La dynamique politique de l'action du conseil exécutif de l'UNESCO au regard des comportements des etats membres

B- Sur la transformation stratégique débattue en conjointe (PX et FA) :

Dans la pratique du Conseil exécutif, les Commissions PX et FA, sont également amenées à siéger dans une réunion conjointe afin de débattre des points liant des aspects techniques et financiers avec les secteurs du Programme de l'UNESCO¹²². S'agissant de l'importance de la question liée à la transformation stratégique de l'Organisation, elle a été débattue conjointement par les deux Commissions car elle nécessite des coûts de financement. Ainsi, il nous importera de prime abord de connaître les origines ayant menées à cette transformation stratégique afin de mieux comprendre le contenu ainsi que la position des Etats membres sur ce point.

1- Contexte historique ayant mené à la proposition de réforme

Les origines de cette transformation stratégique proposée par la nouvelle Directrice générale de l'UNESCO ne sont pas nouvelles. Elles remontent bien plus loin que les années 2000. En effet depuis les années cinquante, l'Organisation est au centre de clivages idéologiques. Elle fait face constamment aux retraits d'Etats membres au motif que la position prise par l'Organisation n'est pas en leur faveur. Ces retraits à répétition ont entraîné une méfiance et une crise financière de l'Organisation.

Par exemple dans les années 50, la Pologne, la Hongrie et la Tchécoslovaquie ont quitté l'UNESCO au motif que l'Organisation avait « commencé à devenir un instrument docile de la guerre froide ». L'Union sud-africaine et le Portugal ont également quitté l'Organisation pour intervention dans leurs affaires intérieures¹²³.

122 Voir en ce sens le site web de l'Unesco : Le Conseil exécutif de l'Unesco (2018) Vue d'ensemble : Questions et réponses [en ligne]. Disponible sur : < http://www.unesco.org/new/fr/executive-board/questions-and-answers/ > [Consulté le 4 mai 2018].

123 Voir ANOUMA R., « Le retrait des États-Unis d'Amérique de l'UNESCO (1984) », in Civilisations, 43-2, 1996, §73.

64

Cependant, la première crise conséquente à laquelle l'Organisation a réellement fait face fut celle causée par le premier retrait des Etats-Unis suivi par celui du Royaume-Uni dans les années 80. L'UNESCO avait été le théâtre d'un clivage entre pays de l'est, l'ouest et ceux du tiers-monde. En effet, c'est avec la question du « Nouvel Ordre Mondial de l'Information et de la Communication » ou N.O.M.I.C qu'avait été impulsé des divergences d'opinions entre les protagonistes. Les pays en développement avaient revendiqué une répartition équilibrée des moyens de communication, leur accès aux nouvelles technologies et le respect des identités culturelles et territoriales des nations¹²⁴.

Cependant, les pays occidentaux et en particulier les Etats-Unis ne l'ont pas entendu de cette oreille. Selon eux, cette revendication sort du mandat de l'Unesco qui est celui de l'alphabétisation dans le monde, le développement scientifique et la protection du patrimoine culturel mondial¹²⁵. L'information et la communication, relève des droits de l'Homme, individuellement considéré. Ils prônent la démocratie libérale¹²⁶.

Pour les pays socialistes, l'accent est tout à la fois mis sur la responsabilité des Etats et sur la nécessité qui s'impose à tous les Etats de contrôler et d'orienter l'information en faveur de la paix¹²⁷. Il y avait un alignement des pays soviétiques avec les pays en développement dans le but de promouvoir ce nouvel ordre mondial, ce qui a entraîné le retrait des Etats-Unis.

Ce retrait en 1984 avait déjà entraîné une crise financière de l'Organisation et la remise en cause de son effectivité. Le pays étant un des pères fondateurs de l'Organisation et un des plus gros contributeurs de celle-ci. Et malgré un retour en 2002 sous l'administration Bush¹²⁸, l'administration Obama en 2011 a suspendu le versement de sa contribution à la suite de l'adhésion de la Palestine comme membre de l'Organisation.

