Le chapitre VII de la Charte de l'O.N.U., relatif à
l'action du Conseil de Sécurité en cas de menace contre la paix,
de rupture de la paix et d'acte d'agression, offre à ce dernier toute
une panoplie de mesures qui lui permettent de maintenir ou de rétablir
la paix et la sécurité internationales. Dans l'affaire
haïtienne, le Conseil de Sécurité de l'O.N.U. a
décidé dans une première phase des sanctions non
militaires (a), pour les faire suivre, dans une deuxième phase,
par des sanctions militaires (b).
a. Les sanctions non militaires pour rétablir
démocratie en Haïti
La première résolution adoptée par le
Conseil de Sécurité pour rétablir l'autorité
démocratiquement élue en Haïti a constitué une
réponse à la demande du représentant haïtien à
l'O.N.U. La résolution 841 du 16 juin 1993 "imposant un embargo
à Haïti pour provoquer le retour à la démocratie dans
ce pays" a donné un nouvel aspect à l'action de l'O.N.U. en
vue de rétablir la démocratie. C'est pour cette raison que nous
jugeons utile d'en relever les passages les plus importants :
"Le Conseil de Sécurité,
des crises humanitaires, y compris les
déplacements massifs de population, qui constituent des menaces à
la paix et à la sécurité internationales ou aggravent les
menaces existantes,
(..) Préoccupé par le fait que la
persistance de cette situation contribue à entretenir un climat de peur
de la persécution et de la désorganisation économique,
lequel pourrait accroître le nombre de haïtiens cherchant refuge
dans les États membres voisins et convaincu que cette situation doit
être inversée pour qu'elle n'ait pas d'effets nocifs dans la
région...
Considérant que la demande susmentionnée du
représentant permanent d'Haïti..., définit une situation
unique et exceptionnelle qui justifie l'adoption de mesures extraordinaires par
le conseil de sécurité à l'appui des efforts entrepris
dans le cadre de l'Organisation des États américains,
Constatant que, dans ces conditions uniques et
exceptionnelles, la persistance de cette situation menace la paix et la
sécurité internationales, agissant en conséquence en vertu
du chapitre VII de la charte des Nations Unies... "202, Le
Conseil de Sécurité a décidé un embargo commercial
sur le pétrole, les produits pétroliers, les produits d'armements
ainsi que sur les véhicules d'équipement militaire et
d'équipement de police ne permettant ainsi que l'importation du
pétrole pour des besoins strictement humanitaires. Le Conseil de
Sécurité a décidé que ces sanctions entreront en
vigueur le 23 juin à moins que les résultats des
négociations ne justifient plus ces mesures.
Bien que le Conseil de Sécurité ait
précisé que son action s'insère dans le cadre du chapitre
VII sans référence à un article précis, il est
clair que l'organe restreint de l'O.N.U. a usé des pouvoirs qui lui sont
attribués par l'article 39 de la Charte. Cet article dispose que "Le
Conseil de Sécurité constate l'existence d'une menace contre la
paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression et fait des
recommandations ou décide quelles mesures seront prises
conformément aux articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la
paix et la sécurité internationales".
202 1993, Volume 3, partie documents, pp. 810-814.
Dans le cas haïtien, le Conseil de
Sécurité a jugé que les déplacements massifs de
population haïtienne et l'augmentation du nombre d'haïtiens cherchant
refuge dans les pays voisins constituent une menace à la paix et
à la sécurité internationales.
Concernant le concept de la paix, le Pr. Pierre-Marie Dupuy a
élaboré une distinction entre la paix sécuritaire et la
paix structurelle2o3, "L'une évoque la paix
par la police qui protège ou rétablit l'ordre public; l'autre
fonde la paix sur l'organisation sociale et le respect des droits de l'Homme...
