Section 1 : Bref aperçu sur le système
fiscal Burkinabé
Utilisé subsidiairement comme un moyen d'intervention
de l'Etat dans le domaine économique et social, le système fiscal
(ou fiscalité) peut être défini comme l'ensemble des
impôts et taxes en vigueur dans un pays à un moment donné.
Impôts et taxes étant toute prestation pécuniaire
exigée des contribuables ou redevables par la puissance publique, selon
les règles légales. En effet, « l'impôt est une
prestation pécuniaire requise des particuliers par voie
d'autorité, à titre définitif et sans contrepartie, en vue
de la couverture des charges publiques10». «La taxe est
une rémunération d'un service offert par l'administration, elle
correspond donc à une activité
déterminée»11
Le système fiscal Burkinabé est
caractérisé, entre autres, par la multiplicité des
impôts et taxes12 qui le composent. Plusieurs classifications
peuvent en être faites, mais pour les besoins de l'analyse, il est retenu
la répartition entre la fiscalité de porte (§-1) et la
fiscalité intérieure (§-2)
10 Gaston Jezé
11 YARO N Amadou, cours de droit fiscal,
ENAM, 2001(Administration Générale)
12 On dénombre 30 impôts et
taxes liquidés et recouvrés par la DGI, 26 à la DGD et 22
à la DGTCP
§-1 : La fiscalité de
porte
La fiscalité de porte qui est du ressort de la
Direction Générale des Douanes (DGD) est régie par le Code
des Douanes13. Ledit Code, en fait, est complété par
le Code Communautaire des Douanes adoptés par le règlement
N° 09-2001-CMUEMOA du 29 novembre 2001. Cette fiscalité regroupe
les droits de douane et les taxes d'effets équivalents qui s'appliquent
aux produits qui franchissent le cordon douanier.
a) Les droits de douane
En général, les droits de douane sont
considérés comme des impôts ou des
prélèvements assis, sans préjudice de l'application des
impôts nationaux de consommation, sur les marchandises importées,
dans le but principalement de protéger les produits nationaux mais aussi
de faire des recettes pour le Trésor public. Les droits de douane au
sens large peuvent être rangés en trois (3) rubriques : les droits
à l'importation ; les droits à l'exportation et les autres droits
sur le commerce et les transactions internationales.
> Les droits à l'importation
Principalement constitués des droits de douane stricto
sensu,les droits à l'importation sont perçus au taux de 0%, 5%,
10% ou 20% selon que la marchandise correspond à la catégorie 0,
1, 2 ou 3.
Ces droits sont aussi constitués de RS, du PCS et la TDP.
La TCI n'est pas appliquée en raison de la complexité de la
procédure.
La TDP, elle a été tardivement instaurée
(2004) et couvre quelques produits (huile végétale
raffinée, sucre, cigarettes, allumettes, piles et sacs en PP). La RS,
quant à elle est appliquée au taux de 1% sur tous les produits y
compris ceux exonérés des droits de douane. Enfin, le PCS est
appliquée à 1% sur tous les produits tiers de l'Union.
> Les droits à l'exportation
20
13 Code des Douanes du Burkina Faso : Loi
N°O3/92/ADP du 03 décembre 1992 portant révision du Code des
Douanes.
On retrouve dans cette rubrique la contribution du secteur de
l'élevage (CSE). La CSE frappe l'exportation du bétail ou de
peaux à raison de 3000F par tête de bovin, 250 F par tête
d'ovins et caprins, 50 F par volaille et 100 F par kilogramme de peaux et
cuirs. La CSE a survécu à la suppression des autres taxes
à l'exportation en 1994. Par cette suppression partielle, le
législateur entendait promouvoir le négoce des produits
d'exportations ; ceci dans l'optique de faire gagner des devises profitables
aux producteurs et avantageux pour la balance commerciale structurellement
déficitaire du Burkina Faso.
> Les autres droits sur le commerce et les
transactions
internationales
Il s'agit entre autres, des amendes douanières, les
ventes en douanes, les arriérés des transitaires, les taxes de
péage (ciments, sels, sucre, farine imposé à 75 FCFA la
tonne, les produits métallurgiques à 150 FCFA la tonne, etc.).
b) Les taxes d'effets
équivalents
Les taxes d'effets équivalents ou les autres taxes
perçues à la porte sont des taxes de consommation
intérieure et assimilées. Ces taxes relèvent en principe
de la DGI mais lorsqu'elles s'appliquent aux produits importés,
censés être mis en consommation dès leur franchissement du
cordon douanier, il est logique que par commodité, leur perception se
fasse par l'administration des douanes en même temps que les droits et
taxes de douanes y afférents. Il s'agit principalement de la TVA de
porte, des droits d'accises et des taxes sur les produits pétroliers.
> La Taxe sur la Valeur Ajoutée de
porte
Depuis 1993, les importations sont désormais soumises
à la TVA qui a succédé à la Taxe sur le Chiffre
d'Affaires (TCA). La TCA burkinabé introduite pendant la période
coloniale (en 1952), a été appliquée jusqu'en fin
décembre 1992. La TCA à l'importation était assise sur la
valeur en douane majorée du droit de douane stricto sensu et du droit
fiscal à l'importation14. Elle comportait une
multiplicité de taux : le taux zéro (exonération), le taux
normal (22%), le taux réduit (7,5%) et le taux majoré
21
14 L'article 3 du Code des Douanes
entendait par droits et taxes fiscaux ceux dont l'objet est d'assurer des
recettes au Budget et dont les taux sont invariables quelles que soient
l'origine et la destination des marchandises importées ou
exportées.
(33,33%). Mais depuis lors, la TVA est applicable à
18% sur la valeur hors taxe des importations. Toutefois, il convient de
signaler qu'une gamme importante de produits échappe à cette
taxation. Il s'agit essentiellement des produits pharmaceutiques, des
équipements d'hôpitaux ou des biens de consommation culturelle,
etc. On peut d'ailleurs se demander si la TVA burkinabé en vigueur
à l'époque de l'adoption de la directive15 n'a pas
fortement inspiré le législateur communautaire. L'on soulignera
d'emblée que la TVA burkinabé a pris en compte les exigences de
cette directive.
