l'eau comme une marchandise à vendre. C'est vrai que les pays nilotiques n'ont pas pris des mesures pour lutter contre cette idée mais le manifeste de l'eau pour un contrat mondial considérait un exemple. C'est un contrat qui défend quatre principes fondamentaux, selon Riccardo PETRELLA^197(*). D'abord, l'eau est un bien commun. Ensuite, l'accès à l'eau est un droit. Il faut aussi une responsabilité collective dans la gestion de cette ressource limitée, et essentielle à l'humanité. Ce qui veut dire, enfin, que le financement nécessaire pour approvisionner le monde en eau est l'affaire de chacun. Avec la privatisation, nous risquons un marché de l'eau comme nous avons un marché du pétrole. Or, nous ne pouvons pas soumettre l'eau à une logique de marché. Qui assurerait l'accès à l'eau pour ceux qui ne peuvent pas payer ?. Il faut distinguer la propriété de l'eau, qui est publique et appartient au peuple, et les services de l'eau, qui peuvent être entre les mains d'une entreprise privée, mais doivent être surveillés par l'Etat.

A Rio en 1992, l'eau avait été reconnue comme un droit de l'homme. En mars 1996, le Conseil mondial de l'eau et les gouvernements, Etats-Unis et Canada entre autres, avec l'accord de la Banque mondiale et des multinationales, ont refusé que l'accès à l'eau soit inscrit comme un droit humain dans la déclaration finale. Ils ont reconnu l'eau seulement comme un besoin vital. Cela laisse entendre qu'elle peut être considérée comme un bien économique, dont la valeur serait déterminée en fonction du marché. La pression est aussi de plus en plus forte pour reconnaître que l'eau doit devenir une «marchandise» au même titre que d'autres ressources ou biens.

Dès lors, nous pourrions s'en remettre au marché afin de réguler sa demande, tant pour réduire globalement sa consommation que pour arbitrer entre ses divers usagers, au plan national mais aussi international. Cette approche a son intérêt : valoriser une ressource toujours plus précieuse et réduire son gaspillage. Mais, si les mécanismes du marché en venaient à régner sans partage, qu'adviendrait-il du rôle de la puissance publique? comment pourrait-elle exercer sa responsabilité en matière de justice sociale, en particulier vis-à-vis de tous ceux dont la soif d'eau potable n'est toujours pas asséchée ?.

L'eau : droit ou marchandise ? si l'eau est un droit, il faut assurer le respect du droit de tous à l'eau qui dès lors est considérée comme faisant partie du patrimoine commun de l'humanité. C'est le droit des gens qui passe avant tout. Mais si l'eau est un besoin, elle devient une marchandise comme les autres, quelque chose qu'on achète si on en a les moyens ; et personne n'a de droit sur une marchandise. Le client satisfait son besoin, moyennant paiement. Bref, cette troisième stratégie détermine l'aspect régional d'un bien interdépendant selon une participation effective et transparente, mais aussi montre l'avis commun envers le refus de considérer l'eau comme un bien économique.

En premier lieu, il n'est pas toujours évident de décider qui doit y participer. Les gouvernements ont souvent tendance à traiter l'eau comme un problème de politique étrangère et, de ce fait, à charger leurs diplomates de l'élaboration d'accords bi- ou multilatéraux. Or, exclure de ces négociations toute une série d'acteurs non gouvernementaux (agriculteurs, industriels, écologistes, femmes, etc.), dont les activités influent directement sur l'état des bassins versants, et dont la survie dépend de cette ressource, est une erreur. Ces groupes, de même que les autorités locales ou les populations indigènes, peuvent apporter de précieux savoirs techniques et traditionnels. Identifier les acteurs clés n'est qu'une première étape.

Ensuite, il faut encourager les « expertises communes », c'est-à-dire trouver les experts susceptibles d'être acceptés par tous les intéressés et délimiter leur domaine d'étude. Il n'existe pas de tribunal international de l'eau et ceux qui en réclament la création ont peu de chances d'être entendus à court terme. Quant à l'extension de « casques verts »^198(*) qui seraient une sorte de contrepartie écologique aux casques bleus des Nations unies, chargés du maintien de la paix, il nous semble une nouvelle idée possible. Enfin, pour qu'un accord soit suivi d'effet, il faut que les acteurs de terrain s'engagent. Les négociations sur l'eau ne peuvent plus être de la seule responsabilité des élus politiques. Le dialogue doit être élargi. Une plus grande transparence est aussi nécessaire au niveau de la prise de décision, et une plus grande rigueur au niveau des données scientifiques sous-tendant les accords conclus.

