Section II : L'appui budgétaire: Un
nouvel instrument de L'APD
DEFINITION : L'appui
budgétaire consiste fondamentalement pour le bailleur de fonds
plutôt que de financer des projets individualisés, à
transférer des ressources financières au budget de l'Etat
partenaires dans le but de contribuer à ;la misez en oeuvre de
politiques sur lesquelles il y'a accord entre deux(2) parties. Les engagements
financiers des partenaires au développement porte
généralement sur plusieurs années.
Ainsi l'aide est versée par les bailleurs de fonds au
trésor et entièrement dépensée par l'Etat
bénéficiaire en vente de ses propres procédures. Les
moyens financiers ne sont pas octroyés dans l'optique de financer une
activité ou un projet spécifique identifiable. Pour le suivi, au
lieu de se concentre uniquement sur l'utilisation des fonds d'aide, le
gouvernement et les bailleurs suivent conjointement les résultats de
l'ensemble de la stratégie convenue. Ceci est assuré
conjointement par le donneur et l'Etat bénéficiaire sur la base
d'un cadre d'évaluation (une matrice) préalablement convenue
pendant l'année en cours, s'inspirant du DSRP du pays comme base du
respect par le gouvernement bénéficiers de ses engagements. Si
les engagements de la matrice pour l'année précédente sont
jugés satisfaisantes, en cours de l'années suivante les
négociations de l'années suivantes, les bailleurs prennent alors
leur décision de décaissement pour la prochaine loi des
finances.
Par exemple : Dans le projet d'arrangement cadre relatif
aux appuis budgétaires (ACAB) le gouvernement du Sénégal
et les bailleurs de fonds les plus intéressés par l'appui
budgétaire sont en train de s'engager sur les modalités de
décaissement de l'aide budgétaire ainsi que des mesures et des
indicateurs. Ceux-ci feront l'objet d'un suivi et de rencontres
périodiques suivant un calendrier déterminés à
l'avance.
D. Avantages et risques l'appui
budgétaire
1) Avantages de l'appui budgétaire
Il permet de faire baisser les coûts de
transaction de l'aide et renforcer le dialogue entre pays
bénéficiaire et les BDF.
Il renforce l'appropriation de l'Etat qui lui-même
responsable de l'affection de l'appui budgétaire qui se fait sur la base
de la stratégie de réduction de la pauvreté qu'il a lui
même conçue.
Il renforce la capacité de gestion de l'Etat
bénéficiaire ce qui lui permet d'affirmer son leadership sur la
planification de son développement.
L'appui budgétaire augmente également la
responsabilité interne, c'est-à-dire que l'Etat partenaire est
responsable devant son parlement, sa cour des comptes est sa
société civile ; en effet, celui-ci doit rendre compte de la
manière dont il affecte l'appui budgétaire. Cela signifie que la
justification en la matière n'est plus simplement une affaire entre
l'Etat et le donateur ou entre le donateur et les citoyennes (comme c'est
souvent le cas dans le cadre de l'appui au projet).
L'appui budgétaire peut aussi bien servir à des
dépenses d'investissement qu'à des dépenses courantes,
contrairement à l'appui au projet qui finance généralement
les dépenses d'investissement. Cette séparation était
source de problèmes
L'appui budgétaire (surtout lorsqu'il est
général) contribue particulièrement à
accroître le pouvoir du niveau central, en l'occurrence celui du
ministère des finances et de l'économie, ce qui est tout
bénéficie pour la qualité de la gestion
budgétaire.
2) Risques liés à l'appui
budgétaire
L'appui budgétaire présente aussi des
risques non négligeables.
L'une des principales critiques (qui est cependant très
discutables) de l'appui budgétaire se fonde sur le fait qu'il montre un
certain parti pris pour l'expansion des services publics, et que ce faisant, il
néglige la croissance et le développement du secteur privé
dont dépendent aussi la croissance et la réduction de la
pauvreté. En d'autres termes, il se concentre sur la dimension de la
pauvreté liée aux services de base aux dépens de la
pauvreté liée aux revenus.