> Les droits d'accises.
Les droits d'accises sont l'ensemble des taxes
intérieures indirectes spécifiques appliquées sur certains
biens particuliers tels que les boissons, le tabac, les cigares et les
cigarettes, le café, le thé et la colas etc.
Depuis l'adoption de la Loi N° 01-94/ADP du 12 janvier
1994, la taxe sur les tabacs, les cigares et les cigarettes est devenue une
taxe ad valorem. Elle s'applique à la fabrication et à
l'importation de ces produits. Le taux en vigueur est de 17% pour les produits
bas de gamme et de 22% pour les produits haut de gamme.
Instituée en 1986, la taxe sur le café et le
thé destinés à être consommés au Burkina,
frappe aussi bien les produits destinés à la vente que ceux
réservés à la consommation personnelle de l'importateur.
Le taux est fixé à 10% de la valeur en douane.
Aussi, la taxe sur la colas frappe la colas destinée
à la vente ainsi que celle destinée à la consommation
finale. Le taux retenu est de 10% sur la valeur des marchandises. Ce taux de
10%, ad valorem existe depuis 1993 par la Loi N° 32- 93/ADP du 3
décembre 1993.
En définitive, les taux des droits d'accises sur les
boissons, le tabac, les cigares et les cigarettes, le café, le
thé et la colas sont conformes à ceux prévus par
l'UEMOA.
> La fiscalité des produits
pétroliers
22
15 Directive N°2/98/CM/UEMOA du 22
décembre 1998 portant harmonisation des législation des Etats
membres en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA)
Avant 199416, s' appliquait la taxe sur les
carburants et les lubrifiants qui était une taxe spécifique et
non une taxe ad valorem en ce sens qu'elle frappait les produits
pétroliers suivant des tarifs différenciés (2F par litre
pour le diesel, 30F par kilogramme pour les graisses industrielles...).
Cette taxe a été supprimée et la Taxe
Unique sur les Produits Pétroliers (TUPP) fut instituée. Mais la
Loi N° 042/2000/AN du 20 décembre 2000 vint remplacer le dispositif
légal précédent pour compter du 1er janvier
2000. L'appellation est dorénavant Taxe sur les Produits
Pétroliers (TPP).
Au Burkina Faso, la TPP est un impôt qui alimente le
budget de l'Etat et frappe les produits pétroliers importés
destinés à la vente où à la consommation finale.
Les produits pétroliers regroupent une gamme variée de produits.
Quant aux tarifs, ils sont fixés au litre : 100 F pour le Super
carburant et 50 F pour l'essence auto (ordinaire). La nouvelle taxe a pris en
compte la directive de la taxation des produits pétroliers en ce sens
que la TPP n'exclue pas l'application de la TVA. Les taux sont aussi conformes
à ceux de la directive portant sur l'imposition des produits
pétroliers dans l'espace UEMOA.
Au Burkina Faso, la fiscalité de porte (annexe
3) est confondue au Tarif Extérieur Commun (TEC) , elle est
entrée en vigueur depuis le 1er janvier 2000.
§- 2 : La fiscalité
intérieure
La fiscalité intérieure est l'ensemble des
impôts et taxes liquidés et recouvrés à
l'intérieur du pays par la Direction Générale des
Impôts (DGI) et accessoirement par la Direction Générale du
Trésor et de la Comptabilité Publique (DGTCP). Elle est
régie essentiellement par le Code des Impôts (CI) et le Code de
l'Enregistrement du Timbre et de l'impôt sur les valeurs
mobilières (CET).
La fiscalité intérieure distingue les impôts
indirects et les impôts directs.
a) Les impôts indirects
23
16 Date de la création de
l'UEMOA
Un impôt indirect est un impôt dont la charge
repose sur le consommateur final. Ces impôts sont assis, liquidés
et recouvrés au même moment. Ils comprennent la TVA, la taxe sur
les boissons, la taxe sur les tabacs, la contribution du secteur des boissons
etc.
> La TVA
Instituée par la loi N° 04/92/ADP du 03/12/1992
et entrée en vigueur le 01/01/1993, en lieu et place de la Taxe sur le
Chiffre d'Affaires (TCA). La TVA est une taxe indirecte sur la consommation en
ce sens qu'elle est incorporée aux prix des biens taxables et est
supportée par le consommateur final. Elle est régie par les
articles 318 à 386 du Code des Impôts. Elle s'applique aux
affaires faites au Burkina Faso par les personnes qui accomplissent des actes
relevant des activités autres que salariées.
En rappel, le taux unique de 18% est à ce jour
applicable à toutes les opérations taxables. La TVA sur les
activités intérieures est recouvrée par les services de la
DGI tandis que le recouvrement de la TVA afférente aux opérations
d'importation incombe à la DGD. Les articles 325 à 331
septiès du Code des Impôts donnent la liste des opérations
et des produits exonérés.
> La taxe sur les boissons (TSB)
Cette taxe est prévue par les articles 332 à
338 du Code des Impôts. La taxe sur les boissons est assise sur la vente
de boissons fabriquées localement ou importées pour la
consommation. Elle est liquidée au taux de 25% pour les boissons
alcoolisées et 10% pour les boissons non alcoolisées. Elle est
due principalement par les deux sociétés de brasseries que sont
BRAKINA et BRAFASO. Sont exemptées de cette taxe, la fabrication et
l'importation portant sur :
- les vins destinés à la célébration
de culte ; - les produits médicamenteux alcoolisés ;
- les produits destinés à l'exportation.
> La taxe sur les tabacs, cigares et
cigarettes
25
La taxe sur les tabacs, cigares et cigarettes est régie
par la loi N°001/94/ADP du 12 janvier 1994 et modifiée par la Loi
N°042/2000/AN du 20/12/2000. L'impôt était obtenu par
application des taux de 17% et de 22% sur la valeur des produits
fabriqués ou importés (tabacs, cigarettes et cigarillos) selon
qu'ils sont classés respectivement « bas de gamme » ou «
haut de gamme ».Mais avec la Loi N°062/2008/AN du 03/12/2008,
l'impôt est désormais obtenu par application des taux de 17%, 25%
et 30% sur la valeur des produits fabriqués ou importés selon
qu'ils sont classés respectivement « bas de gamme » «
standard »ou « de luxe ». Cette taxe fait l'objet de retenue
à la source par la MABUCIG pour le compte du Trésor public.
