Le droit international est-il en crise

Section II - Le déclin de l'interdiction du recours à la force

Á priori, la force et le droit sont inconciliables puisque, de manière générale, le droit interdit le recours à la force et que de manière plus particulière, le système international de sécurité collective est fondé sur l'interdiction du recours à la force, même si dans les faits les conflits armés restent omniprésents.

Le principe de l'interdiction du recours à la force est une pièce maîtresse dans l'édifice du système de sécurité collective mis en place après la seconde guerre mondiale. Transgressé à différentes reprises, la question de sa valeur se pose aujourd'hui. En effet, d'aucuns estiment que les multiples atteintes à ce principe ont eu pour effet d'en altérer sa valeur, de le faire tomber en désuétude. S'inscrivant dans cette logique, il convient de dégager le principe de non recours à la force comme un principe affirmé en droit international (paragraphe 1) et de relever d'autre part ce principe comme un principe transgressé (paragraphe 2)

Paragraphe 1 : Un principe affirmé en droit international

Pour une bonne structuration, il conviendra de distinguer d'une part le sens du principe

(A) et d'autre part les exceptions admises au principe (B)

A : Le sens du principe

Jusqu'au début du vingtième siècle, le recours à la force constituait le mode de régulation des rapports inter-étatiques, l'usage de la guerre constituant un attribut de la souveraineté des États. La première tentative de limitation du recours à la force est due à la Convention Drago-Porter¹⁰³ de 1907 dont la portée était bien modeste puisqu'elle limitait l'emploi de la force pour le recouvrement de dettes contractuelles. La seconde limitation du droit de recourir à la force est issue du Pacte de la SDN qui distingue les guerres illicites, celles d'agression, des guerres licites, c'est-à-dire toutes celles qui n'entrent pas dans cette première

¹⁰³ La doctrine Drago, énoncée en 1902 par le ministre des affaires étrangères argentin Luis María Drago, est une extension de la doctrine Monroe qui affirme qu'aucun pouvoir étranger, y compris les États-Unis, ne peut utiliser la force contre les nations américaines afin de recouvrer des dettes. Comme Drago l'énonçait :

« Le principe que je voudrais voir reconnu est celui selon lequel la dette publique ne peut donner lieu à une intervention armée, et encore moins à l'occupation physique du sol des nations américaines par une puissance européenne ». Lien : https://fr.wikipedia.org/wiki/Doctrine_Drago, consulté le 02 septembre 2023 à 11h26

catégorie, en prévoyant le respect de procédures dans l'usage de la force. Un pas décisif a été fait par le célèbre Pacte Briand-Kellog du 26 août 1928¹⁰⁴ qui met fin à la règle de la compétence discrétionnaire de guerre des États, sans interdire pour autant de manière générale et absolue le recours à la force. Le Rubicon a été franchi par la Charte des Nations Unies, élaborée pendant la seconde guerre mondiale, qui prévoit dans son article 2, § 4 que « Les membres de l'Organisation s'abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l'emploi de la force, soit contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies ». En interdisant ainsi l'utilisation de la menace et le recours à la force armée dans les relations internationales, l'article 2 paragraphe 4 de la Charte des Nations Unies constitue, à lui seul, une véritable révolution dans l'ordre juridique international¹⁰⁵. En mettant un terme à la reconnaissance d'un droit subjectif à la guerre, il contribue à l'abandon du modèle westphalien. Ainsi, les États décident de s'entendre pour ne plus faire du recours à la guerre un acte discrétionnaire. Il ne s'agit toutefois pas d'une interdiction absolue. Un bémol, d'inégale importance, doit d'emblée y être ajouté.

D'abord, le recours à la force vise à la fois, dans une symétrie parfaite, la menace et l'emploi de la force comme l'a d'ailleurs souligné la Cour internationale de justice dans son avis de 1996 relatif à la licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires¹⁰⁶. Ensuite, comme le souligne l'article 2, § 4 de la Charte des Nations Unies, les États doivent s'abstenir de recourir à la force « dans leurs relations internationales » ce qui signifie que ce principe n'est pas applicable à des situations internes même si la frontière est floue entre les domaines international et interne d'autant plus que beaucoup de conflits internes sont internationalisés.