124 Voir en ce sens le mémoire de Bala Saïd, le déséquilibre numérique nord-sud du Nouvel Ordre Mondial de l'Information et de la Communication ou (NOMIC) au Sommet Mondial sur la Société de l'Information (SMSI), Mémoire présenté comme exigence partielle pour la maîtrise en science politique, Université du Québec à Montréal, 2011, p. 38.

125 Voir en ce sens ANOUMA R., « Le retrait des États-Unis d'Amérique de l'UNESCO (1984) », in Civilisations, 43-2, 1996, §30.

126 Voir en ce sens SUR S., « Vers un nouvel ordre mondial de l'information et de la communication », in Annuaire français de droit international, volume 27, 1981, p. 49.

127 Idem, p. 50.

128 TUPY M., « Le retrait des États-Unis de l'UNESCO est un bon début », in Reason [en ligne], 2017, p. 1.

Disponible sur : < https://www.contrepoints.org/2017/11/03/302295-retrait-etats-unis-de-lunesco-debut
>[Consulté le 22 avril 2018].

65

Cette suspension a été réalisé par le pays sous le motif que conformément à deux lois votées par le Congrès dans les années 90, les Etats-Unis n'ont pas le droit de financer toute agence de l'ONU qui admet en son sein des groupes ou des organisations ne possédant pas « tous les attributs internationalement reconnus d'un Etat ».¹²⁹ Cette suspension de financement par les Etats-Unis a amputé l'Organisation de plus de 22% de son budget¹³⁰. Sa situation ne s'est pas non plus arrangée avec le refus de versement par le Japon de sa quote-part en 2016 dû à l'inscription du Massacre de Nankin au Registre de la Mémoire du monde. Désormais plus que remise en cause, ces séries d'évènements malencontreux à l'égard de l'Organisation, se sont complétées par le retrait annoncé des Etats-Unis ainsi que d'Israël en 2017. Le Comité du Patrimoine mondial de l'UNESCO avait classé la vieille ville d'Hébron, comme étant un site Palestinien « d'une valeur universelle exceptionnelle ». Il a été estimé que les propriétés palestiniennes de la vieille ville sont menacées de destruction ou de dégradation¹³¹. Face au manque conséquent de son budget, l'Organisation victime de géopolitique doit plus que jamais se réformer.

L'initiative de la nouvelle Directrice générale vers une transformation stratégique de l'UNESCO est d'autant plus que primordiale. Il conviendrait donc d'en présenter le contenu avant d'exposer les positionnements des différents Etats membres à ce sujet.

2- Le contenu de la transformation stratégique

C'est par une réunion d'information tenue une fois les séances du Groupe préparatoire terminées que la Directrice générale avait informé les Etats membres de cette réforme stratégique de l'UNESCO.

129 Le Monde.fr (2011) L'adhésion palestinienne à l'Unesco sera lourde de conséquences, estiment les médias

américains, Le Monde.fr [en ligne]. Disponible sur : <
http://www.lemonde.fr/international/article/2011/10/31/selon-les-medias-americains-l-adhesion-de-la-palestine-a-l-unesco-est-une-erreur_1596549_3210.html#TWZ1TdIVeJkzsl5e.99>. [Consulté le 14 mai 2018].

130 Voir en ce sens le document de la 39^ème session de la Conférence Générale. 39C30 sur le « Barème des quotes-parts, monnaie de paiement des contributions des Etats membres et fonds de roulement ». Disponible sur : < http://unesdoc.unesco.org/images/0025/002589/258947F.pdf >[Consulté le 17 mai 2018].

131 Le Monde.fr (2017) L'Unesco inscrit Hébron au Patrimoine mondial et suscite la fureur d'Israël, Le Monde.fr [en ligne]. Disponible sur : < http://www.lemonde.fr/proche-orient/article/2017/07/07/l-unesco-inscrit-hebron-en-cisjordanie-sur-la-liste-du-patrimoine-mondial-en-peril_5157353_3218.html#vZjmZ24tcVyrrGIU.99>.