Après avoir fait un bref aperçu sur les
impôts indirects, il sied de voir à présent les
impôts directs.
b) Les impôts directs
Un impôt direct est un impôt dont le paiement est
effectué ou supporté par la personne sur qui repose la charge de
l'impôt. Les impôts directs sont nombreux et frappent
généralement les revenus réalisés par les
ménages et les entreprises.
Concernant les impôts directs, on peut citer entre
autres, les Impôts sur les Bénéfices Industriels,
Commerciaux et Agricoles (BIC), les Impôts sur les
Bénéfices non Commerciaux (BNC), l'Impôt sur les Revenus
des Valeurs Mobilières (IRVM) , la Contribution du Secteur des Boissons
(CSB) etc. En effet, les taux des impôts directs sus cités ont
fait l'objet d'abaissement à travers la Loi n° 033-2007 portant Loi
de finances - Gestion 2008 adoptée le 06 décembre 2007. Ces
mesures tout en visant l'amélioration du climat des affaires,
s'inscrivent également dans le projet d'harmonisation de la
fiscalité intérieure directe au sein de l'UEMOA.
> L'impôt sur les bénéfices
industriels, commerciaux et agricoles (BIC)
L'impôt sur les bénéfices industriels,
commerciaux et agricoles est perçu annuellement sur les
bénéfices nets des charges d'exploitation réalisés
par des personnes physiques ou morales exerçant des activités
commerciales, industrielles, artisanales, minières ou forestières
au terme d'un exercice comptable. Régi par les
articles 1 à 40 du Code des Impôts, cet
impôt est liquidé actuellement à 30%17. La
poursuite de l'abaissement graduel du taux d'imposition des
bénéfices industriels, commerciaux et agricoles tout en
s'inscrivant dans l'optique d'une fiscalité favorable au climat des
affaires, relève aussi de l'anticipation par rapport au projet
d'harmonisation de la fiscalité intérieure directe au sein de
l'UEMOA.
> Les impôts sur les
bénéfices non commerciaux (BNC)
Le BNC est établi au profit du budget national. Il est
dû par les personnes physiques exerçant les professions
libérales, qui perçoivent des revenus non soumis à un
impôt spécial sur le revenu. Il s'agit des charges et des offices
dont les titulaires n'ont pas la qualité de commerçant. Il est
régi par les articles 41 à 54 du Code des Impôts. Les
contribuables du BNC sont astreints à des obligations
déclaratives et de paiement. Le bénéfice imposable est
déterminé selon la comptabilité de l'encaissement
c'est-à-dire que seuls sont pris en compte les revenus encaissés
et les dépenses effectivement payées au cours d'une année
donnée. Le BNC s'obtient par application de taux progressifs par tranche
de revenu. La réduction de 5 points du taux marginal d'imposition des
bénéfices non commerciaux qui passe de 35% à 30%,
s'explique par les mêmes raisons ci-dessus évoquées pour le
BIC.
> L'impôt sur le revenu des valeurs
mobilières (IRVM)
Cet impôt est prélevé à la source
sur les dividendes, jetons de présence, tantièmes, autres revenus
des actions, parts sociales et obligations mis à la disposition des
bénéficiaires. Il est régi par les articles 648 à
678 du Code de l'Enregistrement, du Timbre et de l'Impôt sur les Valeurs
Mobilières. L'impôt est perçu trimestriellement par
application d'un tarif comprenant deux (02) taux qui sont fonction de la nature
du revenu. Ainsi les intérêts, arrérages et autres produits
des obligations émises au Burkina Faso sont taxés à 6%
tandis que pour tous les autres produits (dividendes, jetons de
présence, etc.), le taux est fixé à 12,5% au lieu de 15%
(ancien taux). La baisse du taux de l'IRVM qui passe de 15% à 12,5%,
s'inscrit dans l'optique de l'alignement graduel de la fiscalité
intérieure directe sur un taux de 10% fixé par une
décision de l'UEMOA18.
> La contribution du secteur des boissons
(CSB)
17 De 35% depuis le 1 er janvier
2001, ce taux est passé à 30% par la Loi n° 033-2007 portant
loi de finance gestion 2008
18 DGI, Note de présentation des
prévisions de recettes budgétaires, Gestion 2001, p8
27
La contribution du secteur des boissons est régie par
la loi n° 37/93/ADP du 03 décembre 1993 qui prévoit une
fiscalité globale représentative de l'ensemble des droits et
taxes exigibles dans ce secteur de distribution des boissons, à
l'exception toutefois de l'impôt unique sur le traitement des salaires
(IUTS) des employés. La CSB est obtenue par l'application du taux
unique de 5% au prix de cession des boissons aux grossistes et aux
demi-grossistes. Elle fait l'objet de retenue à la source par la BRAKINA
et la BRAFASO pour le compte du Trésor public.
En plus de la TVA, la taxe sur le secteur des boissons, la
taxe sur les tabacs, cigares et cigarettes, le BIC , le BNC, l'IRVM et la CSB,
il y a lieu de mentionner que la fiscalité intérieure comporte
d'autres types d'impôts indirects et directs (annexe
4).
Section 2 : L'évolution des recettes
fiscales du Burkina Faso de
1996 à 2007
Il s'agit d'analyser l'évolution des recettes fiscales
du Burkina Faso de 1996 à 2007. Pour les besoins de l'analyse, il
s'avère nécessaire de scinder les recettes totales en recettes
douanières et en recettes fiscales intérieures.
L'analyse de l'évolution des recettes
douanières (§-1) précédera celle des recettes
fiscales intérieures (§-2).
§-1 : L'évolution des recettes
douanières
Les recettes douanières sont constituées des
droits de douane et des taxes d'effets équivalents.
a) Les droits de douane
Sur la période d'observation, les recettes
douanières étaient de 121 milliards de FCFA en moyenne annuelle.
Elles ont enregistré un accroissement annuel moyen de 8,05% passant de
77,1 milliards de FCFA en 1996 à près de 184 milliards de FCFA en
2007. Cette croissance régulière a été interrompue
en 2000 (-16,8%) suite à la mise en oeuvre des mesures liées au
TEC.
