Contribution à l'amélioration du Système Budgétaire de la Mairie de Cotonou

DEUXIEME PARTIE

ANALYSE DU SYSTEME ET SUGGESTIONS

Cette deuxième partie sera consacrée à l'analyse du système budgétaire actuel de la Mairie de Cotonou. Cette analyse consistera d'une part, à évaluer le système, et d'autre part à distinguer les atouts et les faiblesses que renferme ce système en vue de formuler des propositions de solutions pour son amélioration.

CHAPITRE I : EVALUATION DU SYSTEME

Il s'agira dans ce chapitre de mettre en évidence les écarts, d'étudier leur évaluation et de relever les forces et faiblesses du système.

SECTION 1 : MISE EN EVIDENCE DES ECARTS

Pour apprécier l'exécution du budget, nous allons procéder au calcul des écarts et à l'examen des difficultés rencontrées par les acteurs du système.

Paragraphe 1 : Calcul des écarts et étude de leur évolution.

L'écart représente la différence entre les Réalisations et les Prévisions et obtenu par la formule : Ecart = Réalisations - Prévisions

Son interprétation se fera comme suit :

Eléments	Ecart (-) Négatif et T<100	Ecart (+) Positif et T>100
Charges	Favorable	Défavorable
Produits	Défavorable	Favorable
Investissements	Manque	Surplus
Encaissements	Défavorable	Favorable
Décaissements	Favorable	Défavorable

Réalisations

Avec T = Taux de Réalisation =

Prévisions

NB : Notre étude portera sur cinq (5) ans ; c'est-à-dire de 2003 à 2007.Ceci parce que les données de l'année 2008 ne sont pas encore disponibles.

A- Budget de fonctionnement

1- Le concept de budget

«Un budget est la prévision d'une situation à venir, il représente les buts élaborés par l'entreprise, approuvés par la Direction et le Conseil d'Administration comme le résultat qui donne satisfaction ». Dans cette même

vision, le Plan Comptable Général définit le budget comme « synthèse de ce que l'entreprise souhaite faire ou estime pouvoir faire ». Le budget est donc la traduction en terme monétaire du plan d'action de l'entreprise.

Les Cerveaux Réunis viennent appuyer cette approche en écrivant que « un budget est un plan à court terme comportant assignation de responsabilité et affectation de ressources. Cette définition associe deux concepts ayant des contenus opposés : plan et court terme. Un plan, pour le manager est un schéma d'organisation de l'activité sur une longue période bien déterminée. La considération du court terme limite le plan à l'année ou l'exercice». Ainsi, le budget se révèle comme un outil important de la gestion au quotidien du long terme de l'entreprise.

Notons qu'outre le budget classique qui permet la gestion au quotidien de l'entreprise, il existe un autre type de budget qui, tout en gérant l'entreprise au quotidien, nous permet d'avoir une vision sur le moyen terme et de procéder si possible aux aménagements, pour que l'objectif du moyen terme soit atteint : c'est le budget pluriannuel ou le budget triennal. Ainsi, en résumant les Cerveaux Réunis, nous pouvons dire que le budget pluriannuel n'est pas que la traduction monétaire du plan à moyen terme, qui permet d'organiser l'activité au quotidien tout en ayant une vue sur l'avenir.

2- Les principes budgétaires

Dans le cadre de l'élaboration des budgets, les responsables à divers niveaux de la gestion budgétaire respectent les principes de la comptabilité publique suivant :

ü Le principe de l'annuité : le budget est voté pour un an et s'exécute au cours de l'année pour laquelle il a été voté. Il n'y a pas de report de crédits d'une année sur l'autre. A la Mairie de Cotonou, c'est l'année civile (du 1^er Janvier au 31 décembre) qui est retenue ;

ü Le principe de l'unité : ce principe veut que toutes les recettes et toutes les dépenses d'un budget figurent sur un même document ;

ü Le principe de l'universalité : il interdit l'affectation des recettes identifiées à des dépenses déterminées. Ce sont les recettes prises globalement qui doivent servir à couvrir toutes les charges dans leur globalité ;

ü Le principe de l'équilibre budgétaire : il interdit de présenter un budget déséquilibré. Les charges ne doivent jamais être supérieures aux produits attendus.

Le budget de fonctionnement de la Mairie de Cotonou est le budget qui présente les prévisions des charges et produits.

