5.3- Appropriation des outils de planification locale
Il existe plusieurs approches du concept d'appropriation qui
vont du simple sentiment de se sentir responsable des résultats du
processus, à une volonté d'engagement pour des actions
concrètes qui impliquent l'investissement de ses propres ressources et
capacités. L'appropriation nécessite la confiance en soi. Elle
est considérée comme un concept multidimensionnel qui se
manifeste à plusieurs niveaux :
- l'appropriation des idées et stratégies. Il
s'agit d'impliquer dans les choix à faire les parties concernées
par l'intervention et de faire en sorte qu'elles se retrouvent dans ces choix
;
- L'appropriation du processus d'exécution et de suivi
ainsi que du système de
gestion des ressources. Les acteurs doivent suivre de
manière active la
procédure de la mise en oeuvre et s'impliquer dans la
gestion des ressources ;
- l'appropriation des résultats de l'intervention. Les
parties prenantes doivent se
sentir responsables des résultats du processus.
Si chacune de ces dimensions de l'appropriation est dans une
certaine mesure,
présente, il est possible de dire qu'un sentiment
d'appropriation est en train de se
développer au niveau des acteurs.
Lequel sentiment dénote une certaine maîtrise
82
des compétences liées aux actions de
développement local. Ces compétences ont été
forgées depuis la présence de la SNV à Cobly et à
Boukoumbé où elle a mis au coeur de ses interventions
successives, les acteurs locaux.
La fiche n°01 ci-dessous précise, le degré
d'approp riation des outils de planification au niveau de chaque commune.
83
Fiche n°01 : Evaluation du niveau de
maîtrise des compétences en planification locale
commune de Cobly
|
capacités internes à :
|
Faible
|
Passable
|
Bon
|
très bon
|
|
2
|
3
|
4
|
Elaborer le plan de
développement de la commune
|
|
|
|
|
Elaborer le plan annuel
d'investissement (PAI)
|
|
|
|
|
Monter des dossiers de financement
|
|
|
|
|
Elaborer le budget
communal
|
|
|
|
|
Mobiliser les ressources
|
|
|
|
|
|
Commune de Boukombé
|
capacités internes à :
|
faible
|
passable
|
bon
|
très bon
|
|
2
|
3
|
|
Elaborer le plan de
développement de la commune
|
|
|
|
|
Elaborer le plan annuel
d'investissement (PAI)
|
|
|
|
|
Monter des dossiers de financement
|
|
|
|
|
Elaborer le budget communal
|
|
|
|
|
Mobiliser les ressources
|
|
|
|
|
|
4
84
5.3.1- Capacité d'élaboration des
différents plans
5.3.1.1- Elaboration du Plan de Développement
communal
Les plans de développement de Cobly et de
Boukoumbé ont été élaborés grâce
à l'encadrement technique de la SNV à travers une approche
participative mettant au coeur du processus l'ensemble des acteurs locaux et
des services techniques. Tous les représentants des différentes
catégories sociales et politiques ont connaissance de l'existence du PDC
pour avoir participé au processus, chacun selon son domaine de
compétence et sa disponibilité. Les maires, les conseillers et
les agents de la mairie se déclarent satisfaits pour avoir pris
l'initiative, assuré l'organisation matérielle et logistique des
ateliers, mobilisé les compétences locales pour la collecte des
données dans les villages et arrondissements. Bref ils expriment tous un
sentiment de fierté d'avoir joué le « rôle moteur
» dans l'élaboration de ce document qui est selon eux, un outil
important de stratégie de mise en oeuvre d'action de
développement malgré les multiples problèmes
rencontrés.
« L'élaboration du plan de
développement de Cobly a été un exercice complexe, long et
exigeant mais aussi édifiant, aux résultats réconfortants.
Car la conduite du PDC est fonction du dynamisme et de l'esprit de
solidarité des différents acteurs qui font le
développement. Nous l'avons constaté avec l'implication des
forces et compétences locales dans l'unité de pensées et
d'actions atténuant ainsi les contradictions et les méfiances
nées des querelles politiques et de l'exclusion.
La participation des populations au processus nous
paraît un moyen d'acquisition et d'appropriation du plan.
Pendant le processus les élus locaux et l'ensemble
de la société civile constituent deux jambes. L'une ne peut
partir sans l'autre. Notre expérience était édifiante en
ce sens qu'elle nous propulse au devant du développement de notre
commune et renforce nos capacités à plusieurs points de vue.