La structure des recettes douanières est
essentiellement dominée par les taxes intérieures que collectent
les services de la douane burkinabé. Elles représentent en
moyenne 54% des recettes douanières par rapport aux droits de douane qui
enregistrent 37,21% (annexe 5).
Après avoir connu une période de forte
dépression en 2000, avec un niveau de 25,5 milliards de FCFA, les droits
de douane ont progressivement rattrapé leur niveau de la période
1996-1999 pour se situer à 44,8 milliards de FCFA en 2004 et 62,7
milliards de FCFA en 2007. Cette évolution est en grande partie due aux
efforts de restructurations internes (réorganisation administrative,
lutte contre la fraude, etc.). Prépondérante en 1996, avec un
niveau de 52,6%, la part des droits de douane dans les recettes
douanières a progressivement décliné pour se situer 32,6%
en 2000, 29,7% en 2004 et 34,1% en 2007.
b) Les taxes d'effets
équivalents
Les autres recettes douanières, ont augmenté en
importance car leur part est passé de 47,4% en 1996 à 70,3% en
2004 puis à 65,9% en 2007. Cette hausse s'est faite sous l'impulsion de
la TVA collectée par les services de la douane. Le niveau de la TVA au
cordon douanier est passé de 20,1 milliards de FCFA en 1996 à
34,5 milliards de FCFA en 2000 et 84,7 milliards de FCFA en 2007. Les recettes
de la TVA ont connu une hausse régulière entre 1996 et
2007(+13,15% en moyenne annuelle).
Après avoir dressé l'évolution des
recettes douanières qui somme toute a donné lieu à une
redistribution des parts entre droits de douane et les taxes d'effets
équivalents, il sied de se pencher sur l'évolution des recettes
fiscales intérieures dans la période allant de 1996 à
2007.
§-2 : L'évolution des recettes
fiscales intérieures
Les impôts indirects et les impôts directs sont
regroupés sous l'appellation de recettes fiscales intérieures.
29
a) Les impôts intérieurs
directs
Les recettes fiscales intérieures ont connu une
progression régulière avec un taux de croissance moyen de 10,04%.
Leur niveau est passé de 73,1 milliards de FCFA en 1996 à 116
milliards de FCFA en 2000, à 167 milliards de FCFA en 2004 avant
d'atteindre 221 ,3 milliards de FCFA en 2007.
La structure des recettes fiscales intérieures a connu
une inversion des tendances entre 1996 et 2007. Prépondérante sur
la période 1996-2003, avec une part moyenne de l'ordre de 5,17%, les
impôts directs ont chuté pour ne représenter que 47,2% de
l'ensemble des recettes fiscales intérieures en 2007 (annexe
6).
Les impôts directs ont connu une
élévation progressive et régulière de leur niveau.
Le taux de croissance moyen s'est établi à 8,16%. Sur la
période 1996-2007, l'évolution du niveau des impôts directs
a connu deux phases de hausse (1 996-2000 et 2001-2007) entrecoupées par
une baisse de 8% en 2000. Ainsi, de 41,9 milliards de FCFA en 1996, le niveau
des impôts directs s'est établi à 65 milliards de FCFA en
2000 et 104,6 milliards de FCFA en 2007.
b) Les impôts intérieurs
indirects
Les impôts indirects ont atteint 87 milliards de FCFA
en 2004 contre 59,8 milliards de FCFA en 2000 et 31,2 milliards de FCFA en
1996. En moyenne, la progression a été de 12,5% sur la
période. Les impôts indirects sont dominés par la TVA dont
la part est passée de 26,5% en 1996, à 22,4% en 2000 puis
à 32,4% en 2007.
Globalement, les recettes fiscales du Burkina Faso sont
passées de 150,2 milliards de FCFA en 1996 à 405 milliards de
FCFA en 2007. La progression moyenne a donc été de l'ordre 9% par
an sur la période. En dehors de l'année 2000 où le taux de
croissance est faible (2,57%), la progression des recettes fiscale totales a
oscillé entre 2,57% et 12,99% (annexe 6).
La hausse continue de l'ensemble des recettes s'est
accompagnée d'une inversion des tendances entre les recettes fiscales
douanières et les recettes fiscales intérieures. En effet, depuis
1998, on note une prépondérance des recettes fiscales
intérieures avec un pic en 2000 (Voir graphique N° 1 à la
page suivante).
Nonobstant le «bouleversement de la
hiérarchie», la part des recettes de porte a connu une forte
augmentation en 2002 et 2003 du fait de la crise ivoirienne. En effet,
l'inaccessibilité momentanée des produits d'origine ivoirienne et
le déroutage du trafic principalement sur les ports ghanéens ont
eu pour effet de soumettre une grande quantité de marchandises
déchues du bénéfice de l'agrément à la TPC
aux pleins tarifs de la douane. En 2007, la douane du Burkina a
réalisé des recettes douanières de 183,7 milliards de FCFA
contre 78,1 milliards de FCFA en 2000 et 93,9 milliards de FCFA en 1999 , 77,1
milliards de FCFA en 1996. On note donc une forte baisse entre 1999 et 2000
(-16,8%) lors de la mise en oeuvre du TEC. Malgré cette baisse, le taux
de croissance moyen s'est situé à 8,05% sur la période
1996- 2007.
Graphique1 : Evolution des recettes fiscales du
Burkina Faso de 1996 à 2007 (en Milliards de FCFA)
450
400
350
300
250
200
150
100
50
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Années
Evolution des recettes fiscales du Burkina Faso de 1996
à 2007
Recettes fiscales de porte Recettes fiscales intérieures
Recettes fiscales totales
SOURCE : Construit par l'auteur à partir
des données de l'annexe 7 et 8.
De façon générale, l'effet
combiné des réformes de la fiscalité intérieure et
de l'union douanière sur les recettes fiscales totales est positif, en
se sens que les recettes fiscales budgétaires sont restées sur
une dynamique de croissance continue. Son niveau a presque triplé au
regard du bond de 150,2 Milliards de FCFA
en 1996 à 405 Milliards de FCFA en 2007. Toutefois, on
observe un tassement de leur niveau préjudiciable au taux de pression
fiscale (12,5%) dans la mesure où le Produit Intérieur Brut (PIB)
connaît une hausse plus rapide. Il y a sans doute des insuffisances dans
la mobilisation des ressources potentielles : le secteur agricole est entre
autre insuffisamment fiscalisé alors qu'il contribue pour beaucoup (40%)
à la formation du PIB.