· Les charges

Nous allons, à présent, examiner l'ensemble des charges de fonctionnement. Pour ce faire, nous allons récapituler dans le tableau ci-dessous, les réalisations, les prévisions et les écarts pour l'ensemble des charges et par année.

Tableau n°2 : Récapitulation des charges

Rubriques	Années	Prévisions	Réalisations	Ecarts	Taux
Charges
	2003	9 200 673 208	7 878 661 857	-1 322 011 351	85,63
	2004	9 804 170 003	8 367 817 392	-1 436 352 611	85,35
	2005	10 416 397 010	8 112 529 661	-2 303 867 349	77,88
	2006	10 807 778 764	6 712 557 390	-4 095 221 374	62,11
	2007	10 892 178 363	7 144 311 080	-3 747 867 283	65,59

Source : Etabli par nous-même à partir des comptes administratifs de la Mairie de Cotonou

Graphique n°1 : Evolution des charges de 2003 à 2007

Lorsqu'on examine l'ensemble des charges de la Mairie de Cotonou, on constate que les écarts vont grandissant d'année en année et que les réalisations atteignent pratiquement le même niveau que les prévisions. Ceci à cause :

ü du manque de rigueur dans les objectifs lors de l'élaboration du budget ;

ü du non respect scrupuleux du budget dans l'exécution ;

ü de l'absence de contrôle budgétaire permanent et efficace.

· Les Produits 

Nous examinerons comme suit, l'ensemble des produits par année à partir

du tableau récapitulatif des réalisations, des prévisions et des écarts suivant :

Tableau n°3 : Récapitulation des produits

Rubriques	Années	Prévisions	Réalisations	Ecarts	Taux
Produits
	2003	9 200 673 208	7 872 278 709	-1 328 394 499	85,56
	2004	9 804 170 003	8 321 728 380	-1 482 441 623	84,88
	2005	10 416 397 010	7 352 682 887	-3 063 714 123	70,59
	2006	10 807 778 764	8 674 847 187	-2 132 931 577	80,26
	2007	10 892 178 363	9 211 164 875	-1 681 013 488	84,57

Source : Etabli par nous-même à partir des comptes administratifs de la Mairie de Cotonou

Graphique n°2 : Evolution des produits de 2003 à 2007

On remarque à partir de l'examen de l'ensemble des produits de la Mairie de Cotonou que les écarts sont en dent de scie et ont atteint leur grand niveau en 2005 pour ne plus revenir jusqu'en 2007 au même niveau de 2003. Comme causes principales de cette situation, nous pouvons citer :

ü l'hostilité de l'environnement ;

ü une mauvaise politique ou une politique d'excitation pas très efficace

B- Budget d'investissement

Tableau n°4 : Comparaison des prévisions aux réalisations d'investissement

Rubriques	Années	Prévisions	Réalisations	Ecarts	Taux
Investissement
	2003	2 819 591 682	2 110 284 391	- 708 307 291	74,84
	2004	6 178 766 960	2 335 999 212	-3 842 767 748	37,81
	2005	3 124 919 103	1 330 460 580	-1 794 458 523	42,58
	2006	3 242 333 629	1 767 803 227	-1 474 530 402	54,52
	2007	3 261 268 935	2 213 064 520	-1 048 204 415	67,86

Source : Etabli par nous-même à partir des comptes administratifs de la Mairie de Cotonou

Graphique n°3 : Evolution de l'investissement de 2003 à 2007

A ce niveau, on note des écarts défavorables très élevés entre les réalisations et les prévisions surtout en 2004 et 2006 où ils sont respectivement de 62,19% et de 57,42%. Cette situation peut s'expliquer par le manque de volonté des dirigeants à divers niveaux de la Mairie de Cotonou de mettre en application les différentes instructions du PDC étant que le développement municipal ou communal est essentiellement l'investissement.