» (Robert YOKOUA, Maire de Cobly : 2005)
Pendant longtemps la planification, est perçue comme
relevant du domaine des
experts sans lesquels on ne saurait parler de
développement. Or pour être efficace,
cohérent et
adapté au contexte du milieu, son élaboration requiert des
compétences
85
spécifiques certes mais surtout une organisation
sérieuse basée sur la participation active des acteurs locaux et
des bénéficiaires qui sont à même d'exprimer leurs
préoccupations vécues au quotidien, d'identifier et de prioriser
les besoins qui leur semblent appropriés et réalistes à
court, moyen et long terme. De ce point de vue « la planification ne
doit pas être seulement une question d'expert, dans la mesure où
elle est considéré comme la porte d'entrée du
développement des communes » (Directeur de la MCL ;
2007)
Saisissant l'opportunité de la décentralisation
qui confère aux élus locaux le pouvoir de conduire le
développement local, la SNV dans son approche, a mis en oeuvre une
stratégie qui a permis aux acteurs communaux de réaliser leur
propre plan de développement en utilisant essentiellement les
compétences locales avec un encadrement technique de la SNV et de
certains services techniques déconcentrés de l'Etat. Cette
stratégie a permis aux communes de valoriser d'une part les
compétences internes locales (mobilisation de toutes les couches
sociales, des ONG et associations, des fonctionnaires et des services, etc.) et
de réaliser le plan à un coût assez faible. Une telle
démarche a, selon les élus locaux, facilité la
maîtrise du contenu du document, une meilleure connaissance de la
démarche suivant cinq grandes étapes décrites à
l'Annexe n°12.
L'objectif de la SNV en appuyant ces communes à se
doter de PDC est d'encourager les élus et leurs administrations à
prendre en main le processus de planification, à promouvoir une large
participation et à renforcer les capacités locales des acteurs.
La stratégie de renforcement de compétence mise en oeuvre dans ce
cadre repose avant tout sur l'élaboration des outils simples et
adaptés de manière à faciliter la contribution de chacun
des acteurs impliqués. En outre la SNV a adopté une position
d'accompagnateur qui aide les acteurs à se renforcer dans l'action et
par l'apprentissage
Pendant neuf mois environ, les différents acteurs
avaient mis en commun leurs expériences pour sortir un guide
désormais aux mains de l'administration locale. La méthode de
réalisation de ce plan a été basée essentiellement
non seulement sur la participation des populations, mais aussi et surtout sur
l'implication réelle des élus locaux et de tous les acteurs
à toutes les étapes du processus. La moyenne de
86
participation est de 100 personnes dans les villages et
arrondissements pendant les ateliers de collecte de données et de 55
personnes pour les ateliers communaux.
Le processus a connu un succès grâce à la
détermination du conseil communal qui en a assuré la
maîtrise d'ouvrage en s'appuyant sur un comité de pilotage,
véritable moteur du déroulement du processus. Ce comité,
créé par arrêté du Maire et composé d'environ
une quinzaine de personnes représentatives des différentes
catégories sociales de la commune, avait pour objectif de coordonner le
processus d'élaboration du PDC de manière à assurer une
large participation des différents acteurs, gage d'appropriation du
processus et du rapport final. De concert avec le conseil communal et le
comité de pilotage, il avait mobilisé les ressources locales tant
humaines que financières nécessaires pour organiser les
différents ateliers. Il avait bénéficié aussi de
l'encadrement technique des conseillers de la SNV qui ont mis en place des
outils, des modules de formation et un suivi rapproché dans l'action.
Avec les capacités locales renforcées, le processus avait permis
selon l'ensemble des élus interrogés :
· De mettre en évidence des ressources humaines
potentielles au sein du comité de pilotage (CP), des organisations
locales (notamment les ONG) et au niveau de toute la commune ;
· De mieux maîtriser la problématique du
développement dans chacune des communes de Cobly et de Boukoumbé.