Conclusion partielle
Cette première partie de l'étude a permis de
passer succinctement en revue les différentes mesures fiscales prises
par l'UEMOA et la structure de la fiscalité au Burkina Faso.
La quasi-totalité des mesures fiscales
annoncées par les actes de l'Union sont donc prises en compte par le
Burkina Faso et font l'objet d'application. En effet, la mise en oeuvre du
schéma de libéralisation des échanges intracommunautaires
demeure conforme au programme prévu. Le plan de convergence vers le TEC
a été mis en place en 1999 et le TEC effectif depuis le
1er janvier 2000. Les mécanismes de protection
complémentaires au TEC ont été mis en application sauf la
TCI en raison de la complexité de la procédure. La TDP a
été instaurée tardivement (2004) et concerne quelques
produits. La fiscalité intérieure quant à elle tient aussi
compte des réformes fiscales communautaire.
L'analyse de l'évolution du niveau des recettes
fiscales par grandes rubriques (recette de porte, recettes intérieures)
révèle un renversement de l'ordre d'importance de la structure
des recettes fiscales. Ce sont les recettes fiscales intérieures qui se
montrent désormais de plus en plus prépondérantes.
31
La régression systématique des recettes
douanières n'a-t-elle pas une répercussion sur les recettes
budgétaires de l'Etat burkinabé à même de
compromettre ses engagements? Quel est alors l'impact des mesures fiscales
communautaires ? Quelles actions supplémentaires mériteraient
d'être entreprises pour optimiser le niveau des recettes fiscales
intérieures ? Les éléments de réformes à ces
questionnements constitueront la seconde et dernière partie de ce
mémoire de fin d'étude.
DEUXIEME PARTIE : OPTIMISATION DES RECETTES FISCALES
INTERIEURES
AU BURKINA FASO
Dans cette présente partie, notre étude se
consacrera à étudier l'impact des réformes fiscales UEMOA
sur les finances publiques du Burkina Faso au regard de l'évolution des
recettes fiscales au sens large (Chapitre I). C'est à l'issue de cet
exercice que les propositions de solutions qui semblent appropriées
pourront être formulées (Chapitre II).
33
CHAPITRE I : Les incidences des réformes
fiscales
communautaires sur les recettes fiscales au Burkina
Faso
Les différents aspects tarifaires initiés au
sein de l'UEMOA qui ont été développés dans la
première partie de ce mémoire pourraient avoir des
répercutions sur les recettes budgétaires des pays membres en
général et du Burkina Faso en particulier. Quelles pourraient
être alors ces incidences ? Et quelles sont les mesures compensatoires
proposées par la Commission de l'UEMOA ?
C'est à ces questions que s'emploiera à
répondre ce chapitre structuré en deux sections ci-après :
l'impact de la libération du commerce de l'UEMOA sur les recettes
douanières du Burkina Faso (section 1) ; les incidences de
l'harmonisation sur les performances de la fiscalité intérieures
indirectes au Burkina Faso (section 2).
Section 1 : L'impact de la libéralisation
du commerce de l'UEMOA
sur les recettes douanières du Burkina
Faso
Il s'agira dans cette section d'évaluer les
moins-values de recettes fiscales dans le cadre de l'intégration
(§:1) et d'examiner les mesures compensatoires initiées par l'UEMOA
(§ :2).
§ -1. L'évaluation des moins-values de
recettes fiscales
L'évaluation des moins-values de recettes
douanières est faite à travers l'étude de l'impact de
l'union douanière UEMOA sur les économies des pays membres
menée par la Commission de l'Union (mars 2007).
Selon cette étude faite à partir d'un
modèle dynamique, trois (03) types effets peuvent être
isolés. Il s'agit des effets mécaniques, des effets dynamiques et
des effets résiduels qui peuvent être appréhendé
à partir des droits de douane, de la redevance statistique et des autres
taxes perçues par les services de douanes.
Les résultats de l'étude ici analysés sont
reproduits dans le tableau suivant.
Tableau 3 : Evaluation des moins-values de recettes
douanières (en Milliards de FCFA) .
Années
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
Total
|
Moyenne
|
Recettes réalisées (Rt)
|
75,1
|
93,8
|
116,5
|
135,8
|
145,7
|
566,9
|
113,4
|
Recettes attendues(R't)
|
92,5
|
104,5
|
113,7
|
124,1
|
133,8
|
568,5
|
113,7
|
Effets mécaniques (EFM)
|
3,0
|
3,4
|
3,7
|
4,1
|
4,4
|
18,7
|
3,7
|
Effets dynamiques (EFD)
|
-0,3
|
-5,4
|
-8,8
|
-5,5
|
-7,6
|
-27,6
|
-5,5
|
Effets résiduels (EFR)
|
-20,1
|
-8,7
|
7,9
|
13,2
|
15,2
|
7,4
|
1,5
|
Effet global (EFM+EFD+EFR)
|
-17,4
|
-10,7
|
2,9
|
11,8
|
11,9
|
-1,5
|
-0,3
|
|
Source : Etude de l'impact de l'union
douanière UEMOA sur les finances publiques des Etats membres.
Les données ci-dessus révèlent qu'en
2000, la mise en oeuvre des mesures liées au TEC a fait subir à
la douane du Burkina Faso une perte de l'ordre de 17 milliards de FCFA. Le
nouveau tarif douanier s'est traduit pour le Burkina par un désarmement
tarifaire avec une baisse du taux moyen d'imposition des importations qui est
passée à 21% en 2000, la perte cumulée est de 1 ,5
milliards de FCFA pour la période 2000 à 2004, soit 0,3 milliards
de FCFA par an.