La première suppose une action urgente dans la main du conseil de
sécurité qui peut, s'il invoque le chapitre VII, décider
de l'emploi de la force. La seconde se développe sur la longue
durée par la mise en place de conditions politiques, économiques
et sociales favorables à la paix par la coopération
internationale (Article 55). Elle relève plus naturellement du
rôle de l'Assemblée Générale"204.
Selon cette classification, nous pouvons affirmer que la
situation en Haïti, caractérisée par un climat de peur,
d'insécurité et d'atteinte aux droits de l'Homme ne peut porter
atteinte qu'à la paix structurelle. C'est l'Assemblée
Générale qui pourrait, dans ce cas, exhorter le gouvernement de
fait à assurer les conditions de Paix. Cependant, "C'est cette
répartition des fonctions entre ces deux organes qui se trouve
aujourd'hui remise en cause"205.
En qualifiant la situation en Haïti de menace contre la
paix et la sécurité internationales, le Conseil de
Sécurité a certainement utilisé les dispositions du
chapitre VII. On se demande cependant si la situation en Haïti constitue
vraiment une telle menace.
Il est vrai que l'article 39 en soi donne au Conseil de
Sécurité un large
pouvoir pour agir, mais ce pouvoir
discrétionnaire "et disons-le arbitraire
de
qualification"206 a été à l'origine d'une
politique d'opportunité qui
203 "Sécurité collective et
organisation de la paix", R.G.D.I.P., 1993, N° 3, pp. 617-627.
204 DUPUY (R-p,
) "Concept de démocratie et action des Nations Unies",
Rapport introductif, in. Bulletin du Centre d'Information des Nations
Unies, Paris, décembre 1993, N° 7-8, p. 59.
205 DUPUY
J), "Concept de démocratie et action
des Nations Unies", art. cit., p. 59.
206 LAGHMANI (S), art. cit., p. 263.
heurte l'esprit de la Charte des Nations Unies. Dans ce sens,
nous pouvons constater "depuis quelques années une perversion de
l'article 39 de la Charte des Nations Unies dont la logique a été
renversée : le Conseil ne prend pas des mesures quant il constate que la
paix et la sécurité internationales sont menacées ou
rompues, il constate que la paix et la sécurité internationales
sont menacées ou rompues lorsqu'il décide de prendre des
mesures"207.
En vertu de la constatation d'une menace contre la paix et la
sécurité internationales en Haïti, le Conseil de
Sécurité de l'O.N.U. a pu appliquer l'article 41 prévoyant
les sanctions non militaires. En effet, cet article dispose que "Le Conseil
de Sécurité peut décider quelles mesures n'impliquant pas
l'emploi de la force armée doivent être prises pour donner effet
à ses décisions, et peut inviter les Membres des Nations Unies
à appliquer ces mesures ...".
Le Conseil de Sécurité semble être
conscient de l'importance de sa décision prise par la résolution
841 puisque dans une déclaration prononcée à cette
occasion, le président du Conseil a considéré que "La
situation unique et exceptionnelle qui règne en Haïti justifie
l'adoption de cette résolution et qu'il ne faut pas la considérer
comme un précédent"208. Faut-il comprendre de
cette déclaration que le Conseil de Sécurité n'aurait
réagi de cette manière que parce qu'il y avait une
véritable menace à la paix ? Autrement dit, le Conseil de
Sécurité ne pouvait appliquer le chapitre VII dans le seul but de
rétablir la démocratie.
La résolution 841 adoptée par le Conseil de
Sécurité a vite donné résultat. Le 21 juin 1993, le
Général Raoul Cédras a accepté le dialogue avec le
Président Aristide en vue de résoudre la crise. Ce dialogue a
donné lieu à l'accord de Governors Island du 3 juillet 1993 qui a
notamment prévu que "- 8 - Le commandant en chef des forces
armées d'Haïti a décidé de faire valoir ses droits
à une retraite anticipée et le Président de la
République nomme un nouveau commandant en chef des forces armées
d'Haïti qui nommera les membres du Haut état-major, selon la
constitution
207 Ibid. loc. cit.
208 Voir Les Nations Unies et la situation en
Haïti, op. cit., p. 5.