¹⁰⁴ Le pacte Briand-Kellogg, ou pacte de Paris, est un traité de paix signé en 1928 par soixante-trois pays qui « condamnent le recours à la guerre pour le règlement des différends internationaux et y renoncent en tant qu'instrument de politique nationale dans leurs relations mutuelles ».L'initiative de ce pacte revient à Aristide Briand, ministre français des Affaires étrangères, et Frank Kellogg, secrétaire d'État américain. Signé le 27 août 1928 à Paris, il entra en vigueur le 24 juillet 1929. C'est le climat détendu des relations internationales qui permet la signature de ce pacte, par 15 puissances dont la France, les États-Unis, le Royaume-Uni, l'Italie, l'Allemagne et le Japon, pour la renonciation générale à la guerre. Lien https://fr.wikipedia.org/wiki/Pacte_Briand-Kellogg, consulté le 02 septembre 2023 à 11h29

¹⁰⁵ Selon M. Viraly, l'article 2 § 4 constitue « une véritable mutation du droit international, un changement qu'il n'est pas excessif de qualifier de révolutionnaire » : « Article 2 paragraphe 4 » in, PELLET (Alain) et alii, La Charte des Nations Unies : Commentaire article par article, Paris, Economica, 2^e éd., 1991, p. 115

¹⁰⁶ Licéité de la menace ou de l'emploi d'armes nucléaires, op.cit., para. 42

De plus, le recours à la force n'est prohibé que s'il vise à atteindre certaines fins. Même si l'article 2 paragraphe 4 ne vise que l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de tout État et de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies, Il ne peut être déduit de cet article, par un raisonnement à contrario, que le recours à la force serait licite dans certaines circonstances et par rapport à certaines fins, ce qui légaliserait le recours à la force et constituerait un retour en arrière à l'époque où le droit de faire la guerre était seulement limité. Ainsi, l'argument selon lequel l'attaque armée des États Unis contre l'Irak ne serait pas illégale dans la mesure où elle ne remettait pas en cause l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de cet État, mais à rétablir la démocratie et le respect des droits de l'homme, doit être, à notre sens, catégoriquement rejeté. Ce principe d'interdiction du recours à la force fait d'ailleurs l'objet d'une application récurrente. Il est constamment réaffirmé aussi bien par les organes onusiens, que par les États.

Dans le cadre onusien, à titre principal le Conseil de sécurité, dans le cadre du Chapitre VII de la Charte et l'Assemblée générale, à titre subsidiaire, selon les articles 12 et 14 de ce texte, se réfèrent fréquemment au principe d'interdiction du recours à la force¹⁰⁷. Ces nombreux précédents ont renforcé l'autorité du principe. La condamnation concerne soit la violation de la souveraineté, de l'intégrité territoriale, de l'indépendance politique ou des frontières d'un État, soit les actions militaires, même si le terme d'agression est le plus souvent évité alors même que la résolution 3314 de l'Assemblée générale la définit comme « l'emploi de la force armée par un État contre la souveraineté, l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique d'un autre État, ou de toute autre manière incompatible avec la Charte des Nations Unies »¹⁰⁸.

¹⁰⁷ L'article 12 dispose que « Tant que le Conseil de sécurité remplit, à l'égard d'un différend ou d'une situation quelconque, les fonctions qui lui sont attribuées par la présente Charte, l'Assemblée générale ne doit faire aucune recommandation sur ce différend ou cette situation, à moins que le Conseil de sécurité ne le lui demande » Cependant, comme le précise la Cour internationale de justice dans son avis consultatif sur les Conséquences juridiques de l'édification d'un mur dans le territoire palestinien occupé du 9 juillet 2004, (voir www.cij-icj.org), il existe « une tendance croissante à voir l'Assemblée générale et le Conseil de sécurité examiner parallèlement une même question relative au maintien de la paix et de la sécurité internationales » (para. 27). Quant à l'article 14, il prévoit que « Sous réserve des dispositions de l'article 12, l'Assemblée générale peut recommander les mesures propres à assurer l'ajustement pacifique de toute situation, qu'elle qu'en soit l'origine, qui lui semble de nature à nuire au bien général ou à compromettre les relations amicales entre nations, y compris les situations résultant d'une infraction aux dispositions de la présente Charte où sont énoncés les buts et les principes des Nations Unies».

¹⁰⁸ Résolution 3314 (XXIX) de l'Assemblée générale des Nations Unies : Définition de l'agression, in P.-M. Dupuy, « Les grands textes de droit international public », Dalloz, 2ème éd., 2000, p. 238.