[Consulté le 14 mai 2018].

66

Un document d'information sur le contexte ayant abouti à cette initiative a été présenté aux Etats membres. Ce document présente également les diverses étapes de la réalisation de cette réforme ainsi qu'un projet de décision soumis aux Etats membres pour examen et approbation.¹³²

Sur les informations contextuelles, il a été question de trouver une solution à la crise financière à laquelle l'Organisation fait face depuis plusieurs années mais aussi les défis complexes liés à la mutation mondiale concurrentielle.

Il a été présenté par la Directrice générale que depuis les années 2000, des initiatives de réformes ont été lancées au sein de l'Organisation. Par ailleurs, cette transformation stratégique se basera sur ces initiatives passées. Pour se faire, elle a proposé aux Etats membres, une « approche plus collective, plus systématique, plus innovante et réformatrice des modalités d'action de l'Organisation ». Ce travail ne saurait se réduire à un travail de réflexion au sein du secrétariat, il se doit d'être inclusif.

Afin de prendre en compte les problématiques du monde contemporain, quatre principes directeurs ont donc été formulés par la Directrice générale, à savoir :

- Le renforcement des programmes et une concentration des priorités identifiées dans la Stratégie à moyen terme de l'Organisation. Cette Stratégie à moyen terme est caractérisée par l'orientation et la ligne de conduite générale de l'Organisation¹³³dans tous les domaines du mandat de l'UNESCO. Celle-ci est déterminée par la Conférence générale lorsqu'elle se réunit tous les deux ans, conformément à l'article IV. B paragraphe 2 de l'Acte constitutif.

- L'accentuation du rôle de l'Organisation en tant que laboratoire d'idées et de définition de socles normatifs, afin de repositionner l'Organisation en tant que forum intellectuel dans les débats mondiaux sur les questions relatives à son mandat. Il s'agira pour l'Organisation de reprendre sa place centrale en matière d'éducation, de science, de culture et de communication. En effet de nombreuses institutions des Nations unies exercent des activités similaires au mandat de l'UNESCO.

132 Il s'agit du document portant la cote 204 EX/31 sur les étapes de la transformation stratégique de l'UNESCO. Voir annexe XIV, p.108.

133 A sa 37^e session, la Conférence Générale a déterminé la Stratégie à moyen terme de l'Organisation pour le biennium 2014-2021.

67

- Favoriser une ouverture de l'Organisation à la société civile, aux ONG, aux universités, à la jeunesse, au secteur privé ainsi qu'à de nouveaux partenaires. Il s'agira ici d'élaborer une nouvelle politique de partenariat afin de faciliter la collecte de financements extrabudgétaires.

- Une amélioration des structures de l'Organisation et sa culture de gestion afin de la rendre plus efficace.

Pour pouvoir mettre en action ces principes, trois étapes ont été proposées par la Directrice générale :

- La création d'un secteur « Administration et Management » afin de transférer 21 entités relevant actuellement de la Directrice générale à un ADG (sous-directeur général) afin d'améliorer le fonctionnement de l'Organisation et de favoriser sa transparence. Notamment dans les domaines des ressources humaines, des finances, de la sécurité, de l'informatique et de l'appui logistique. Ce transfert permettra ainsi à la Directrice générale de se concentrer sur les questions plus stratégiques se rapportant à ces domaines précités.

- Une amélioration de l'efficacité des moyens d'action par le biais de la création de groupes thématiques chargés d'améliorer l'efficacité opérationnelle de l'Organisation, la communication de l'Organisation, les partenariats stratégiques ainsi que le développement des activités avec le secteur privé et la présence de l'UNESCO dans le monde.

- Le renforcement et l'ajustement des programmes d'action en mettant en place des groupes de réflexion stratégique tout en impliquant des personnalités externes à l'Organisation.