Tableau n°5 : Evolution de l'excédent net des recettes sur les dépenses

Eléments	2003	2004	2005	2006	2007
Excédents Définitifs	48 843 758	2 754 748	4 917 029	199 403 599	65 625 781
Recettes réalisées	9 982 563 100	10 657 727 592	7 352 682 887	8 674 847 187	9 223 597 782
Excédents/ recettes	0,49	0,03	0,07	2,30	0,71

Avec Excédents Définitifs = Total Recettes Effectuées - Total Dépenses

Effectuées

Source : Etabli par nous-même à partir des comptes administratifs de la Mairie de Cotonou

Graphique n°4 : Evolution de l'excédent net des

Recettes sur les Recettes Réalisées

On remarque sur toute la période d'étude que le Ratio Excédent Définitif ne représente qu'une infirme partie des Recettes Réalisées et inférieur à un (01) sauf en 2006

Tableau n°6 : Comparaison des excédents définitifs des recettes sur les

dépenses

Rubriques	2003	2004	2005	2006	2007
Situations Initiales	55 226 906	48 843 758	2 754 746	4 917 029	199 403 599
Encaissements	9 982 563 100	10 657 727 592	7 352 682 887	8 674 847 187	9 223 597 782
Décaissements	9 988 946 248	10 703 816 604	7 345 603 575	8 480 360 617	9 357 375 600
Situations Finales	48 843 758	2 754 746	4 917 029	199 403 599	65 625 781

Source : Etabli par nous-même à partir des comptes administratifs de la Mairie de Cotonou

Graphique n°5 : Evolution des situations

finales de trésorerie

Pour aller plus en profondeur sur ces différents constats, nous nous sommes proposés de comparer les taux d'exécution année par année et ce pour les différentes composantes des produits, des charges et des investissements.

Tableau n°7 : Synthèse des taux de réalisation (en pourcentage).

Rubriques	Eléments	2003	2004	2005	2006	2007
Charges
	Achats et variations de stocks	90,08	81,19	65,10	77,78	90,78
	Transports	88,87	92,17	70,89	72,99	98,61
	Services extérieurs A	90,08	81,19	84,78	93,32	95,03
	Services extérieurs B	71,46	23,48	74,58	90,67	69,62
	Autres charges	79,20	80,19	72,26	77,26	87,26
	Charges de personnel	97,71	89,19	91,47	95,54	96,99
	Dotations aux provisions	_	_	83,52	67,76	0
Produits
	Produits des services du domaine et ventes diverses	28,04	90,01	65,50	79,69	89,75
	Impôts et taxes	87,85	85,22	70,37	80,66	86,97
	Autres produits	32,33	40,20	19,64	14,97	84,68
	Revenus financiers et produits assimilés	34,26	50,28	_	0	0
	Produit des cessions d'immobilisations	-	-	04,29	0	-
Investissements
	Charges immobilisées	-	-	15,06	42,15	80,56
	Acquisitions mobilières et immobilières	67,15	50,74	19,10	13,00	67,55
	Bâtiments, installations et agencements	61,79	81,34	44,80	55,32	68,09
	Matériels	94,59	28,26	82,88	73,45	63,54

Source : Etabli par nous-même à partir des comptes administratifs de la Mairie de

Cotonou

A partir de ce tableau, nous pouvons faire les constats généraux suivants en ce qui concerne :

§ Premièrement les charges

- Sur la période d'étude considérée, les réalisations atteignent pratiquement les prévisions en ce qui concerne les achats et variations de stocks. Les écarts favorables sont très moindres surtouts en 2OO3 et 2007 et sont dus à la non maîtrise des dotations en carburants, en fourniture de bureau et en produits d'entretien.

- Les dépenses en transports effectuées sont considérables par rapport aux prévisions et dépassent les 90% en 2004 et surtout en 2007 nous avons près de 99%. Ceci est du aux frais de missions trop élevés. Par contre, les autres années où le taux est moindre et résultant de la réduction des missions à l'étranger.

- Des économies ont été réalisées sur quelques années sur les dépenses relatives aux services extérieurs. Ceci s'explique par la réduction des honoraires, des frais de personnel et le reversement des ristournes aux Chefs d'Arrondissement et les unités des forces de l'ordre. Les années 2006 et 2007 où les réalisations sont élevées, s'expliquent par l'augmentation du frais de mission du personnel et les indemnités des maires, adjoints et conseillers.

- Pour les autres charges, les écarts favorables sont moindres à cause surtout des dépenses qui font l'objet de réalisation sans être prévues au préalable.

- En ce qui concerne les charges de personnel, les écarts favorables très moindres enregistrés principalement en 2003, 2006 et 2007 s'expliquent par le recrutement de contractuels qui n'était pas prévu.

- Aucune prévision n'est faite pour les dotations aux provisions en 2003 et 2004, la prévision de 2007 n'a connue aucune réalisation. Mais les prévisions de 2005 et 2006 sont supérieures aux réalisations. Cette situation résulte du fait que toutes les dotations prévues ne font pas l'objet de réalisation à cause des quelques difficultés de disponibilités. Ce qui ne permet de procéder au renouvellement et à l'acquisition des immobilisations prévues.