Quant à la Cour internationale de justice, elle a renforcé l'application normative du principe de non-emploi de la force en considérant dans l'affaire des activités militaires au Nicaragua que « le principe de non-emploi de la force peut être considéré comme un principe de droit international coutumier, non conditionné par les dispositions relatives à la sécurité collective¹⁰⁹. Ce principe d'interdiction du recours à la force est aussi réaffirmé, de manière presque constante par les États.

Si les États commettent des violations à l'égard du principe d'interdiction du recours à la force, néanmoins, ils prennent toujours soin de justifier juridiquement ces atteintes ce qui, comme l'a souligné la Cour internationale de justice dans l'affaire des activités militaires au Nicaragua, confirme plus que ne l'affaiblit sa valeur « et cela que l'attitude de cet État puisse ou non se justifier en fait sur cette base »¹¹⁰ . En raison de sa valeur conventionnelle et coutumière, et de son application récurrente aussi bien par les organes onusiens que par les États, le principe d'interdiction du recours à la force est considéré par la majorité de la doctrine comme une norme impérative du droit international, qualifiée aussi de jus cogens, c'est-à-dire, selon l'article 53 de la Convention de Vienne de 1969 « une norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des États dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n'est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère... »¹¹¹. Mais, ce caractère de jus cogens est contestable puisqu'il existe des exceptions à la règle prohibant le recours à la force qui sont, cependant, strictement définies.

B : Les exceptions admises au principe

Ces exceptions sont de deux types. En effet, à une légitime défense conditionnée, s'ajoute une action du Conseil de sécurité encadrée.

Selon l'article 51 de la Charte « aucune disposition de la présente Charte ne porte atteinte au droit naturel de légitime défense, individuelle ou collective, dans le cas où un Membre des

¹⁰⁹ Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua c. Etats-Unis d'Amérique), op.cit., para. 189.

¹¹⁰ Ibid., para.186.

¹¹¹ Sur le concept de jus cogens, voir VIRALLY (MICHEL), « Réflexions sur le jus cogens », AFDI, 1966, p. 5

Nations Unies est l'objet d'une agression armée, jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix et la sécurité internationales »¹¹² . Le recours à la légitime défense est à la fois conditionné (ratione materiae) et ratione temporis. Suivant les termes de l'article 51 de la Charte, c'est uniquement une agression armée qui justifie le recours à la force au titre de la légitime défense. Or, c'est près de trente ans après l'entrée en vigueur de la Charte que l'agression a été définie par la résolution 3314 de l'Assemblée générale. Cette définition est très incomplète car l'Assemblée générale n'établit pas une liste exhaustive des actes d'agression, se contentant de donner une liste non limitative comprenant l'invasion, l'attaque territoriale, le bombardement, le blocus maritime ou l'attaque par les forces armées d'un État contre les forces armées d'un autre État. Ce droit de légitime défense, qu'il soit exercé de manière individuelle ou dans le cadre d'une alliance militaire permettant à un État qui n'est pas directement atteint d'intervenir au nom d'un accord de défense le liant au pays agressé, ce qui peut être un alibi à une intervention non consentie, est un droit naturel selon la Charte ce qui signifie que l'article 51 ne fait que reconnaître son existence dans un cadre conventionnel mais qu'il a aussi une valeur coutumière. À ce titre, la Cour internationale de justice dans l'affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua l'a reconnu en précisant que « la Charte n'en réglemente pas directement la substance sous tous ses aspects et ne comporte pas la règle spécifique, pourtant bien établie en droit international coutumier, selon laquelle la légitime défense ne justifierait que des mesures proportionnées à l'agression armée subie, et nécessaires pour y mettre fin ». Dans son arrêt du 6 novembre 2003, Affaire des plates-formes pétrolières (République islamique d'Iran c. États-Unis d'Amérique), la Cour internationale de justice a d'ailleurs réaffirmé que les caractères de nécessité et de proportionnalité constituaient deux conditions sine qua non dans l'exercice de la légitime défense¹¹³, tout en écartant implicitement, puisqu'elle n'y fait pas allusion, le concept de légitime défense préventive, cette interprétation étant d'ailleurs confirmée par l'avis de la Cour internationale de justice relatif aux conséquences juridiques de l'édification d'un mur dans le territoire palestinien occupé. Ces conditions restrictives renforcent le caractère d'exception de la légitime défense qui ne peut être invoqué qu'aussi longtemps que le Conseil de sécurité n'a pas pris les mesures nécessaires pour maintenir la paix, selon l'article 51 de la Charte. N'ayant qu'un caractère provisoire, la légitime défense est, par conséquent, aussi limitée par le temps.