Sur la méthode de mise en oeuvre, il a été exposé qu'une équipe de projet assurera la coordination, la cohérence et l'application de la réforme stratégique. Les Etats membres quant à eux seront consultés à intervalles réguliers dans le processus. Au cours de cette réunion d'information, le temps imparti aux Etats afin de débattre sur ce sujet jugé très important était très limité et insuffisant. En l'absence de préparation concertée de tous les groupes électoraux sur ce point, l'on présentera la position de chaque Etat lors des débats en conjointe (PX et FA).

68

3- Des positions diversifiées à l'aune du consensus sur la transformation stratégique

Malgré le consensus général en faveur de la transformation stratégique proposée par la Directrice générale, on a pu observer que les positions des Etats membres sur ce point étaient partagées. En effet, dès les discours d'ouverture présentés par chaque pays¹³⁴, il a été observé que les enjeux et les intérêts sur ce point étaient différents.

Avant l'ouverture des débats en conjointe, les représentants du Secrétariat ont souligné que la dépolitisation de l'UNESCO doit être au coeur de la réforme. Il s'agit des représentants en charge de la présentation du point sur la transformation stratégique¹³⁵. Ils ont également souligné la nécessité d'une coalition entre la Direction générale et le Conseil exécutif dans le processus. En effet la crédibilité interne est importante. On pourrait s'interroger ici sur la présence d'une fracture interne de l'Organisation. Il semblerait que les membres du Secrétariat et les Etats membres ne soient pas toujours en accord. Pour tenter également d'y répondre il conviendrait de voir comment les Etats membres du Conseil accueillent cette réforme.

En commençant par les pays membres du Groupe I (Europe occidentale et autres), il a été formulé par la France un soutien plus que favorable à cette réforme et ceci sans aucune réserve. Tout comme l'Espagne qui d'ailleurs avait exprimé son souhait de démarrer le processus tout de suite sans attendre la prochaine session du conseil exécutif en automne prochain. Cependant, au sein de ce même Groupe, d'autres pays ont émis des réserves comme ce fut le cas par exemple de la Finlande qui tout en soutenant la réforme met l'accent sur la nécessité d'informer les Commissions nationales sur l'avancement de cette transformation une fois lancée. Les Etats-Unis ont également émis leurs opinions sur la question. Ils ont en effet fait part de leur déception quant au rythme lent de l'Organisation afin de parvenir à cette proposition de réforme. Ils ont d'ailleurs fait part de leur consternation sur le fait que certains Etats membres au sein de l'Organisation « continuent de fomenter la politisation et d'exploiter les tensions régionales sur des questions relevant du mandat de l'UNESCO »¹³⁶.

134 A l'ouverture des sessions du Conseil exécutif, les Etats membres du Conseil se prononcent sur chaque secteur du mandat de l'UNESCO. C'est lors de ces discours que les pays énoncent les prémisses de leur position sur un point particulier pouvant les intéresser. S'il est vrai que les positions peuvent évoluer au cours des débats, dans la pratique on a pu remarquer que certains groupes d'Etats maintiennent toujours leur position de départ.

135 Voir en ce sens la partie II. A., p.53.

136 Ce passage est tiré du discours des Etats-Unis lors de l'ouverture des sessions du Conseil exécutif. Voir en ce sens : Le Conseil exécutif de l'Unesco (2018) Discours de la 204^ème session du Conseil exécutif [en ligne] Disponible sur : < http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/GBS/EXB/images/204_US_En.pdf > [Consulté le 15 mai 2018].

69

En d'autres termes, ils mettent en avant la nécessité pleine et entière d'une dépolitisation de l'action de l'Organisation. Et ceci malgré le fait qu'ils aient entrepris de quitter l'Organisation. Les pays membres du Groupe I sont donc divisés dans leur position. Entre ceux qui sont favorables entièrement à toutes les étapes ainsi que les dépenses financières nécessaires au lancement du processus. Et certains pays qui ont quant à eux émis des réserves. On pourrait donc dire ici que la seule position commune adoptée par les Etats membres sont l'accueil favorable de la transformation stratégique. Toutefois, il s'agit d'un accueil plus ou moins nuancé.