On note que les pertes de recettes du fait du
désarmement tarifaire interne et l'adoption du TEC inhérent au
processus d'unification des marchés nationaux et à l'insertion
des économies de l'Union au marché mondial se sont très
vite estomptées. En effet, dès 2002, on note un effet global
positif même s'il ne suffit pas pour compenser les effets négatifs
de 2000 (-17,4) et 2001 (-10,7). Cette évolution positive est en grande
partie due aux efforts de restructuration interne (réorganisation
administrative, lutte contre la fraude, etc.). L'accroissement des taxes (TVA,
TPP, droits d'accises, etc.) a eu pour effet de réduire le manque
à gagner accusé au niveau des autres taxes en douane.
L'effet global total des mesures fiscales de l'UEMOA sur les
droits de douane sur la période 2000 - 2004 a été un solde
négatif (-1 ,5 milliards de FCFA).Les pertes de recettes
douanières ainsi enregistrées ne sont pas sans effets
négatifs sur le
35
niveau des prélèvements publics de l'Etat, donc
susceptibles de compromettre les engagements étatiques.
Face à ces conséquences budgétaires de
plus en plus inquiétantes pour la plupart des pays membres de l'UEMOA,
il a paru urgent de mettre en place un mécanisme de correctif des
coûts de l'union douanière de la zone. C'est en vertu de toutes
ces considérations que le Traité de l'UEMOA a prévu des
dispositifs de compensation de ces pertes à travers les articles 58
Traité. L'article 58 stipule que « les moins-values de recettes
douanières subies par certains Etats membres du fait de la mise en place
de l'union douanière font l'objet d'un traitement spécifique
temporaire ».
§-2 : Les mesures
compensatoires
Aux termes des actes 04/96 du 10 Mai 1996 et 06/96 du 08
décembre 1999, la compensation des fonds au niveau communautaire est
mise en oeuvre grâce au système de prélèvement
communautaire de solidarité constitué de 1% sur la valeur en
douane des marchandises importées des pays tiers. Il convient de noter
qu'il s'agit de compensation financière des pertes de recettes
douanières résultant du régime tarifaire interne.
La durée du dispositif de compensation
financière fixée à six (6) ans pour compter du
1er janvier 2000 a pris fin le 31 décembre 2005, ce qui
signifie qu'il n'y a
plus de compensation financière depuis le 1er
janvier 2006.
Les montants à compenser sont fonction des taux
dégressifs suivants :
· 100% des moins-values subies, en 2000, 2001 et 2002 ;
· 80% des moins-values subies, en 2003 ;
· 60% des moins-values subies, en 2004 ;
· 30% des moins-values subies, en 2005 ;
· 0% des moins-values subies, pour compter du
1er janvier 2006.
Les moins-values de recettes douanières subies par le
Burkina, Etat importateur de produits industriels originaires des autres pays
membres de l'Union, du fait de l'application du régime
préférentiel des échanges intra-communautaires sont
consignées dans le tableau ci-après.
Tableau 4 : Compensations des moins-values de recettes
douanières accordées au Burkina Faso (en Milliers de
FCFA)
Années
|
Nombre de
déclarations
|
Compensations de MV sollicitées
|
Compensations de MV accordés
|
Pertes
|
Taux de
remboursement
|
1999
|
435
|
773.355,46
|
82.266,76
|
191.088,70
|
7,27%
|
2000
|
1.385
|
433.029,01
|
4.070.252,38
|
26.477,63
|
93,89%
|
2001
|
1.417
|
342.287,89
|
3.122.029,56
|
300.258,32
|
90,08%
|
2002
|
3.980
|
7.451.822,57
|
7.053.810,83
|
398.011,74
|
94,66%
|
2003
|
3.416
|
6.697.791,91
|
6.623.250,83
|
74.541,07
|
98,89%
|
2004
|
4.797
|
8.689.649,58
|
8.526.352,49
|
163.297,09
|
98,89%
|
2005
|
3.469
|
6.913.708,77
|
6.612.169,55
|
301.539,22
|
96%
|
2006
|
3.778
|
3.223.571,51
|
3.189.555,28
|
34.016,26
|
99%
|
Total
|
22.677
|
41.507.416,73
|
39.779.687,71
|
17.277.290,01
|
93,24%
|
|
Source : Tableau réalisé par
l'auteur à partir des données de la comptabilité DGD/
DLR
Les montants accordés sont fonction du nombre de
déclarations UEMOA et du volume des pertes en recettes
dégagées et transmises à la Commission.
Les reversements au Trésor public burkinabé au
titre des compensations des moins- values de recettes douanières de 1999
à 2006 s'élèvent à 39.779.687, 71 milliers de FCFA.
Il convient donc de souligner que toutes les pertes liées à
l'application de la taxe préférentielle communautaire ne sont pas
totalement compensées (17.277.290,01 milliers de FCFA). En effet, la
Commission après arbitrage des déclarations écarte
certaines d'entre elles jugées non conformes. Les compensations
accordées sont donc inférieures à celles
sollicitées par les services de la douane.
Une analyse simple du poste "compensation des moins values"
dans le budget du Burkina Faso aboutirait à la conclusion selon laquelle
la fin des compensations constituerait un manque à gagner au budget de
l'Etat Burkinabé. D'où toute l'importance qui devrait être
accordée à l'amélioration du niveau de la fiscalité
intérieure dans le but de combler progressivement ces manques à
gagner. Mais l'amélioration du niveau de la fiscalité
intérieure doit tenir compte de l'harmonisation des fiscalités
intérieures initiées au sein de l'UEMOA
37
La conjugaison du TEC avec le désarmement tarifaire
interne pour les produits industriels agrées à la TPC n'a-t-elle
pas eu une incidence sur les recettes fiscales intérieures indirectes du
Burkina Faso ? Cette interrogation trouvera réponse dans la section
suivante.
Section 2 : Les incidences sur les performances de
la fiscalité
indirecte intérieure au Burkina
Faso
Un certain nombre d'impôts indirects ont fait l'objet
d'une harmonisation au sein de l'UEMOA. Il s'agit entre autres de la TVA, des
droits d'accises et la taxation des produits pétroliers. L'harmonisation
de ces impôts comporte des conséquences sur l'évolution des
recettes budgétaires aux Burkina Faso. De quoi s'agit-il exactement ?
