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La dynamique politique de l'action du conseil exécutif de l'UNESCO au regard des comportements des etats membres


par Charline MBOTY
Université de Lorraine - Master II droit public interne et international 2017
  

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A- Les stratégies des différents groupes présents à l'UNESCO

L'UNESCO, par sa nature intergouvernementale, est composée de plusieurs types de groupes. Et dans le cadre du Conseil exécutif (ci-après « le Conseil »), il existe un mécanisme préparatoire pour ses sessions ordinaires. Toutes ces entités coordonnent distinctivement leurs actions afin de préparer les sessions du Conseil. Il conviendra de distinguer les groupes formels des groupes informels, sachant qu'ils ont tous un rôle clé à jouer dans ce mécanisme. Dans la première catégorie, nous analyserons les groupes électoraux et le groupe préparatoire du Conseil exécutif.

1- Les groupes électoraux du Conseil exécutif

Les groupes électoraux ont été créés afin de remédier à un déséquilibre de la répartition des sièges au sein du Conseil. En effet, ce déséquilibre s'aggravait à chaque session de la Conférence générale. Cette dernière a donc, sur proposition du Conseil, adopté un système de groupes électoraux régionaux. Ces groupes ont été établis uniquement aux fins de l'élection des membres du Conseil (Le Conseil exécutif de l'UNESCO, I, 8.1 ; Règlement intérieur de la

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Conférence générale, app.2). Néanmoins, on verra qu'ils ont une place de plus en plus importante dans tout le déroulement des sessions du Conseil.

Lors de la création de ce système, les Etats membres ont été répartis en cinq groupes électoraux34. Désormais, ils se répartissent en six groupes électoraux dans le cadre du Conseil et qui sont représentés de la manière suivante :

- Groupe I pour les Etats d'Europe occidentale et autres : 9 sièges.

- Groupe II pour les Etats d'Europe orientale : 7 sièges.

- Groupe III pour les Etats d'Amérique latine et des Caraïbes - GRULAC : 10 sièges.

- Groupe IV pour les Etats d'Asie et du Pacifique - ASPAC : 12 sièges.

- Groupe V (a) pour les Etats d'Afrique : 13 sièges.

- Groupe V (b) pour les Etats Arabes : 7 sièges.

Bien que ces Groupes électoraux ne soient pas prévus par l'Acte constitutif de l'Organisation35, ils ont un rôle essentiel dans le fonctionnement de celle-ci36. D'ailleurs on retrouve ce principe de répartition géographique dans tout le système onusien.

A caractère géopolitique, ces groupes ont un rôle stratégique au-delà du fait qu'ils furent créés afin de remédier à un déséquilibre de la répartition des sièges votants au Conseil exécutif. Il s'agira pour ces groupes d'appartenance de favoriser une meilleure visibilité de leur région ou continent dans les organes importants de l'Organisation. En effet, c'est au niveau de ces groupes d'appartenance que sont élaborées les positions et stratégies d'influence qui seront discutées devant le Conseil, les répartitions des postes et les politiques de fonds.

Dans l'ensemble et de façon générale, le modus operandi de tous ces groupes est caractérisé par le système de consensus, il s'agira de réduire le recours au vote et de favoriser l'esprit de coopération dans ces groupes d'appartenance. C'est le cas par exemple lorsqu'il est question de proposer des candidatures de pays appartenant à un même groupe pour être membre du Conseil exécutif à la Conférence générale. En théorie chaque Etat membre de façon unilatérale peut présenter sa candidature pour être membre du Conseil. Ceci est prévu à l'article 1er de

34 A sa 37e session, la Conférence générale avait réparti les groupes électoraux sans avoir établi une distinction entre le Groupe Afrique et le Groupe Arabe disposant ainsi de vingt sièges tous confondus.

35 Voir en ce sens, GOY R., « Les régions établies par l'UNESCO en vue de l'exécution de ses activités régionales » in Annuaire français de droit international, volume 20, 1974, pp. 613-625.

36 D'ailleurs ils ont à leur tête des présidents ayant chacun un mandat d'un an sauf pour les groupes d'Europe orientale (II) et du GRULAC (III) qui ont pour leur part un mandat de 6 mois, à raison d'un changement de président par semestre dans le cadre d'un système de rotation afin que chaque pays puisse être représenter de façon plus ou moins égalitaire.

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l'Appendice 2 du règlement intérieur de la Conférence générale concernant les « Dispositions régissant la procédure d'élection d'Etats membres au Conseil exécutif »37. Cependant, dans la pratique il convient de souligner que tout se fait en interne. C'est au niveau de ces groupes régionaux que vont se tisser les liens et les soutiens aux candidats appartenant au même groupe. Ceux sont les groupes qui vont déterminer quels pays ils vont soutenir afin de porter la voix de leur continent et c'est là toute l'illustration de la diplomatie multilatérale ainsi que du consensus.