§ Deuxièmement les produits

-Les réalisations issues des produits des services du domaine et ventes diverses sont largement inférieures aux attentes, principalement en 2003 et 2005.

Ces écarts défavorables sont dus à la baisse du niveau des activités de la municipalité.

-Les impôts et taxes ont été réalisés au-delà de 70% mais n'ont jamais dépassé la barre de 90% sur toute la période d'étude. Ce qui s'explique par la réticence de la population (source de ces revenus) et à la non amélioration des politiques d'excitation.

-Pour les autres produits, les écarts défavorables importants constatés, surtout en 2006 résultent de la baisse des revenus de la vente des biens saisis par la mairie et les recettes des exercices antérieurs.

-En ce qui concerne les revenus financiers et produits assimilés, en 2005 rien n'a été prévu, en 2006 et 2007 aucune réalisation n'est faite de ce qui était prévu. Les autres années, les écarts sont très défavorables.

-Il n'y a pas eu de prévisions sur les produits des cessions d'immobilisations sur les deux (02) premières années d'étude et la dernière. En 2005, l'écart est défavorable après de 95% et en 2006, aucune réalisation n'est faite. Ce qui est du au non fonctionnement de la commission chargée de la constatation de l'amortissement des immobilisations et leur cession.

Paragraphe 2 : Les difficultés rencontrées par les acteurs du système et la vérification des hypothèses.

A- Les difficultés rencontrées par les acteurs du système

Les difficultés que rencontrent les responsables de la Mairie de Cotonou dans la gestion du système budgétaire se retrouvent tant au niveau de l'élaboration, de l'exécution que du contrôle du budget.

Comme difficultés principales rencontrées sur le plan de l'élaboration du budget nous pouvons noter :

- absence d'un calendrier budgétaire permanent et généralisé ;

- la non harmonisation des méthodes d'évaluation prévisionnelles ;

- insuffisance de moyens ;

- la mauvaise fixation des objectifs lors de l'élaboration du budget.

Dans le domaine de l'exécution, ils sont confrontés essentiellement :

- la baisse du niveau des recettes par rapport à l'augmentation des recettes ;

- la réticence de l'environnement ;

- le faible niveau des activités ;

- la non exploitation rigoureuse des directives contenues dans le budget lors de la phase d'exécution des ordonnancements des dépenses.

Quant au contrôle, le manque de local adéquat ne lui permet pas d'avoir tous les autres moyens surtout matériels et humains) pour son bon fonctionnement ce qui retarde la production des données et ne facilite pas du tout cette tâche de contrôle.

B- Vérification des hypothèses

Vérification de l'hypothèse 1

Hypothèse spécifique 1 : Absence d'un calendrier budgétaire permanent et les méthodes d'évaluation prévisionnelles non harmonisées expliquent les insuffisances dans la procédure budgétaire.

Dans un premier temps, nous allons procéder à la détermination de la droite

de régression en comparant les résultats et au calcul de l'erreur moyenne.

Tableau n°8 : tableau de présentation de la tendance générale par la MMCO (en million de francs CFA)

Xi	Yi	Xi.Yi	X2
1	9 201	9 201	1
2	9 804	19 608	4
3	10 416	31 248	9
6	29 421	60 057	14

Avec Xi les trois (03) premières années d'étude, Yi les prévisions de recettes des trois premières années d'étude, a = coefficient directeur, b la variable constante, x = moyenne arithmétique du nombre total d'année et y = moyenne arithmétique de recette totale.

ü La droite de régression a pour équation : Y = aX + b

Ó Xi.Yi - x.ÓYi

a =

Ó X2 - xXi

60 057 - (2*29 421)

a = = 607,5 Soit a = 607 500 000

14 - (2*6)

b = y - ax, b =9 807 - (2*607,5) = 8 592 Soit b = 8 592 000 000

Y = 607 500 000X + 8 592 000 000

ü Prévision des deux dernières années :

2006 : 607 500 000*4 + 8 592 000 000 = 11 022 000 000

2007 : 607 500 000*5 + 8 592 000 000 = 11 629 500 000

Avec un écart sur les deux années de :

2006 : 11 022 000 000 - 10 816 000 000 = 206 000 000

2007 : 11 629 500 000 - 10 892 000 000 = 737 500 000

Il ressort donc un écart de 206 000 000 et 737 500 000 ce qui parait élevé comme écart.