Le diagnostic étant organisé et réalisé par le
comité de pilotage, les membres ont su à cette occasion
accroître leurs connaissances et valoriser leurs expériences
acquises dans leur structure respective à travers la réalisation
du diagnostic, l'organisation des ateliers et la rédaction des
différents rapports ;
· De faire prendre conscience au conseil communal qui a
su jouer son rôle de maître d'ouvrage du processus à travers
l'apprentissage, l'échange et surtout la mise en oeuvre des conseils
fournis par la SNV ;
· De voir que les différentes et multiples
démarches menées en vue de solliciter les compétences des
acteurs locaux ont accru les capacités de négociation des
élus
87
en général et du maire en particulier qui ont su
mobiliser les ressources locales nécessaires à la
réalisation du PDC ;
· De renforcer la capacité d'initiative du maire
dans le cadre des négociations avec tout autre partenaire au
développement ;
· De créer un sentiment de confiance et de
courage dans la réalisation de toute autre action de
développement de la commune. « car au début nous ne
croyions guère à nos capacité (...), mais on s'est rendu
compte à la fin que la commune dispose néanmoins de quelques
ressources potentielles humaines (... ) » ;
· De constater enfin que la gestion des débats
contradictoires est un exercice permanent selon lequel la lutte des
idées nécessite à la fois conviction et concession.
Si des changements certains ont été
observés à l'issue de ce processus dans chacune des communes et
que les maires et leurs conseillers ont globalement apprécié
l'appui et l'accompagnement de la SNV, la capacité des communes de
mener, à elles seules, désormais cette démarche pour la
prochaine édition des PDC est cependant relativement faible. Le maire de
Cobly et l'ensemble des élus locaux pensent que le niveau technique
nécessaire pour le processus est `'passable». Mais ce niveau de
performance sera élevé avec la stratégie de recrutement du
personnel adéquat au niveau des services clés de la mairie sur
lesquels repose tout l'aspect technique du développement local. Ils
estiment qu'ils assumeront, lors de la prochaine édition des PDC en
2009, davantage de responsabilité surtout dans l'organisation du
processus et la mobilisation des ressources techniques locales. Il faut noter
que l'engagement et la détermination dans le processus
d'élaboration du plan est plus remarquable à Cobly qu'à
Boukoumbé dont les élus estiment la capacité technique
`'faible» du fait du manque de personnel qualifié au niveau de la
mairie et de la faible capacité des autorités à mobiliser
l'ensemble des acteurs autour des préoccupations du
développement.
Dans les deux cas le besoin en renforcement de
capacités de l'administration et des
acteurs locaux reste primordial
et l'appui doit se poursuivre avec l'ensemble des
88
partenaires externes afin de rendre responsables les acteurs
communaux dans la planification des actions de développement.
5.3.1.2- Plan annuel d'investissement (PAI)
Avec l'élaboration et l'adoption du PDC, les communes
de Cobly et de Boukoumbé se trouvent depuis 2004 dans un processus
cohérent de développement local. L'une des dispositions de la
mise en oeuvre du plan est l'élaboration du Plan annuel d'investissement
(PAI). Le PAI est un outil d'opérationnalisation du plan de
développement communal élaboré sur la base de la tranche
annuelle (partie du PDC prévue pour être exécutée au
cours de l'année). Il est donc indispensable d'établir une
planification annuelle claire et réalisable sur la base de la pertinence
des activités, de leur faisabilité et surtout de leur impact
supposé sur le développement local en tenant compte :
· des partenaires et acteurs intervenant dans la commune
par le biais des programmes et projets de développement ;
· de l'amélioration des ressources propres de la
commune (recettes fiscales et non fiscales locales) ;
· de la mobilisation de la participation communautaire
en termes de contribution financière à la réalisation des
projets des partenaires en faveur des populations ;
· et de la subvention de l'Etat.
A ce niveau, la SNV par son encadrement rapproché a
accompagné deux ans durant (2005-2006) les deux Communes afin qu'elles
s'approprient la technique de rédaction du document. La stratégie
menée repose essentiellement sur l'assistance aux services clés
de la mairie notamment le SDLP, le ST et le SAF dont le personnel
renouvelé et d'un niveau de qualification acceptable (Bac+3) est un
atout pour faciliter le transfert de compétence. A Cobly cette
capacité est jugée `'très bon» parce que la mairie
dispose depuis deux ans de 90% de compétences nécessaires dans ce
domaine. Le service du développement local et le service technique ont
facilité l'élaboration des PAI 2006 et 2007 tandis que du
coté de Boukoumbé l'appropriation reste relativement
`'faible».
89
5.3.1.3- Elaboration du budget communal
Pour une bonne gouvernance dans la gestion financière des
communes et pour contribuer à l'amélioration des performances
financières des administrations
locales dans le contexte de la
décentralisation, la SNV forme, appuie et conseille pour
l'élaboration d'un budget partagé. L'objectif visé est de
renforcer les capacités des élus et des financiers (SAF et RI et
RP) à mobiliser et à gérer les ressources
financières de la commune suivant la nomenclature budgétaire en
vigueur depuis 3 ans. La méthodologie consiste en l'organisation d'un
forum budgétaire qui permette aux élus locaux, aux organisations
locales de la société civile et du secteur privé de
prendre une part active dans l'élaboration du budget communal
partagé.