§-1 : Les impôts
indirects
Les impôts indirects ont atteint 87 milliards de F CFA
en 2004 contre 59,8 milliards de FCFA en 2000 et 31,2 milliards de FCFA en
1996. En moyenne la progression a été de 12,5% sur la
période. Les impôts indirects sont dominés par la TVA dont
la part est passée de 26,5% en 1996 à 22,4% en 2000 et 32, 4% en
2007. Rapportée aux recettes totales intérieures, la part des
impôts indirects a variée en hausse constante sur la
période considérée : 42,6% en 1996, 47,9% en 2000 et 52,7%
en 2007.
L'harmonisation des impôts indirects au sein de l'UEMOA
a permis d'améliorer les recettes fiscales intérieures
indirectes. Cela n'aurait pas été possible sans la mise en oeuvre
des mesures d'accompagnement suivantes:
· la création du comité de suivi
rapproché du recouvrement de recettes budgétaires de l'Etat
(CSRBE) par la lettre N° 2002 - 353/MEF/MDCFB/CAB du 25 Février
2002.
· la création du comité de suivi de la
mise en oeuvre des recommandations issues des débats budgétaires
et relative à la gestion des recettes de service (CSMR) par
l'Arrêté N° 2003 -1 27/MFB/SG/DGTCP du 14 Avril 2003 ;
· la mise en place d'une brigade mixte DGI et DGD par
l'Arrêté N° 774/MFB/SG/DGI/DGB du 24 décembre 2004
;
· la création de la direction des grandes
entreprises (DGE) par Arrêté N° 0163/MFB/SG/DGI du 09 avril
2004 portant organisation et fonctionnement de la DGI.
L'application des mesures communautaires en matière de
fiscalité intérieure indirecte a induit des effets positifs sur
le rendement des impôts indirects intérieurs. Mais comment se
présentent maintenant le taux, le champ d'application de la TVA et les
droits d'accises post - réformes?
a) Les effets en matière de
TVA
En rappel, la TVA occupe une place importante dans la
mobilisation des recettes fiscales au Burkina Faso. En matière de TVA,
la réforme communautaire a consisté principalement à
harmoniser le taux et le champ d'application.
> L'incidence sur le taux
La directive N° 02/98/CM/UEMOA, portant harmonisation des
législations des Etats membres en matière de TVA recommande une
fourchette de taux compris entre 15% et 20%. Pour le Burkina Faso qui
appliquait un taux de 18% depuis 1994, cette directive était
pratiquement sans objet.
De l'instauration anticipée du taux unique, il s'est
dégagé de nombreux avantages tant pour le contribuable que pour
l'administration Burkinabé.
Au niveau du contribuable, on note :
- une simplification de la déclaration fiscale. Le
contribuable n'a plus besoin d'identifier les produits taxés au taux
réduit et ceux à soumettre au taux normal ;
- une réduction des problèmes de crédits
structurels et de rémanence de taxe qui découlaient de
l'application de multiples taux ;
- le respect du principe de neutralité de la TVA
Au niveau de l'administration, on constate :
- une hausse des recettes fiscales ;
- une simplification des contrôles et un gain de temps
dans la mesure où l'administration ne se soucie plus de ventiler les
produits par rapport au taux qui leur est applicable ;
- une réduction des montants des crédits de TVA
et du nombre de demandes de remboursement de taxe.
Si le du taux unique a certes des avantages bien connus, il
n'en demeure pas moins que l'application d'un tel taux ne se prête pas au
traitement discriminatoire des réalités sociales,
économiques et culturelles du Burkina Faso où la fiscalité
pouvait très souvent être utilisée comme outil de politique
socio-économique pour aider les couches sociales les plus
démunies, et les secteurs économiques peu porteurs mais non moins
utiles.
> Les effets sur le champ d'application
Le Burkina Faso obligé de se conformer à la
directive, applique la TVA sur les produits de grande consommation ou
assujettit des secteurs dits sensibles tels que l'agriculture pour les
exonérer de nouveau en vue de tenir compte de certaines pressions,
élargissant du coup le champ des exonérations. Les
exonérations constituent une limite et un handicap sérieux
à l'amélioration du niveau des recettes fiscales, à la
gestion administrative de l'impôt ainsi qu'à l'amélioration
de la neutralité.
Fort de ce constat, le Burkina Faso gagnerait à
réduire le champ des exonérations qui reste pour le moment
très vaste. La limitation des exonérations contribuera fortement
à l'élargissement de l'assiette qui permet une meilleure
répartition de la charge fiscale.
L'application des mesures communautaires en matière de
TVA constitue une aubaine pour les recettes issues de cette taxe. En effet, la
part de la TVA dans les impôts intérieurs est passée de
26,5% en 1996 à 22,4% en 2000 et 32, 4% en 2007.
b) Les effets sur les droits
d'accises
39
L'UEMOA a proposé une imposition à un taux
minimal de 0% à 15% et un taux maximal de 18% à 45% (Cf. tableau
2). C'est en respect de ces recommandations que le Burkina Faso a adopté
ses taux largement inférieurs aux
40
taux maxima proposés par l'UEMOA (annexe
7). Les taux et les rendements des droits d'accises étant
liés, il est opportun de suivre l'évolution des recettes des
droits d'accises.
Tableau 5 : Evolution des recettes de droits d'accises du
Burkina Faso de 1998 à 2007 (en milliards de FCFA).
|
Années
|
1998
|
1999
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
2005
|
2006
|
2007
|
|
Montant
|
7,78
|
8,80
|
8,54
|
9,90
|
10,97
|
7,96
|
13,54
|
14,32
|
34,07
|
37,65
|
Source : DGEP / DPAM.
Exception faite de 2003 où les droits d'accises ont
chuté à 7,96 milliards de FCFA, on remarque qu'ils enregistrent
une croissance continue et très importante. "Les fêtes religieuses
et celles de fin d'année avec leur promesse de forte consommation de
boissons et l'augmentation des débits de boissons constituent une
aubaine pour cette taxe". De plus, cette performance s'explique par le fait que
les recettes provenant de la contribution du secteur des boissons sont retenues
à la source par BRAKINA et BRAFASO pour le compte du Trésor. Les
droits d'accises ont connu une évolution notable grâce aux mesures
prises par l'UEMOA. La révision à la hausse de certains taux
d'imposition appliqués à certains produits pourrait constituer
une solution palliative aux pertes de recettes subies par la fiscalité
de porte.