Calculons maintenant l'erreur moyenne (e) sur ces prévisions :

Tableau n°9 : tableau de calcul de l'erreur moyenne et de l'écart moyen absolu (en million de francs CFA)

Années	Ri	Pi	(Ri - Pi)	Ri - Pi
2003	7 872	9 201	-1 329	1 329
2004	8 322	9 804	-1 482	1 482
2005	7 353	10 416	-3 063	3 063
2006	8 675	10 816	-2 141	2 141
2007	9 211	10 892	-1 681	1 681
Total	-	-	-9 696	9 696

Avec e = l'erreur moyenne, n = le nombre d'observations, Ri = Recettes réalisées et Pi = Prévision des recettes

Ó (Ri - Pi)

e =

n

-9 696

e = = -1 939,2 soit e = -1 939 200 000

5

Les écarts des deux dernières années de prévision étant très élevés et supérieurs à plus de 100 000 000 et l'erreur moyenne e étant totalement inférieure zéro, donc trop faible. Il en ressort que le système budgétaire de la Mairie de Cotonou est insuffisant et défaillant.

Aussi, des entretiens réalisés avec les différents responsables de la Mairie de Cotonou, nous notons :

- l'absence d'un calendrier budgétaire permanent et généralisé, ce qui justifie les retards parfois observés dans l'adoption des budgets

- les méthodes dévaluation prévisionnelles ne sont pas harmonisées, ce qui ne permet pas d'avoir de concordance entre les données de prévision et fausse les calculs.

De plus l'analyse des différentes informations recueillies des états financiers et comptes administratifs, montre que certains centres de responsabilités ont toujours dépassé ou du moins atteint leurs objectifs, alors que d'autres sont tantôt en dessous, tantôt au dessus.

Ainsi l'hypothèse 1 se trouve justifiée.

Vérification de l'hypothèse 2

Hypothèse spécifique 2 : Le manque de moyens humains et d'outils pertinents de contrôle budgétaire empêchent la Mairie de Cotonou d'avoir un bon système de contrôle budgétaire.

Avec le Tableau n°9, calculons à présent le signal d'alerte (Ai)

(Ri - Pi)

Ai =

MAD

Ri - Pi 9 696

Avec MAD = = = 1 939,2 Soit MAD = 1 939 200 000

n 5

9 696 000 000

Ai = = 4,97 Soit Ai = 4,97

1 939 200 000

Le signal d'alerte Ai = 4,97 est supérieur à 4, ce qui nous permet de conclure que le système budgétaire de la Mairie de Cotonou est hors contrôle.

Nous pouvons alors conclure que l'hypothèse 2 est entièrement confirmée.

Notre séjour à la Direction des Services Economiques et Financiers et les entretiens avec le Chef Service Contrôle Budgétaire nous a permis de constater l'immensité des tâches que seul le contrôle doit accomplir. Le contrôleur a une mission d'ordre stratégique et par conséquent, doit s'occuper des questions d'ordre stratégique. Ainsi, pour d'autres problèmes plus importants, certaines tâches sont laissées au profit au profit d'autres. Il faut ajouter que depuis toujours, le Service du Contrôle n'a jamais eu de local fixe. C'est un service qui se déplace tout le temps et le dernier local qui l'abrite n'est pas du tout suffisant pour lui permettre d'avoir le personnel et les moyens qu'il faut.

Compte tenu de tout ce qui précède, nous pouvons dire que l'hypothèse 2 est

entièrement confirmée.

Vérification de l'hypothèse 3

Hypothèse spécifique 3 : Le budget de la Mairie de Cotonou ne favorise l'amélioration de ses performances.

Nous avons aussi remarqué, au cours de notre séjour que, le contrôle budgétaire se limite seulement à la constatation des écarts et ne dispose d'aucun moyen pour faire des propositions judicieuses. Il en résulte une évolution croissante d'écarts défavorables pour la plupart des rubriques sur la période considérée. Ce qui ne favorise pas en conséquence l'amélioration de des performances de la Mairie de Cotonou.

D'où l'hypothèse 3 est vérifiée.

SECTION 2 : FORCES ET FAIBLESSES DU SYSTEME BUDGETAIRE DE LA MAIRIE DE COTONOU