- 9 - Retour en Haïti du Président de la
République, Jean-Bertrand Aristide le 30 octobre 1993". L'Accord a
en outre prévu la "- 4 - La suspension à l'initiative du
Secrétaire Général de l '0.N.U., des sanctions
adoptées par la résolution 841 (1993) du Conseil de
Sécurité et suspension, à l'initiative du
Secrétaire Général de l'O.E.A., des autres mesures
adoptées par la réunion ad-hoc des ministres des affaires
étrangères de l'O.E.A., immédiatement après la
ratification et l'entrée en fonctions en Haïti du Premier
Ministre"209.
Effectivement, après la nomination par le
Président Aristide de Robert Malval au poste du Premier Ministre, le
Conseil de Sécurité, sur une recommandation du Secrétaire
Général de l'O.N.U., a adopté la résolution 861 du
27 août 1993 suspendant ainsi l'embargo pétrolier et les sanctions
économiques contre Haïti. Suite à l'accord Governors Island,
l'organe restreint de l'O.N.U. a créé la Mission des Nations
Unies en Haïti
\ 210
(MI.N.U.HA.) qui avait pour tâche d'assister Haïti
pour la modernisation des forces armées et la création d'une
nouvelle force de police haïtienne tel que prévu par l'Accord entre
les deux parties en conflit.
Nonobstant cet accord, les autorités de fait n'ont pas
permis à la MI.N.U.HA. d'accomplir sa fonction mettant ainsi en
échec l'accord du 3 juillet. Suite à ce manquement de l'une des
parties à ses engagements pris en vertu de l'accord de Governors Island,
le Conseil de Sécurité de l'O.N.U. a réimposé les
sanctions prévues initialement par la résolution 841. Devant ce
refus des autorités de fait, une série de résolutions et
de déclarations a été adoptée par le Conseil de
Sécurité. Ainsi, par la résolution 875 du 16 octobre 1993,
le Conseil de Sécurité a demandé aux États Membres
d'appliquer strictement l'embargo décidé contre Haïti et en
particulier d'interrompre la navigation maritime en direction de ce pays. En
plus, le Président du Conseil de Sécurité de l'O.N.U. a
adopté, au nom du Conseil, plusieurs déclarations revendiquant le
rétablissement du Président démocratiquement élu et
l'application intégrale de l'accord de Governors Island.
209 le texte intégral de l'Accord Governors Island,
in. COICAUD (J-M), art. cit.,
p. 102.
210 Résolution 867 du 23 septembre 1993.
Quelques extraits de ces déclarations peuvent nous
démontrer l'attachement de l'O.N.U. à rétablir la
démocratie ainsi que la gradation de sa politique dans le cas
d'Haïti.
Dans la déclaration de son Président du 25
octobre 1993 "Le Conseil de Sécurité réaffirme la
nécessité de mettre pleinement en oeuvre l'accord de Governors
Island. Il condamne les autorités militaires en Haïti qui
continuent de faire obstacle à la pleine application de l'accord
notamment, en laissant se développer des actes de violence contraire aux
engagements qu'elles ont souscrits dans cet accord...
Le Conseil de Sécurité averti que si
l'accord de Governors Island n'est pas pleinement appliqué, il
envisagera des mesures supplémentaires ...»211 .
Dans le même sens, dans la déclaration de son
Président du 30 octobre 1993 "Le Conseil de Sécurité
continue d'exiger que l'accord de Governors Island soit respecté
intégralement et sans conditions et que soient assurés le retour
dans les meilleurs délais du Président Aristide ainsi que la
démocratie pleine et entière en Haïti...