Pour conclure, tout au long de ce chapitre, nous avons essayé de montrer l'évolution de la question de l'eau, en ce qui concerne les défis internes et externes et les stratégies. Les défis internes, voire l'instabilité politique et l'explosion démographique, ont mené vers une situation instable dite d'une guerre de l'eau. Ensuite, les défis externes étaient un élément accélérateur vers l'idée de la coopération. La tombée de l'Afrique comme cible, dans la concurrence franco-américaine, pousse les pays africains de penser à se coopérer au lieu de recommencer une nouvelle période de polarisation. L'aspect transnational de l'eau, le fait de la traiter comme un bien commun à l'humanité, et le besoin de coopérer pour la bien gérer que de faire la guerre pour la contrôler, toutes ces évolutions aident les riverains à repenser leurs stratégies. Les stratégies, considérées comme des réponses aux défis, se divisent, tout d'abord, entre stratégies nationales. C'est vrai nous avons cité celles de l'Egypte mais nous n'avons pas réussi de trouver les stratégies nationales du reste des pays nilotiques. Ensuite, les stratégies régionales visant à réaliser la gouvernance de l'eau, se fonde sur un propos coopératif avec des capacités institutionnelles. Etant donné que la diplomatie coopérative est le sujet principal du troisième chapitre, elle demeurait la solution la plus rationnelle après la mise en cause et en question de l'accord de 1959, d'une part, et la multiplication des défis internes et externes, d'autre part.

TROISIEME PARTIE : La coopération multilatérale entre les pays nilotiques et les institutions internationales

A mesure que la confiance mutuelle s'installe, que certaines questions semblent toucher toutes les parties et qu'une action organisée peut permettre de la traiter efficacement, la coopération s'accroît graduellement au point où les pays participants ressentent le besoin de mener une telle action ou d'affecter davantage de ressources^199(*). La coopération sur le développement du Nil n'est pas un fait nouveau. Des efforts ont été menés pour donner aux pays le droit d'exploitation du fleuve, par le biais d'institutions communes telles que l'Undugu^200(*) et le TeccoNile^201(*). Cependant, ces tentatives se sont soldées par des échecs, principalement parce qu'elles n'ont pas réussi à gagner la confiance des États riverains ni à gagner leur participation. Beaucoup, dont l'Éthiopie, ont refusé de s'associer à ces programmes considérant qu'ils avaient pour but d'institutionnaliser le statu quo injuste sur les eaux du Nil, tel que l'attestait l'accord de 1959. Pendant la période de la Guerre froide, il n'avait jamais existé un degré de confiance minimum nécessaire pour assurer une coopération. Mais, sa fin a ouvert la porte devant une démarche vers la coopération.

Avant d'évoquer l'Initiative du Bassin du Nil, il ne faut pas oublier le rôle de l'adhésion de l'Egypte au Marché commun des Etats d'Afrique orientale et australe « COMESA », le 29 juin 1998^202(*). Elle a aidé à dissoudre les anciennes tensions, surtout avec l'Ethiopie. Le COMESA est né de la Zone d'échanges préférentiels (ZEP) des Etats de l'Afrique de l'Est et de l'Afrique australe, créée en 1981. Conçu en 1981 avec la signature par 20 pays d'un accord commercial préférentiel, le COMESA s'est transformé en 1994 en marché commun, avec une représentation permanente dans la capitale zambienne. C'est en novembre 1993, qu'a été signé l'accord de fondation du COMESA à Kampala, en Ouganda, et en décembre 1994, l'accord entre en vigueur. Les membres du COMESA sont l'Angola, le Burundi, les Comores, la République démocratique du Congo, le Djibouti, l'Egypte, l'Erythrée, l'Ethiopie, le Kenya, Madagascar, le Malawi, Maurice, la Namibie, le Rwanda, les Seychelles, le Soudan, le Swaziland, l'Ouganda, la Zambie et le Zimbabwe^203(*).

La Zone de libre échange a été inaugurée le 31 octobre 2000 par 9 pays du COMESA (l'Egypte, le Djibouti, le Kenya, le Malawi, le Madagascar, la Mauritanie, le Soudan, la Zambie et le Zimbabwe). D'ici 2004, le COMESA devrait préparer une union douanière qui prévoit la libre circulation de personnes, de la main-d'oeuvre et des services et faciliter l'obtention de permis de séjour pour les citoyens des pays membres. Le COMESA compte 380 millions d'habitants. Son produit intérieur brut s'élève à 166 milliards de dollars. Les relations commerciales intérieures des États membres atteint 4.2 milliards de dollars, pour un volume total d'échanges de 63 milliards de dollars par an^204(*).

