La gouvernance, Etat des lieux et controverses conceptuelles

3.1.2. Une gouvernance à quatre dimensions

Abordées dans leurs généralités, toutes ces transformations de l'action publique façonnent aujourd'hui un «paysage» apparemment très sophistiqué de la «bonne gouvernance»; un enchevêtrement très complexe de principes, d'instruments, d'institutions et de procédures dont on discerne mal, au premier abord, la cohérence. En réalité, au-delà de cette apparente confusion, on constate que ce concept commun de «gouvernance environnementale» recouvre quatre approches ou quatre réalités assez différentes que Jacques Theys illustre très bien (Tableau 1) :

- une volonté de relégitimation et de modernisation de l'action publique qui passe d'abord par plus de transparence;

- des formes originales et multiples de coordination non hiérarchiques (et de tranversalisation) des actions collectives;

- une transition vers des formes plus ouvertes de rationalité (réflexive, procédurale...);

- et enfin, un certain transfert de pouvoirs vers la société civile, les collectivités décentralisées ou des institutions autonomes (nationales ou internationales).

1. La première approche est très classique, met en avant la rationalisation, crédibilisation, et modernisation de l'action publique: c'est rendre les administrations «comptables» de leur action («accountability»), donner plus d'indépendance à l'expertise (création d'autorités indépendantes...), réduire la bureaucratie, développer la transparence et l'accès à l'information, favoriser la participation aux décisions... L'objectif qui est de reconstruire une certaine confiance envers les institutions, n'est naturellement pas spécifique à l'environnement: mais c'est, à l'évidence un domaine où les problèmes de crédibilité, de transparence et de légitimité se posent avec une acuité particulière, compte tenu de l'importance des conflits et des incertitudes qui s'y manifestent.

2. Dans une seconde approche de la «bonne gouvernance», c'est plus fondamentalement le principe même de mandat d'autorité ou d'autorité hiérarchique qui est remis en cause ; à la fois pour des raisons d'efficacité mais aussi du rôle de fait joué par une multiplicité d'institutions ou d'acteurs à toutes les échelles. L'éclatement des enjeux et des pouvoirs impliqués dans les problématiques écologiques impose des mécanismes de coordination non hiérarchiques de plus en plus raffinés : procédures de négociation, système de partenariat et de contrats, conventions internationales, instruments de médiation, mécanismes de marché (marché de droit à polluer...), accords de subsidiarité... qui sont pour beaucoup de praticiens, au centre de la notion de gouvernance.

3. C'est sans doute dans une troisième approche qu'il faut chercher ce qui fait véritablement l'originalité de la gouvernance environnementale. De manière plus ambitieuse que la précédente cette troisième approche vise, finalement, à élargir les représentations traditionnelles de la rationalité; à dépasser les cadres trop étroits de la rationalité instrumentale à court terme. Concrètement cela s'est traduit, en particulier dans la période récente, par une capacité à «inventer» puis à diffuser de nouveaux principes d'action: principe pollueur payeur, principe de précaution, développement durable ... . Mais aussi par une extension considérable du champ de la réflexivité dans la prise de décision (études d'impact, calcul économique, outils de «reporting», évaluation des risques, etc.). L'intérêt de ces principes est naturellement qu'ils peuvent s'accommoder de formes très souples de relations entre acteurs, ou même d'absence de relations.

4. Ce serait pourtant manquer l'essentiel que de réduire la «bonne gouvernance» à cet effort ambitieux pour fonder sur des bases rationnelles plus larges, une nouvelle action collective. L'essentiel en effet, dans la «bonne gouvernance», c'est une redistribution des pouvoirs et des rôles entre l'Etat, les autres institutions locales ou internationales, le marché et la société civile. D'un mode de gouvernement où l'Etat, centralisant les responsabilités, déterminait seul l'action des autres acteurs, on passe à un mode de gouvernement où tous les acteurs concernés exercent collectivement cette responsabilité.

Tableau 1: Les quatre dimensions de la gouvernance environnementale

I) MODERNISER L'ACTION	II) DEVELOPPER DES MECANISMES
PUBLIQUE, EN ACCROITRE LA	NON AUTORITAIRES DE
LEGITIMITE ET LA CREDIBILITE	COORDINATION ET DE REGULATION
	DE L'ACTION COLLECTIVE
(Gérer la confiance et l'acceptabilité)	(Gérer la pluralité et la mobilisation)
· Réforme du secteur public	· Extension du contrat		· Transparence
· Partenariat public-privé	· Evaluation, contrôle, «accountability»
· Incitations économiques (permis négociables,	· Autorités indépendantes
taxes) - compensations	· Séparation régulateur / opérateur
· Accords volontaires	· Consultations et débats publics -
· Conventions et protocoles flexibles («accords	démocratisations des procédures
cadres»)	· Mise en oeuvre plus efficace
· Politiques constitutives	(«enforcement»)
· Autorités régulatrices
· Mécanismes de médiation
· Intégration et transversalisation
· Mise en oeuvre négociée
· Réseaux informels	III) ETENDRE LA RATIONALITE
IV) CHANGER DE POUVOIR	REFLEXIVE OU PROCEDURALE
	(Gérer l'incertitude et la complexité)
(Gérer les rapports de force)	· Principe de précaution
· Transferts de souveraineté (aux institutions	· Développement durable
supranationales)	· Evaluation des risques, études d'impact, réflexivité
· Décentralisation · Subsidiarité active	· Calcul économique et réformes
· Droits de propriété	comptables
· Normalisation volontaire (exigences	· Accès à l'information, transparence, traçabilité, indicateurs, audits...
essentielles, autocertifiction) · Délégation au secteur privé ou aux O.N.G	· Conférences de consensus
· «Autogestion» des biens publics par des	· Pluralité de l'expertise, autorités
communautés d'usagers	indépendantes
· Institutions de mutualisation (agences de l'eau)	· Science «post normale»
	· Déontologie et comités d'éthique

Jacques Theys 2002