Il réaffirme que l'accord de Governors Island
demeure pleinement en vigueur et constitue le seul cadre valide pour le
règlement de la crise en Haïti qui continue de menacer la paix et
la sécurité dans la région...
En outre, il se déclare de nouveau résolu
à maintenir et à faire dûment
appliquer les sanctions
contre Haïti jusqu'à ce que les engagements pris
à
Governors Island soient honorés, et à envisager de
renforcer celles-ci... 212.
Ces dispositions ont été
réitérées par une déclaration du 15 novembre 1993
émanant du même organe.
Dans la déclaration de son Président du 10
janvier 1994, le Conseil de Sécurité de l'O.N.U. "se
déclare à nouveau profondément préoccupé par
les souffrances endurées par le peuple haïtien dans la crise
actuelle et réaffirme sa détermination à réduire au
minimum l'incidence de cette crise sur les groupes les plus vulnérables
en Haïti"213.
211 Les Nations Unies et la situation en
Haïti, op. cit. pp. 30-31.
212 Les Nations Unies et la situation en
Haïti, op. cit. pp. 31-32.
213 Ibid. op. cit., p. 33.
Malgré cette préoccupation par les souffrances
du peuple haïtien dues essentiellement à l'embargo imposé
par l'O.N.U., l'organe restreint de cette organisation n'a pas
hésité à recourir à la force armée pour
rétablir le gouvernement renversé.
b. Les sanctions militaires pour rétablir la
démocratie en Haïti
L'intervention militaire pour rétablir un
régime démocratiquement élu n'est pas le propre de
l'O.N.U. En effet, suite au coup d'État survenu aux Comores le 29
septembre 1995, renversant le régime du Président élu
Saïd Mohamed Djohar, la France, ancienne puissance coloniale; s'est
basée sur la demande du Président par intérim ainsi que
sur un accord de défense conclu avec les Comores pour intervenir
militairement dans cet État. Le Ministre français de la
coopération a déclaré : "La France interviendra chaque
fois qu'un pouvoir démocratiquement élu sera destitué par
un coup d'État lorsqu'il existe des accords de coopération
militaire',214 . Un commentateur situe l'intervention
française aux Comores "dans la droite ligne de la doctrine
occidentale qui veut que les États africains se conforment aux
règles élémentaires de la
démocratie"215.
L'O.N.U. qui était quasi-absente aux Comores, avait une
attitude complètement différente en Haïti. En effet, la
résolution 940 adoptée par le Conseil de Sécurité
le 31 juillet 1994 a constitué un nouveau tournant dans l'affaire
haïtienne. Dans cette résolution le Conseil de
Sécurité :
"(...) Condamnant le refus persistant du régime de
facto illégal de tenir compte de ces accords...
Gravement préoccupé par l'ampleur de la
détérioration de la situation humanitaire qui a empiré en
Haïti, en particulier la multiplication des violations
systématiques des libertés civiles commises par le régime
de facto illégal, le sort tragique des réfugiés
haïtiens et l'expulsion récente du personnel de la Mission Civile
Internationale en Haïti (MI. CIV.I.H).
214 Voir Le Monde du 6 octobre 1995, p.
2.
215 SOTINEL (Th), Le Monde, op. cit., loc.
cit.