L'augmentation de la corruption et d'une mauvaise gestion des
finances.
L'augmentation des coûts liés à la mise en
oeuvre surtout pendant la phase d'introduction de l'instrument. En effet, selon
une étude de l'OCDE sur un échantillon de pays qui
bénéficient de l'aide budgétaire, on constate que,
contrairement à ce qui était prévu, les coûts
liés à son utilisation ont tendance à augmenté
surtout en période de transition
L'augmentation du pouvoir de l'exécutif par rapport
à ceux du judiciaire et du législatif
La difficulté pour un PTF de mesurer
concrètement, le résultat relevant directement de son appui
budgétaire contrairement à l'appui sous forme de projet au
programme.
La multiplicité des conditionnalités et
l'éparpillement du dialogue face à une multitude de bailleurs qui
fait que l'Etat bénéficiaire doit négocier
séparément avec chaque bailleur de fond sur les
conditionnalités de décaissement à mettre dans une
matrice. Ainsi il risque de se retrouver avec une multitude de
conditionnalités et de critères dont certains peuvent même
être incompatibles. Un cadre harmonisé, des appuis
budgétaires comme l'ACAB du Sénégal, permet de pallier
à ce problème.
L'un des principaux risques pour un pays
bénéficiaire de l'aide budgétaire est le blocage
systématique du décaissement de la totalité ou d'une
tranche des versements prévus du fait du non respect d'un ou de
plusieurs critères de satisfaction.
E. Les différentes formes de l'appui
budgétaire
(1) L'appui budgétaire
général
On parle de l'appui budgétaire
général quand l'aide octroyé ne se limite pas a un secteur
déterminé. Le dialogue politique se concentre alors sur la mise
en oeuvre de la politique de développement dans sa globalité.
Exemple=L'ABG de la Banque Mondiale dans le cadre du
crédit de soutien à la réduction de la pauvreté
2007-2010 CSRP pour le Sénégal dont l'enveloppe devrait porter
sur soixante (60) millions de $ us.
(2) L'appui budgétaire sectoriel
L'appui budgétaire sectoriel consiste en une
aide qui vise à contribuer à la mise en oeuvre de la politique du
gouvernement dans un secteur particulier.
· L'appui budgétaire sectoriel est dit non
ciblée lorsqu'il s'agit d'un transfert au budget sans accord
préalable sur l'utilisation spécifique du financement.
Exemple=l'appui budgétaire sectoriel non ciblé
pays Bas à l'Etat du Sénégal dans le but de contribuer
à la mise en place de la politique gouvernementale de
développement en matière d'environnement. Les modalités
de cet appui sont discutées dans le cadre d'un dialogue politique
approfondi entre les deux (2) parties.
Ainsi le gouvernement du pays Bas s'en remet
entièrement aux institutions sénégalaises pour la gestion
de l'aide accordée. Toutes fois ces derniers devront lui assurer que la
qualité de la gouvernance au Sénégal, tant sur le plan
général que dans le secteur de l'environnement, ainsi que la
politique de développement de ce secteur sont assez élevé
pour que l'aide budgétaire puisse fournir des résultats positif
dans l'environnement. Cette assurance est traduite dans des conditions
préalables et sures que le gouvernement du Sénégal devra
respecter pour déclencher le décaissement de l'aide.
Pour le suivi de l'aide budgétaire du pays Bas, son
ambassade au Sénégal organise chaque année au
démarrage du troisième trimestre de l'année une mission
d'évaluation de son aide budgétaire au Sénégal. Le
rapport de la mission d'évaluation est soumis au comité conjoint
de suivi du CDSMT Pour discussion et à l'ambassade du pays Bas pour
examen et décision de décaissement.