En ce qui concerne les pays membres du Groupe II (Europe orientale), ils ont accueilli favorablement le fait que l'Organisation soit capable de réagir face au changement malgré la situation financière difficile de celle-ci. Cependant, ils ont également exprimé la nécessité d'une participation active des Etats membres et des Commissions nationales dans le processus. En effet, pour eux il est important de souligner la nature intergouvernementale de l'Organisation, car le succès de toute réforme doit s'appuyer sur l'opinion des Etats. Certains pays comme la Russie et la Lituanie ont exprimé également que les ressources financières requises pour la transformation sont importantes. De ce fait, ils ont formulé la requête d'une transparence accrue de la Direction générale par la fourniture de rapports d'étapes réguliers. En effet, afin d'amorcer cette transformation stratégique, il est question d'utiliser 2,1 M$ sur les 27,5 M$ de crédits non utilisés lors du précédent biennium de l'Organisation¹³⁷.

Les positions des pays membres du Groupe III (Amérique Latine) sont orientés également sur la nécessité d'une implication accrue des Etats membres dans le processus. Pour eux la nature intergouvernementale de l'Organisation doit être au centre de toute initiative de réforme.

Les Etats membres sont le pivot de l'Organisation. Au-delà de cette transformation administrative, ils s'inquiètent quant aux partenariats externes. En effet selon eux il ne faut pas que les ressources externes dénaturent l'Organisation au profit des partenaires privés.

137 Voir en ce sens le document du Conseil exécutif 204 EX/20 Partie II.B, p.16. Disponible sur le site web de l'UNESCO à l'adresse suivante : http://unesdoc.unesco.org/images/0026/002616/261638f.pdf. [Consulté le 15 mai 2018].

70

Aussi, le rapport de force observé dans le cadre de ce débat concerne Cuba, qui a pointé le « chantage financier des Etats-Unis en représailles d'une décision prise démocratiquement par les Etats-membres »¹³⁸ en réponse à la déclaration des Etats-Unis concernant les causes de la politisation de l'Organisation. Ce rapport de force s'explique par la position ferme des pays membres du Mouvement des Non Alignés¹³⁹ contre ce qu'ils appellent « hégémonie » de certains pays membres. En effet, ils soutiennent la Palestine¹⁴⁰. Enfin, même si les pays membres du Groupe III ont déclaré avoir pris note de la nécessité de démarrer urgemment la transformation stratégique, ils ont besoin de plus d'informations. La nécessité d'un travail sur le terrain et d'un impact immédiat ont été demandés. Selon eux, il est nécessaire de sortir du siège et d'aller sur le terrain car il n'est plus question de formuler des recommandations mais d'agir.

Les pays membres du Groupe IV (Etats d'Asie et du Pacifique) ont également accueilli cette réforme. Pour la Chine et la Corée, le constat est qu'il appartient aux Etats membres de faire le suivi de la mise en oeuvre de la transformation. Ils souhaitent à cet égard travailler avec tous les pays membres dans un esprit de coopération. Le Japon quant à lui est prêt à apporter tout son soutien à condition de mettre fin à la politisation de l'Organisation. On pourrait estimer que cette condition se rattache à l'incident concernant l'inscription du Massacre de Nankin au registre de la Mémoire du monde. Néanmoins, le Japon tout comme les deux pays précités souligne l'importance de l'implication de tous les pays dans le processus.

Concernant les pays membres du Groupe V (a) et (b) (Etats d'Afrique et Arabe), les revendications sont les mêmes que les membres du Groupe III. L'approbation de la transformation stratégique est effectuée de manière implicite. En effet, selon ces pays, il faudrait un équilibre entre les prérogatives de la Directrice générale et ceux des pays membres. Ils souhaitent que les Etats membres soient consultés dans toutes les étapes de la transformation et cela afin de rendre effective la recherche d'une transparence.