(..) Prenant note de la lettre... adressée par le
Président légitimement élu d'Haïti (..) et de la
lettre du Représentant permanent d'Haïti auprès de
l'Organisation des Nations Unies,
Réaffirmant que le but de la communauté
internationale consiste toujours à restaurer la démocratie en
Haïti et à assurer le prompt retour du Président
légitimement élu, Jean-Bertrand Aristide, dans le cadre de
l'accord de Governors Island,
Rappelant que dans la résolution 873 (1993) il a
confirmé qu'il a été prêt à envisager
d'imposer des mesures supplémentaires si les autorités militaires
d'Haïti continueraient à entraver les activités de la
Mission des Nations Unies en Haïti (MI.NU.HA.) ou n'avaient pas
appliqué dans leur intégralité les résolutions
pertinentes du Conseil de Sécurité et les dispositions de
l'accord de Governors Island,
Constatant que la situation en Haïti continu de menacer
la paix et la sécurité dans la région,
(..) - 2 - Constate le caractère unique de la
situation actuelle en Haïti et sa détérioration ainsi que sa
nature complexe et extraordinaire qui appellent une réaction
exceptionnelle;
- 3 - Considère que le régime de facto
illégal en Haïti n'a pas appliqué l'accord de Governors
Island et manque aux obligations qui lui incombent en vertu des
résolutions pertinentes du Conseil de Sécurité,
- 4 - Agissant en vertu du chapitre VII de la Charte des
Nations Unies, autorise les États Membres à constituer une force
multinationale placée sous un commandement et un contrôle
unifiés et à utiliser dans ce cadre tous les moyens
nécessaires pour faciliter le départ d'Haïti des dirigeants
militaires, eu égard à l'accord de Governors Island, le prompt
retour du Président légitimement élu et le
rétablissement des autorités légitimes du gouvernement
haïtien, ainsi que pour instaurer et maintenir un climat sûr et
stable qui permette d'appliquer l'accord de Governors Island, étant
entendu que le coût de l'exécution de cette opération
temporaire sera à la charge des États Membres participants"
216.
Contrairement aux autres résolutions adoptées
par le Conseil de Sécurité pour rétablir la
démocratie en Haïti, la résolution 940 n'a pas fait l'objet
d'une unanimité des Membres du Consei1217.
Le débat qui s'est déroulé à
propos de cette résolution est révélateur. En effet,
certains États Membres de l'O.N.U., mais non Membres du Conseil, se sont
opposés à l'intervention armée de l'O.N.U. en Haïti.
Ainsi, le Mexique a considéré que les interventions en
Amérique latine sont néfastes et que la crise en Haïti ne
constitue pas une menace à la paix qui appelle l'usage de la force
conformément à l'article 42 de la Charte. Cuba quant à
elle, a aussi considéré que la crise en Haïti ne constitue
pas une menace pour la paix et qu'elle est résolument opposée
à une intervention militaire comme moyen pour résoudre des
conflits internes. L'Uruguay a considéré que la résolution
940 va à l'encontre des principes de la non intervention et du
règlement pacifique des différends. La Chine, Membre permanent du
conseil de sécurité, bien qu'elle n'a pas utilisé son
droit de veto, a considéré que toutes tentatives pour
régler la crise de manière pacifique n'ont pas encore
été épuisées218.
Les débats relatifs à cette résolution,
témoignent d'une controverse Ainsi, l'intervention de l'O.N.U. pour
rétablir la démocratie dans un État heurte à
priori le principe de la non intervention prévu par l'article 2 (7)
de la Charte de l'O.N.U. qui stipule qu' "aucune disposition de la
présente Charte n'autorise les Nations Unies à intervenir dans
les affaires qui relèvent essentiellement de la compétence
nationale d'un État, ni oblige les Membres à soumettre des
affaires de ce genre à une procédure de règlement aux
termes de la présente Charte..." En se limitant à ce
passage, nous pouvons affirmer l'illicéité de cette
résolution "Toutefois ce principe ne porte en rien atteinte à
l'application des mesures de coercition prévues au chapitre vIr .
Or, le chapitre VII et précisément son article 39
déjà cité, donne au Conseil de Sécurité un
pouvoir discrétionnaire pour déterminer
quelles situations constituent une menace à la paix et
à la sécurité internationales.