· L'appui budgétaire sectoriel est ciblé
quand le transfert au budget ne peut être utilisé que sur
certaines lignes budgétaires. Cde qui est un peu difficile à
vérifier par le bailleur étant donné que l'aide
budgétaire sous entend la fongibilité de cet argent dans le
budget de l'Etat, avec les autres ressources c'est-à-dire une fois que
les fonds versés dans le budget de l'Etat, il n'est plus possible pour
un PTF d'en suivre les traces jusqu'à leur destination finale.
Exemple=le Canada apporte un appui budgétaire sectoriel au
Sénégal qui cible l'éducation. Cet appui est
majoritairement destiné au programme décennal de
l'éducation et de formation (PDEF), plus particulièrement
à l'enseignement de base primaire. De ce fait un compte spécial
a été ouvert à la BCEAO au nom du trésor
général de l'Etat du Sénégal qui va
décaisser, à la demande du payeur général, les
montants destinés au règlement des dépenses de
l'éducation primaire. Ainsi, l'évaluation portera sur la
destination de ces décaissement pou vérifier le montant des
crédits qui ont été alloués à
l'éducation. Cependant le bailleur n'a pas la
possibilité é de vérifier que ces montants ont
effectivement profité à l'éducation primaire car ne
pouvant suivre les dépenses jusqu'à sa destination finale
contrairement à l'approche projet.
F. L'évolution de l'appui budgétaire au
Sénégal
Entre 2001 et 2004, l'APD au Sénégal est
passée de 413 millions de $ à 450millions de $ selon le
système des nations unies, soit une' augmentation de 8%. L'APD provient
des institutions de coopération bilatéral (63%) et
multilatéral (37%). En 2005, elle représentait 44.7$/habitants
comparativement à une moyenne de 35$/habitant en Afrique sub saharienne.
Au Sénégal, l'augmentation de l'aide pose des problèmes de
capacité d'absorption des ressources extérieurs. En effet, les
taux d'exécution des projets sur les ressources externes avoisinent
encore 60 à 70% pour la période de 2000 à 2004. L'union
européenne rapporte des taux encore plus faibles, compris entre 34 et
40%. C'est l'un des raisons pour lesquelles le gouvernement souhaite recevoir
beaucoup plus de soutient financier de la part de ces PTF sous la forme d'un
appui budgétaire direct global pour optimiser l'utilisation d ces
ressources par ses propres canaux de décaissement.
L'appui budgétaire n'est pas une pratique
récente au Sénégal, il a démarré vers les
années 80 avec la période d'ajustement de l'économie
sénégalaise (programme d'ajustement structurel). L'aide publique
au développement sous cette forme représentait environ 5% de
l'aide extérieur totale au Sénégal pendant la
période 2003-2005 et elle devrait avoisiner 14,2% pendant la
période de2006-2010. Il est principalement pratiqué par :
La France dans le cadre de la subvention d'ajustement
sectoriel au PEF 2004-2005 et de l'appui budgétaire non ciblé de
l'aide publique au développement à la 2ème
phase du programme décennal de l'éducation et de la formation
(PDEF).
La Banque Mondiale avec le crédit de soutient à
la réduction de la pauvreté
L'UE (union européenne) avec le programme d'appui
budgétaire à la stratégie de réduction de la
pauvreté `2005-2008)
Les pays Bas dans le cadre de l'appui budgétaire au
secteur de l'environnement et de la protection de la nature.
On peut noter une volonté de la part de ces bailleurs
à aller vers une harmonisation de leurs procédures de
décaissement dans un cadre collectivement défini de sorte
à simplifier et les rendre plus efficaces. Un arrangement cadres des
appuis budgétaires (ACAB) est en cours de négociation. Il
consistera un grand pas en avant sur plusieurs plans, dont l'harmonisation de
l'APD, son alignement aux procédures nationales et sur le plan du
renfort de l'appui à la stratégie de réduction de la
pauvreté
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