Il faut noter que dans ce sens la Loi des finances 2009 a revu
à la hausse la taxe sur les tabacs, cigares et cigarettes au taux de
17%, 25% et 30% selon que le produit soit classé «bas de
gamme», «standard» ou «de luxe» (Cf article 354 bis
nouveau). Elle a aussi créé une nouvelle taxe spécifique
sur les produits de la parfumerie et des cosmétiques (Cf article 371
septiès nouveau). Il est fait application d'un taux unique de 10%.
§-2 : L'évaluation de la transition
fiscale
La mise en oeuvre des réformes initiées au plan
communautaire et nationale a permis d'améliorer les recettes fiscales
intérieures indirectes comme indiquées
précédemment. A l'opposé, les droits de douane ont connu
une hausse sur la
période 1996-1999 et une baisse en 2000. Les efforts
d'amélioration des recettes douanières ont contribué
à relever le niveau des droits de porte dès 2001 nonobstant leur
reclassement au second plan.
On note, en 2007, comparativement en 1999, une profonde
modification de la structure des droits de douane et des recettes
intérieures indirectes. Cette évolution est favorable aux
recettes fiscales intérieures indirectes dont la progression a
été examinée plus haut.
Le graphique suivant illustre d'une autre manière les
modifications intervenues dans les recettes issues des droits de douane et les
recettes indirectes intérieures.
Graphique 2 : Evaluation de la transition fiscale
au Burkina Faso
40,00%
60,00%
50,00%
30,00%
20,00%
10,00%
0,00%
Evaluation de la transition fiscale au
Burkina
Faso
Droits de Douanes Impôts indirects intérieurs
Années
Source : Graphique construit par l'auteur
à partir des données de l'annexe 5 et 6.
41
De ce qui précède, on peut retenir que la
fiscalité burkinabé a connu une sorte de transfert de son centre
de gravité qui fait dire à juste titre que le Burkina Faso est
en transition fiscale. La transition fiscale c'est le
transfert progressif de la pression fiscale, de la fiscalité de porte
vers la fiscalité intérieure.
Toutefois, cette modification ne semble pas être la
conséquence de la seule mise en oeuvre des mesures liées à
l'union douanière de l'UEMOA. Le phénomène a
été amorcé depuis 1996. En effet, l'on constate une
modification lente et régulière de
la structure croisée des recettes fiscales indirectes
et les droits de douane entre 1996 et 1999. Prépondérante en 1996
(52,6%), la part des droits de douane dans les recettes totales
douanières s'est réduite progressivement pour tomber à
32,6% en 2000 à 29,7% en 2004 et à 34,1% en 2007.
La transition fiscale étant suffisamment
amorcée, dans quelle mesure la fiscalité intérieure
peut-elle compenser le manque à gagner accusé par le cordon
douanier ? La capacité compensatrice de la fiscalité
intérieure indirecte en particulier est mesurée par
l'écart entre les recettes différentielles
générées par cette fiscalité et les pertes de
recettes de porte.
Une analyse critique de l'évolution en hausse des
recettes des impôts indirects intérieurs montre les recettes
différentielles générées au cours de l'année
du fait de la modification des taux d'imposition ont été
négatives en 2000, 2001 et 2002 et ne peuvent couvrir
immédiatement les pertes prévisibles (tableau 6).
La capacité compensatrice également
négative en 2000 et 2001 accuse respectivement un déficit global
de 30,1 milliards de FCFA et 14,3 milliards de FCFA. A partir de 2002, la
capacité compensatrice devenue positive avec 1,6 milliards de FCFA, 17,6
milliards de FCFA en 2003 et 38,5 milliards de FCFA en 2004 joue relativement
bien son rôle vicariant.
Globalement, les impôts indirects intérieurs
n'ont pas permis de compenser suffisamment les gaps des recettes de porte. En
outre, la fin des compensations de moins values et la baisse continue des
droits de douane vont minorer les recettes budgétaires de l'Etat. Cette
perspective invite donc à la recherche d'autres voies et moyens capables
de favoriser une mobilisation suffisante de recettes fiscales
intérieures
Tableau 6 : Evaluation de la capacité contributive
des impôts indirects intérieurs (en Milliards de FCFA)
|
Années
|
2000
|
2001
|
2002
|
2003
|
2004
|
|
Recettes différentielles
|
- 12,9
|
- 3,6
|
- 1,3
|
5,8
|
26,6
|
|
Pertes ou gains de recettes de porte
|
- 17,4
|
- 10,7
|
2,9
|
11,8
|
11,9
|
|
Capacité compensatrice
|
- 30,1
|
- 14,3
|
1,6
|
17,6
|
38,5
|
SOURCE : Construit par l'auteur à partir
des données de l'annexe 5 et 6
43
L'analyse économique de la fiscalité ne se
contente pas de décrire les conséquences des
prélèvements sur le comportement des agents économiques et
sur l'équilibre macro-économique. Elle propose aussi les
solutions jugées les meilleures en tentant de répondre aux
questions suivantes : existe t-il un taux d'imposition optimal ? Quelle est la
structure fiscale optimale ? Comment y parvenir en réformant la
structure existante, c'est-à-dire quelle est la réforme fiscale
la plus souhaitable ?
CHAPITRE II : Les propositions d'amélioration du
niveau des
recettes fiscales intérieures au Burkina Faso
Les droits de douane vont inévitablement
décroître dans l'avenir et le Burkina doit trouver les moyens de
compenser cette diminution en améliorant le rendement de ses ressources
provenant de la fiscalité intérieure.
C'est dans cette perspective, qu'il sera formulé
à travers ce dernier chapitre des propositions de mesures
stratégiques et opérationnelles à même de contribuer
à l'amélioration conséquente du niveau des recettes
fiscales intérieures au profit du budget de l'Etat burkinabé.
Aussi, certaines de ces propositions visent la mise en oeuvre
de réformes adéquates (section 1). D'autres se rapporteront
à l'amélioration de la qualité et de la quantité
des moyens l'administration fiscale burkinabé (section 2).
| 