138 Ce passage est tiré du discours de Cuba lors de l'ouverture des sessions du Conseil exécutif (version espagnole). Voir en ce sens le Conseil exécutif de l'Unesco (2018) Discours de la 204^ème session du Conseil exécutif [en ligne] Disponible sur :

< http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/GBS/EXB/images/204_Cuba_Sp.pdf> [Consulté le 15 mai 2018].

139 Cf. supra, p.50, concernant le Mouvement des Pays non-alignés.

140 Voir en ce sens le discours du Venezuela (langue espagnole) sur le Conseil exécutif de l'Unesco (2018) Discours de la 204ème session du Conseil exécutif [en ligne] Disponible sur : < http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/GBS/EXB/images/204_Venezuela_Sp.pdf> [Consulté le 15 mai 2018].

71

Ils ont également exprimé leur questionnement quant au retard de publication de cette réforme. Selon eux, la transformation stratégique de l'UNESCO est un sujet très important. Ce point devait être examiné en amont, c'est-à-dire durant les travaux du groupe préparatoire. Le fait que ce point eut été présenté si tardivement, durant une réunion d'information, n'a pas permis aux Etats de pouvoir débattre sur le contenu car le lapse de temps été très limité.

Pour les pays membres du Groupe V, l'approbation implicite de cette réforme est surtout liée au silence absolu de la nécessité d'entreprendre une réflexion sur la manière dont l'Organisation devrait refléter leur priorité. En d'autres termes, la Priorité Globale de l'Afrique dans les Programmes et les actions à entreprendre ne sont pas réellement reflétés dans ces réformes. Malgré cela, ils ont exprimé leur volonté de travailler de manière collective dans le cadre de cette réforme qu'ils soutiennent également.

En globalité, le consensus semble avoir été atteint quant au soutien de cette transformation stratégique. Néanmoins, c'est au niveau de l'examen du projet de décision à soumettre au Conseil exécutif que des amendements ont été rajoutés. En effet, les implications financières liées à cette transformation stratégique étaient importantes pour certains Etats Membres. De ce fait, un groupe de représentants a été mis en place pour discuter de la possibilité d'un consensus concernant le projet de décision à examiner par les Etats membres ultérieurement. Ces représentants sont l'Afrique du Sud, l'Egypte, le Nicaragua, le Nigéria, Oman, les Philippines, le Qatar, le Venezuela et Saint-Vincent-et-les-Grenadines. Un compromis a été trouvé à l'issue des discussions et le consensus a été obtenu sur ce projet de décision¹⁴¹. Il a été recommandé pour adoption au Conseil exécutif après des amendements.

L'on ne peut s'empêcher de remarquer que ces Etats sont tous membres du Mouvement des pays Non-Alignés. Il s'agit des pays ayant surtout revendiqué la transparence et l'implication accrue des Etats-membres dans le cadre de ce processus de transformation stratégique. Parmi ces pays, il y a également ceux qui ont réclamé à ce que la priorité globale Afrique soit impliquée au mieux. Ces remarques ont été reflétés dans la décision amendée¹⁴².

Une fois les séances des Commissions achevées, les deux derniers jours de réunion ont été consacrés aux rapports oraux des différents présidents des organes subsidiaires. Ces rapports oraux concernent l'issue des débats lors des séances respectives des organes.

141 Voir annexe XIV et XV concernant les projets de décision provisoire et amendé, pp. 108-109.

142 Idem, p.109.

72

Ces deux derniers jours étaient également consacrés à l'adoption des projets de décisions présentés dans chaque Commission, conformément à l'article 47 du Règlement intérieur du Conseil exécutif. Parmi les projets de décisions votés figurent donc les DR du Japon et de Madagascar mais aussi la transformation stratégique de l'UNESCO¹⁴³.

143 Voir en ce sens les décisions adoptés par le Conseil exécutif à sa 204^e session. Le Conseil exécutif de l'UNESCO

(2018) Tous les documents [en ligne]. Disponible sur :
< http://unesdoc.unesco.org/images/0026/002628/262851f.pdf>. [Consulté le 17 mai 2018].

73