La principale mission du COMESA est de renforcer la coopération économique entre les Etats membres par l'application des politiques communes et les programmes visant la réalisation d'une croissance et d'un développement durable, ainsi que l'intégration du marché. Les programmes principaux sont le commerce, la douane et l'harmonisation monétaire, le développement des infrastructures (y compris le transport et les communications), la gestion de réseaux, la promotion de l'investissement et le développement du secteur privé (y compris les sous-secteurs agricole et industriel), ainsi que les affaires juridiques et institutionnelles. Le COMESA vise à créer une zone de libre circulation des marchandises et des capitaux. En outre, l'objectif est d'élever la compétitivité des produits régionaux pour garantir un meilleur niveau de vie aux populations. Pour réaliser ces objectifs, le COMESA suit les stratégies^205(*) suivantes :
- Libérer complètement le commerce entre les pays membres ;
- Encourager la complémentarité industrielle à travers la planification de la production et des projets communs ;
- Renforcer les infrastructures et lier les réseaux routiers, maritimes et aériens ;
- Coopérer dans les domaines de la science et des technologies.

L'adhésion de l'Egypte au COMESA est reliée à la sécurité nationale égyptienne, surtout la sécurité hydraulique. Puisque la plupart des Etats du bassin du Nil sont membres au COMESA, l'adhésion de l'Egypte renforce leur rôle vital entre ces pays^206(*). L'adhésion de l'Egypte au COMESA resserre ses relations avec les pays riverains du Nil, et lui favorise un mécanisme dont la mission est de traiter les problèmes susceptibles de surgir dans les cadres des relations hydrauliques. Donc, la période de coopération a commencé dès l'adhésion de la majorité des pays nilotiques au COMESA. L'adhésion à ce groupe a donné à l'eau un aspect géoéconomique^207(*), c'est-à-dire pas seulement les intérêts politiques qui influencent sur les décisions hydrauliques mais aussi les intérêts économiques.

Si l'adhésion égyptienne au COMESA aidait à dissoudre les tensions avec les nilotiques, l'Ethiopie connaîtrait des bouleversements propres à influer sur l'avenir de la région comme sur celui du Nil. Le renversement du régime socialiste du Mengistu Haïlé MARIAM en mai 1991 par un régime libéral tenu par le chef du gouvernement Meles ZENAWIE, chef du FDRPE, a ouvert la voie à des changements structuraux dans la politique extérieure aussi bien que dans la société éthiopienne. Le nouveau maître de l'Ethiopie, originaire du Nord du Tigré, n'a ni le désir ni la possibilité de négliger le développement de sa propre région^208(*). Or, développer le Nord, cette province attaquée par une terrible famine, par la sécheresse, les pousse à adopter une attitude nouvelle pour pouvoir profiter des eaux du Nil et du lac Tana.

Selon le point de vue du Dr Abd El Malek OUDA^209(*), le changement dans l'attitude de l'Egypte et de l'Ethiopie consiste le pas principal vers l'adhésion à l'Initiative du Bassin du Nil. D'une part, l'Ethiopie de Zenawi a quitté l'idée de pas de coopération qu'après la révision de l'accord de 1959. Et d'autre part, l'Egypte voit que plus de coopération avec l'Ethiopie n'influence pas négativement sur sa sécurité nationale hydraulique. L'Egypte a abandonné l'idée d'un bassin uni, c'est ce que nous allons le voir avec l'accord égyptien sur le Programme d'Action Subsidiaire et ses projets aux sous-bassins dans les deux sources éthiopiennes et équatoriales. En plus, les nouveaux leaders des pays nilotiques cherchent la crédibilité et la légitimité de leurs pouvoirs, celles-ci ne se réalisent que par la stabilité et le développement agricole. Ce développement signifie la sécurité alimentaire qui nécessitent des projets d'infrastructure et d'électricité. Ces projets ont besoin d'une gestion commune des eaux du Nil selon une coopération entre tous les partenaires concernés.

Les nouveaux leaders apparaissent sur l'ensemble du continent. Pragmatiques et soucieux de résultats concrets, ils sont déterminés à améliorer la vie quotidienne de leurs compatriotes et à prendre des décisions difficiles qui auraient été impossibles dans le contexte idéologique, il y a dix ans. D'une manière générale, la plupart d'entre eux conviennent de la nécessité d'une croissance accélérée et multisectorielle à laquelle devront être associées les populations et les régions restées à l'écart de la vie nationale. Pareil progrès doit être inspiré par les gouvernements, mais induit par le secteur privé. À l'instar des nouveaux responsables nationaux, le secteur privé et les organisations non gouvernementales sont aujourd'hui plus dynamiques. En bref, les Africains prennent en main leur destin.