A ces différentes étapes du processus, les
conseillers communaux ont été formés pour lire le budget
afin de mieux réagir lors des sessions budgétaires. Le budget
ainsi élaboré n'est plus l'affaire du maire seul mais de tous
pour une gestion transparente et l'amélioration des recettes locales.
Cette compétence est disponible à près de 50% au niveau
des deux communes. Cependant force est de constater que malgré le
personnel qualifié au niveau des services financiers, le niveau des
recettes n'est guère satisfaisant à cause du manque de politique
de gestion des ressources locales et de valorisation du gisement fiscal
disponible.
5.3.1.4- Montage de dossier de financement
L'exercice de la maîtrise d'ouvrage par les communes
donne un pouvoir de décision concernant l'opportunité de
l'action, la mobilisation des fonds, la réalisation des études et
travaux, la réception des ouvrages et l'organisation de l'exploitation.
Le transfert de compétence suppose que les communes acquièrent la
capacité d'exercer cette fonction de maître d'ouvrage. Pour
accompagner les communes dans ce rôle, la SNV a mis en place un plan de
formation qui vise à renforcer ou à valoriser les
capacités de certains acteurs en matière d'élaboration de
projets, à s'approprier le processus et les techniques de
négociation pour la recherche de financement dans le cadre de la mise en
oeuvre du PDC. Aujourd'hui dans les deux communes, un comité
d'élaboration de microprojets est fonctionnel et élabore des
micro-projets d'écoles, de centres de santé, d'ouvrages
hydrauliques, d'assainissement, de marchés qui sont soumis à
certains bailleurs.
90
Dans le cadre du Programme National de Développement
Conduit par les Communautés (PNDCC), chacune des communes a pu
élaborer au moins une vingtaine de projets qui ont été
entièrement financés à hauteur de 100 millions et de 50
millions respectivement pour Cobly et Boukoumbé. Il faut dire qu'avec
ces expériences de planification, la compétence des mairies s'est
accrue en capacité de négociation de financement. Ceci s'explique
aussi par leur capacité à consommer dans le délai les
fonds alloués et à pouvoir les renouveler (cas du projet HAADI
qui en est à sa 5ième phase depuis 2000). Dans les
deux cas plusieurs autres programmes sont en cours d'exécution
grâce à la détermination des maires ( projet Logo South
à Boukoumbé). Il faut tout de même reconnaître que
cette compétence a besoin d'être renforcée pour que
l'initiative d'élaborer les documents et de rechercher les financements
par les communes elles-mêmes soit une réalité,
contrairement à l'expérience actuelle où c'est le
financement qui est déjà disponible et qui attend les dossiers de
projets des mairies.
5.3.2- Capacité de maîtrise d'ouvrage autour
des infrastructures
Par son approche, la SNV a permis aux communautés
bénéficiaires et aux autorités communales,
d'acquérir à travers la mise en oeuvre des différents
projets (PDR, PADES, PADIC, HAADI), certaines compétences en
matière de processus de réalisation des ouvrages
sociocommunautaires dans le domaine de l'eau potable, de l'assainissement, de
l'éducation et des infrastructures à caractère
socioéconomique. Pour chaque infrastructure à réaliser, un
comité de projet est mis en place et son rôle est de susciter la
contribution de toute la communauté pour que l'ouvrage soit
réalisé, mieux géré et exploité au profit du
village. La contribution villageoise à la réalisation est
financière ou en nature. La participation financière a
évolué par rapport au contexte, passant de 0% au départ
à 10% dans le cadre de PADIC en 2000. Cet élan de participation
est un acquis fondamental aujourd'hui pour le développement des
communes. En matière de renforcement des capacités de
maîtrise d'ouvrage des administrations communales, les deux communes
maîtrisent et conduisent librement les processus de réalisation
d'infrastructures mis à leur disposition par d'autres programmes (PNDCC,
GTZ, PAMRAD, etc)
91
Dans le cadre de l'action HAADI3 par exemple, le
transfert de compétence a progressé dans les deux communes. Les
dossiers de ce projet, ont été remis aux nouveaux élus
depuis 2003 et les communes ont pleinement joué leur rôle de
maître d'ouvrage. Un comité communal étudie les dossiers
d'appels d'offres, tandis que les maires signent les marchés et
décaissent les fonds après avoir reçu l'avis de
non-objection de la coopération belge qui co-finance le
projet. Les communes jouent également le rôle de mobilisation de
la population par le biais de deux ONG locales (APDD à Cobly &
GrADED à Boukoumbé) qui réalisent les travaux de
dynamisation des comités de gestion et d'intermédiation sociale
pour les points d'eau dans le cadre d'un contrat avec chaque commune.
