3. Le choix des indicateurs : tout est politique !
Le débat entre le local et le global se retrouve dans
le choix des indicateurs. A t-on envie de mesurer l'évolution des
spécificités locales, parfois endémiques, ou alors avoir
des indicateurs plus généraux et comparables avec d'autres
échelles territoriales.
La collectivité a néanmoins tout
intérêt d'avoir des indicateurs reconnus par tous les acteurs du
territoire et autres partenaires afin de pouvoir communiquer sur son projet de
territoire.
Le Sicoval a pris le partie de mélanger les deux
approches en sélectionnant une grande partie des indicateurs
proposés par le Commissariat Général au
Développement Durable tout en rajoutant des baromètres mesurant
des actions plus spécifiques au projet de territoire. Tous ces
indicateurs sont rassemblés au sein d'un tableau de bord29
qui devra être établi annuellement par tous les services de la
collectivité et les partenaires extérieurs fournisseurs de
données.
a. L'indicateur, ébauche de la réalité
- instrumentalisation de l'information ?
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Définitions de l'indicateur
Selon l'Organisation de Coopération et de
Développement économique (OCDE) : «... une variable ou
une valeur calculée à partir de variables, donnant des
indications sur ou décrivant l'état d'un phénomène,
de l'environnement ou d'une zone géographique, d'une portée
supérieure aux informations directement liées à la valeur
de la variable.». (1993)
Selon l'Institut Français de l'Environnement (IFEN) :
« donnée qui a été sélectionnée
à partir d'un ensemble statistique plus important car elle
possède une signification et une représentativité
particulière » (2003)
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Le système d'évaluation du Sicoval repose donc
essentiellement sur une batterie d'indicateurs. Ce choix a été
retenu afin d'avoir un aperçu synthétique et périodique de
toutes les politiques au détriment d'une analyse fine et précise
des phénomènes.
Les indicateurs doivent du coup être bien choisis pour
retranscrire le plus fidèlement les phénomènes complexes
comme les politiques de développement durable où
différents paramètres entrent en jeu.
Les principales caractéristiques d'un indicateur sont de
quantifier et de qualifier l'information en la simplifiant. L'information peut
alors être décrite de façon :
- unidimensionnelle : cardinale (un chiffre),
ordinale (une note, un classement), qualitative (bon/mauvais)
- bidimensionnelle (vecteur) : une tendance
d'évolution dans le temps (augmentation/diminution)
28 THEYS J., 2002, « L'approche territoriale du
"développement durable", condition d'une prise en compte de sa dimension
sociale », in Revue Développement durable et territoires
29 La liste des indicateurs retenus se trouve dans la
partie 2 - C - 1 « Les indicateurs retenus » page 51
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La mise en place d'un système d'évaluation en
continu : L'Agenda 21 du Sicoval - tridimensionnelle (espace)
: apercevoir l'évolution spatiale (cartographie)
Un indicateur peut donc retranscrire des informations de
dimensions différentes. Pour mesurer des phénomènes plus
complexes, certains indicateurs (appelés également indices) sont
le résultat d'une agrégation d'autres indicateurs de base.
L'indice de Développement Humain (IDH) en est un exemple. Afin d'avoir
un thermomètre alternatif au Produit Intérieur Brut (PIB) pour
mesurer le développement des sociétés, les Nations Unies
(PNUD) ont crée l'IDH qui agrège le niveau d'éducation,
l'espérance de vie et le niveau des revenus des ménages. Plus
compliqué et plus récent, le BIP 40 (en référence
au CAC 40) a été crée en 1999 par le collectif
Réseau d'alerte sur les inégalités (RAI) pour mesurer le
niveau de pauvreté et les inégalités d'un territoire. Cet
indice est construit à partir d'un assemblage de 58 séries
statistiques reflétant les diverses dimensions des
inégalités : la santé, les revenus, l'accès
à l'emploi, l'éducation, le logement,...
L'utilité d'un indicateur dépend d'abord de sa
capacité à refléter la réalité : peut-il
autant le faire ? L'actualité nous montre qu'il y a fréquemment
des débats sur la valeur d'un indicateur. Pour mesurer le chômage
par exemple, « la population sans emploi à la recherche d'un
emploi (PSERE) »30, les différents organismes tel
que le pôle emploi, l'INSEE, le ministère du travail ou encore le
BIT n'ont pas les mêmes méthodes de calcul et ne publient pas les
mêmes chiffres. Ces écarts peuvent s'expliquer par la
perméabilité entre les concepts de l'emploi, du chômage et
de l'inactivité. Néanmoins on assiste surtout à une
instrumentalisation de l'information selon les différents objectifs des
acteurs. Quoi de plus facile que de réduire le champ des personnes
considérées comme chômeurs en raccourcissant les
durées d'indemnisation ou la mise en place de contrôles plus
stricts ? Les chiffres semblent facilement manipulables et utilisables à
toutes les fins.
« L'indicateur est l'arbuste qui cache la
forêt, le détail qui masque la complexité du monde du
travail. A trop vouloir simplifier et formaliser un « résultat
», on oublie le monde, on se réfugie dans un espace
protégé des brûlures de la vie, on finit par jouer avec le
joystick appelé indicateur, c'est ce qu'on appelle le pilotage
»31
Il n'existe donc pas de bons indicateurs en soit, mais
plutôt des indicateurs appropriés à un contexte
particulier. Le choix d'un indicateur est dicté par des facteurs
humains. Il reste une part de subjectivité dans ces mesures qui semblent
objectives. Le choix d'un indicateur dépend de ce que l'on veut mesurer.
En conséquence, il est nécessaire de définir ce que l'on
veut mesurer avant de choisir un indicateur.
La plus-value de l'indicateur sera alors sa faculté
d'être facilement compréhensible (technicité simple) par
des acteurs différents (scientifiques, gestionnaires, politiques et
citoyens) afin de favoriser le dialogue et une connaissance commune.
Il ne suffit pas de définir les bons indicateurs, il faut
apprendre à bien les utiliser ensemble
30 Définition INSEE
31 GAUZENTE G., Chronique de l'indicateur en
folie, octobre 2007
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