¹¹² CASSESE (Antonio), in PELLET (Alain) et alii, La Charte des Nations Unies : Commentaire article par article, 2ème éd. Economica, 1991, p. 777.

¹¹³ Affaire des plates-formes pétrolières (République islamique d'Iran c. Etats-Unis d'Amérique), 6 novembre 2003. Lien : https:// www.icj-cij.org/fr/affaire/90, consulté le 02 septembre 2023 à 18H46

Les rédacteurs de la Charte des Nations Unies ont conçu la légitime défense comme une sorte de parenthèse limitée dans le temps, permettant aux États de réagir immédiatement face à une agression armée jusqu'à ce que le Conseil de sécurité ait eu le temps de prendre les mesures nécessaires au maintien de la paix, qu'elles soient coercitives ou non. En outre, et toujours selon l'article 51 de la Charte, les mesures prises par les Membres dans l'exercice de ce droit de légitime défense doivent être immédiatement portées à la connaissance de cet organe afin qu'il puisse exercer un contrôle sur ces mesures.

L'une des exceptions au principe de non recours à la force est l'action du Conseil de Sécurité de l'ONU en vertu du chapitre VII qui peut se présenter sous plusieurs formes. En tant qu'organe principal du maintien de la paix, il se voit investi de toute une série de compétences relatives au système de sécurité collective.

D'abord, selon l'article 39 de la Charte, il peut constater « l'existence d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix, ou d'un acte d'agression »¹¹⁴. Cette qualification juridique des faits est parfois équivoque, la frontière entre la menace contre la paix et la rupture contre la paix n'étant pas, en particulier, des plus étanches, d'autant plus que le Conseil de sécurité a élargi cette notion de menace contre la paix aux domaines humanitaire et sanitaire¹¹⁵.

Les mesures prises par le Conseil de sécurité peuvent revêtir deux formes différentes. La première, prévue par l'article 41 de la Charte, a un caractère non coercitif¹¹⁶. Il s'agit de mesures telles que l'interruption complète ou partielle des relations économiques, des communications ou la rupture des relations diplomatiques. En principe, ces mesures ont un caractère obligatoire pour les États mais peuvent faire aussi l'objet de recommandations et visent les « menaces à la paix » même si des « ruptures » à la paix ont également justifié leur utilisation. La seconde catégorie est celle des mesures coercitives. En effet, selon l'article 42 de la Charte, le Conseil peut « entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres toutes actions qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix »¹¹⁷, ces forces

¹¹⁴ SICILIANOS (Linos-Alexandre), « L'autorisation par le Conseil de sécurité de recourir à la force : une tentative d'évaluation », RGDIP, n°1, 2001, p.7.

¹¹⁵ SOREL (Jean-Marc), « L'élargissement de la notion de menace contre la paix », in S.F.D.I., Colloque de Rennes, « Le chapitre VII de la charte des Nations Unies et les nouveaux aspects de la sécurité collective », éd. Pedone, 1995, p. 3-57.

¹¹⁶ EISEMANN (Pierre-Michel), in PELLET (Alain) et alii, La Charte des Nations Unies : Commentaire article par article, Economica, 2ème éd., 1991, p. 691-704.

¹¹⁷ SICILIANOS (Linos-Alexandre), op.cit., p. 18.

étant issues des contingents nationaux, sans toutefois que le Comité d'État-major, prévu par l'article 45 de la Charte et chargé de leur préparation, n'ait jamais été mis en place¹¹⁸. Ce pouvoir de sanctions reconnu au Conseil de sécurité résulte de l'abandon par les États membres de leur droit individuel de recourir à la force, puisque ce dernier s'est reconnu, dans la pratique, le droit d'autoriser le recours à la force, alors que formellement la Charte ne lui reconnaît pas une telle compétence à l'égard des États, et d'encadrer les opérations de maintien de la paix subséquentes. Ces sanctions sont d'ailleurs tout à fait symptomatiques des finalités du système de sécurité collective onusien qui vise à la limitation du recours à la force par le droit et à faire primer l'institutionnel sur le relationnel, selon une terminologie chère à René-Jean Dupuy¹¹⁹. Mais la pratique la plus récente en la matière montre que le relationnel prime sur l'institutionnel et que, par conséquent, le recours à la force transgresse le droit international.