La coopération multilatérale constitue un mur contre les tensions, les guerres et les perturbations régionales, et il faut par conséquent la développer ou, à tout le moins, la maintenir en état. Elle signifie paix et stabilité^210(*) ou, au moins, un effort valable en ce sens. Bref, si les Etats coopèrent, c'est par simple opportunisme, lorsqu'il est dans leur intérêt de le faire. Le cas du Nil, bassin de discorde, a longtemps été dominé par des conflits entre les utilisateurs de l'aval Soudan, de l'Egypte et de l'Ethiopie. La gestion de ce fleuve a commencé à progresser vers une meilleure entente entre les dix pays riverains avec d'abord, en 1995, la mise en place d'une structure de coopération « Nile River Basin Action Plan » NRBAP, grâce à l'appui de la Banque mondiale, du PNUD et du Canada avec l'ACDI. Cela a abouti à l' « Initiative du Bassin du Nil » (IBN), lancée en février 1999, à Dar' Es-Salam, en vue du développement durable du bassin s'appuyant sur un Consortium financier (ICCON), pour les bénéfices de tous.

Dans ce dernier chapitre, nous traitons l'Initiative du Bassin du Nil (IBN) comme exemple de la première coopération multilatérale entre tous les riverains nilotiques, ainsi ses objectifs, son cadre institutionnel et ses projets régionaux et sub-régionaux. Ensuite, nous abordons le partenariat avec les institutions internationales et les bailleurs de fonds, et leurs stratégies. Enfin, nous terminons notre travail par quelques perspectives pour l'avenir coopératif au bassin du Nil et au MENA.

* 197


Riccardo PETRELLA, Le manifeste de l'eau : pour un contrat mondial, Bruxelles : Labor, 1998, http://agora.qc.ca/liens/peugeot.html (10 août 2002)

* 198


Michèle FERENZ, Lawrence E. SUSSKIND, Quand les médiateurs se jettent à l'eau, le Courrier UNESCO, octobre 2001, http://www.unesco.org/courier/2001_10/fr/doss10.htm (16 novembre 2001)

* 199

Jean BURTON, La gestion intégrée des ressources en eau par bassin. Paris : Agence Intergouvernementale de la Francophonie & IEPF, 2001, p. 31., http://www.reseaux.org/GestionBassins.pdf (5 juin 2002)

* 200


Undugu : Signifie fraternité en swahili, cf. annexe XIV : Undugu

* 201

TeccoNile : Comité de coopération technique pour la promotion de l'exploitation et de la protection de l'environnement du bassin du Nil. Voir annexe XV : TeccoNile plan d'action pour le bassin du Nil

* 202

EGYPTE. L'Organisme Général de l'Information, Dialogue du Caire et renforcement du Comesa, Perspectives africaines, printemps 2000, http://www.sis.gov.eg/public/africanmag/issue01/html/frafr08.htm (24 juillet 2002)

* 203


Al-Ahram Hebdo 23 mai 2001

* 204

Gamal Mohamed El Sayed DELE, Le cadre juridico-politique du Marché commun de l'Est et du Sud de l'Afrique (Le Comesa), Perspectives africaines, printemps 2000, http://www.sis.gov.eg/public/africanmag/issue01/html/frafr02.htm (24 juillet 2002)

* 205

COMESA 2000 (28-29 février : 2000 : Le Caire) La carte de la COMESA au XXI^ème siècle / ed. Ali Abd El Aziz SOLIMAN, http://boustane.paris.free.fr/comesa.htm (25 juillet 2002)

* 206

Essam REFAAT, L'adhésion de l'Egypte au COMESA : chances et prix, Perspectives africaines, printemps 2000, http://www.sis.gov.eg/public/africanmag/issue01/html/frafr07.htm (24 juillet 2002)

* 207

L'AFRIQUE ET LA MONDIALISATION (12-14 février : 2002 : Le Caire). La mondialisation et la coopération hydraulique à l'IBN / ed. Aymen El Sayed ABD EL WAHAB, p. 2-4 (en arabe)

* 208

Entretien avec Dr Abd El Malek OUDA, professeur africaniste à la Faculté d'Economie et de Sciences Politiques, Université du Caire, le 28 février 2002, du 10 à 11 h.

* 209


Ibid.

* 210

Allen G. SENS, La coopération selon le Néoréalisme : la cooptation des petits Etats d'Europe Centrale et de l'Est. Multilatéralisme et sécurité régionale / ed. Michel FORTMANN, Stéphane ROUSSEL. Etudes internationales, numéro spécial, décembre 1995, vol. XXVI, n° 4, p. 766.