Après une série de formations
(annexe.n°14), les commissions communales
d'attribution des marchés ont organisé dans le cadre de ce
projet, une vingtaine d'appels d'offre qui ont permis aux maîtres
d'ouvrages représentés par les maires d'octroyer les
marchés aux entrepreneurs et de recruter des bureaux d'études
pour le suivi des travaux.
A Cobly, on note un plus fort degré d'implication et de
mobilisation de l'ensemble du conseil communal dans le processus de
maîtrise d'ouvrage communal. Il existe aujourd'hui un minimum de
compétence disponible (estimée à 75%) avec le
fonctionnement correct des services technique et de la planification au niveau
de la mairie. Avec cet accompagnement des communes, les compétences sont
renforcées et rentabilisées dans d'autres projets ou secteurs de
développement. C'est le cas de PNDCC dont la commune a assuré le
processus de réalisation d'un certain nombre d'infrastructures
financées à hauteur de près de 65 millions pour
l'année 2005.
A Boukoumbé, au plan administratif le
Secrétariat Général suit régulièrement les
correspondances relatives au projet. On remarque un bon archivage des dossiers
et documents du projet auprès du 2ème Adjoint au maire. Et la
présence d'un C/SAF qui parvient à s'acquitter des tâches
de gestion comptables, financières et bancaires qu'exige le programme
(paiement à bonne date des décomptes aux prestataires,
justification à temps au bailleur des dépenses de la mairie dans
le cadre de HAADI, suivi régulier de la trésorerie, reversement
des redevances fiscales aux services des impôts). Malgré cela la
capacité de Boukombé dans ce domaine reste limitée
à
3 Le projet HAADI a été mis en oeuvre
jusqu'en 2007 et constitue un exemple d'apprentissage pour le transfert de
compétence et de ressources aux communes
92
cause de l'instabilité observée au niveau des
services clés du fait des démissions des agents. La fiche
n°02, illustre parfaitement les différences de degré
d'appropriation de compétence en matière de maîtrise
d'ouvrage par l'une et l'autre commune. Somme toute, les appuis conseils
donnés ont incité l'une comme l'autre des communes à se
doter de service technique et ont également permis aux deux maires de
déléguer à leurs adjoints la responsabilité de la
conduite des activités dans le cadre HAADI.
Au regard de l'analyse du bilan des 15 années
d'intervention de la SNV-Bénin, les résultats sont
édifiants pour le développement des communes de Cobly et de
Boukoumbé. L'ampleur des réalisations physiques tant dans le
domaine sociocommunautaire que dans celui de l'économie locale avec leur
impact en termes de compétences locales renforcées et
d'amélioration des conditions de vie des populations, confère
à la SNV le rôle incontestable de pionnier dans le processus de
développement dans ces deux communes.
93
|
capacités internes à :
|
Faible
|
Passable
|
Bon
|
très bon
|
|
1
|
2
|
3
|
4
|
|
Elaborer des dossiers d'appel d'offre (DAO)
|
|
|
|
|
|
Analyser des
offres (réception, dépouillement et analyse)
|
|
|
|
|
|
Contractualisation (choix des prestataires, élaboration et
signatures de contrat)
|
|
|
|
|
|
Suivi de chantier (contrôle de
qualité et réception d'ouvrages)
|
|
|
Trame
|
|
|
Gestion de contrat
|
|
|
|
|
|
capacités internes à :
|
Faible
|
passable
|
bon
|
très bon
|
|
1
|
2
|
3
|
4
|
|
Elaborer les dossiers d'appel d'offre (DAO
|
|
|
|
|
|
Analyse des
offres (réception, dépouillement et analyse
|
|
|
|
|
|
Contractualisation (chois des prestataires, élaboration et
signatures de contrat
|
|
|
|
|
|
Suivi de chantier (contrôle de qualité et
réception d'ouvrages
|
|
|
|
|
|
Gestion de contrat
|
|
|
|
|
94
Fiche n°02 : Appropriation de
compétence en matière de maîtrise d'ouvrage autour des
infrastructures
Commune de Cobly Commune de Boukombé
| 