Du reste, la qualification de la situation haïtienne
comme menaçant la paix et la sécurité internationales
traduit une politique d'opportunité qui répond aux
intérêts des États Unis d'Amérique et à leur
leadership défendu clairement par un auteur qui, commentant la
résolution 940 du Conseil de Sécurité, considérait
que "Le cas d'Haïti montre à sa manière, qu'au Conseil
de Sécurité une décision difficile à prendre
bénéficie, sinon de l'appui unanime, en tout cas d'un certain
consensus des États Membres, lorsqu'un pays d'importance assume le
leadership. Dans le domaine de la vie internationale - comme d'ailleurs sur le
plan de la vie politique intérieure - le consensus politique n'exclue
pas le leadership. Il le suppose. Le leadership permet, en effet de faire
converger des points de vue divergents, de mettre en oeuvre une direction
claire, inscrite dans la durée. Le leadership a un rôle de
catalyse et d'inspiration"222.
Cette conception singulière des relations entre
États ne fait que dévoiler une réalité
marquée par l'hégémonie américaine et par l'absence
d'un véritable rapport horizontal entre les États.
L'action de l'O.N.U. en vue de rétablir la
démocratie en Haïti a été caractérisée
par la dualité négociation - pression. Ainsi nous avons pu noter
que l'O.N.U. a procédé suivant la logique de l'accord entre les
parties en conflit, une logique tout à fait en harmonie avec la
souveraineté des États. Ce n'est que lorsqu'une partie a
méconnu ses engagements que l'action de l'O.N.U. a pris un
caractère contraignant. Une contrainte non armée d'abord, mais
une contrainte armée au bout presque de trois ans du coup d'État.
Cette dernière phase de l'action de l'O.N.U. a provoqué la
démission des autorités de facto et le retour du
Président constitutionnel en Haïti le 15 octobre 1994 et par
conséquent le rétablissement du régime démocratique
dans ce pays. Après ce rétablissement la MI.N.U.HA. a repris ses
fonctions visant à reconstruire le pays en vue de créer les
conditions qui permettent de restaurer la démocratie.
La pratique de l'O.N.U. en Haïti ne peut nous laisser
indifférents : une action entreprise au nom du droit du peuple
haïtien à la démocratie, une action délimitée
par la logique de l'accord et par le consentement de l'État
concerné est défendable. Seulement, on se demande si le peuple
haïtien n'a pas été le grand perdant suite à trois
ans d'embargo qui n'a fait que le paupériser.
Établir ou rétablir la démocratie dans
des États Membres, tel a été le but de l'O.N.U. Ce but n'a
pu être atteint qu'après un changement du panorama de la
société internationale contemporaine et qu'après un
ajustement, de fait, des principes du droit international public.
Sans avoir l'idée de justifier ou de dénoncer
cet engouement pour la démocratie et indépendamment de l'analyse
juridique de la question, nous dirons que la démocratie promue par
l'O.N.U. n'a pu réaliser ni la paix ni le développement. Si
l'O.N.U. a pu introduire dans certains États la démocratie comme
une technique de gouvernement, elle n'a pas, pour autant, su apaiser les
conflits ethniques, confessionnels et identitaires. Les massacres ethniques qui
se passent en ce moment notamment au Niger, au Burundi et au Liberia en sont la
preuve.
La démocratie libérale qui se veut un
modèle universel se trouve, aujourd'hui, confrontée à ces
particularismes culturels qui ne font que démontrer ses limites.
Relevant plus du culturel que du politique, la
démocratie ne peut servir l'Homme ou le peuple que si elle est une
émanation de leur libre et authentique volonté. Tel nous semble
être l'enseignement majeur que nous pouvons tirer de l'étude des
rapports entre l'O.N.U. et la démocratie.
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· BOUTROS-GHALI (B), "Agenda pour le
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· DE CUELLAR (J-P), Rapport annuel du Secrétaire
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· Résolutions et Décisions adoptées
par l'AG/O.N.U.
· Résolutions et Décisions adoptées
par le CS/O.N.U. IX. PRESSE
· Afrique Magasine
· Croissance, N° 382, mai 1995.
· Jeune Afrique
· La Presse
· Le Monde