2- Le groupe préparatoire du Conseil exécutif

Le Groupe préparatoire est un groupe ad hoc créé afin de favoriser une sorte de plateforme d'échange et de débat préliminaire aux sessions ordinaires du Conseil exécutif. C'est là où émergent les tendances des débats lors des sessions du Conseil et les préoccupations majeures des Etats membres sur le fonctionnement de l'UNESCO. C'est aussi lors de ces sessions que se reflètent les stratégies adoptées par les groupes géographiques pour défendre leurs intérêts et influencer les décisions que le Conseil aura à adopter.

Crée à titre expérimental dans un premier temps, ce Groupe a connu une évolution historique38 allant de sa création en 2010, en passant par sa suspension en 2015 (pour le remplacer par des réunions intersessions six fois par an) jusqu'à la révision de son mandat en 2017 conformément à la décision 203 EX/1339 du Conseil exécutif.

Il a été ainsi établi que ce groupe ad hoc aura pour fonction de contribuer à une préparation efficace des sessions ordinaires du conseil exécutif en allégeant sont travail pour faciliter sa prise de décision. Son nombre n'est plus limité40, il est ouvert aux 195 Etats-membres et est dirigé par un président et un vice-président membres du Conseil. Sous réserve, pour ces derniers, de ne pas être à la présidence d'un autre organe subsidiaire du Conseil et de ne pas siéger au Bureau du Conseil exécutif.

Le Groupe préparatoire se réunit en principe deux fois par an pour une durée d'un ou deux jours selon les besoins, au plus tard trois semaines avant les sessions ordinaires du

37 UNESCO, Textes fondamentaux, 2018, éd. UNESCO, p. 64-66. Voir annexe IV sur le règlement intérieur de la Conférence générale, p.80.

38 Voir annexe V sur la présentation historique du Groupe préparatoire, p.90.

39 Idem., p. 91.

40 Ibid., p. 92.

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Conseil. Ces délais ont été établi de manière à ce que les résultats des travaux soient communiqués au Conseil au moins dix jours ouvrables avant l'ouverture des sessions.

L'ordre du jour provisoire du Groupe préparatoire établi par les président et vice-président doit porter sur un nombre limité de points stratégiques. Cet ordre du jour provient du projet d'ordre du jour de la session ordinaire du Conseil exécutif. Il est établi après consultation du Bureau du Conseil exécutif et des Groupes électoraux. Il peut ainsi porter, soit sur des documents liés au budget de l'Organisation, soit de nouveaux points, soit des amendements aux projets de décisions présentés par les Etats membres.

Sur la conduite des débats, le procédé s'apparente à celui du Conseil à quelques exceptions près. En effet, le Groupe ne présente pas de règlement intérieur. Cependant en se référant à celui du Conseil, conformément aux articles 30, 31 et 32 du Règlement intérieur du Conseil exécutif41, il appartient au président d'autoriser quiconque voulant prendre la parole de le faire en suivant l'ordre dans lequel les Etats membres ont soulevé leur plaque. L'exception est l'existence de limitation du temps de parole qui est prévue dans le cadre du Conseil exécutif. Dans le cadre du Groupe préparatoire la parole est donnée par le président ou le vice-président à tout Etat membre ayant manifesté son désir pour se faire, et ceci sans aucune limitation du temps de parole. Il convient alors de voir les actions du Groupe préparatoire dans le cadre de la préparation des travaux du Conseil exécutif.

a- Ses actions pour la préparation de la 204e session du Conseil exécutif dans le cadre de son mandat révisé

Dans le cadre de la 204e session du Conseil exécutif, il a été mis en place un Groupe préparatoire en application de la décision 203 EX/13 adoptée lors de la 203e session du Conseil. Conformément à cette décision susmentionnée, il est du ressort du Groupe d'élire, à sa première réunion, un président et un vice-président pour toute la durée de l'exercice biennal du Conseil exécutif.

Concrètement, l'ouverture et la présidence de la première séance furent assurées à titre temporaire par la République de Corée qui préside actuellement le Conseil exécutif.

41 Voir annexe VI sur la conduite des débats, p.95.

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Par la suite, la Côte d'Ivoire fut élue à la présidence du Groupe préparatoire et sa vice-présidence fut attribuée aux Philippines grâce à un esprit de consensus présent au sein de l'assemblée excluant ainsi le recours au vote.

Ce consensus a été atteint grâce au retrait des candidatures de la Grèce et de Saint-Vincent-et-les-Grenadines. Dès lors, il a été salué par tous les Etats membres du Conseil. Il convient de préciser qu'au cours du processus certains ont souligné le caractère très politisé de ces élections. Raison pour laquelle l'aboutissement à ce consensus fut fortement acclamé.

De plus il convient de mentionner que le Conseil de la direction générale est déjà occupé par l'Europe, la présidence de la Conférence générale par le groupe Arabe et le Conseil exécutif par l'Asie. Ainsi, dans une logique de répartition géographique équilibrée, il apparaît équitable que la présidence et la vice-présidence du groupe préparatoire soient assurée distinctivement par le Groupe Afrique et le GRULAC.

Le Groupe préparatoire s'étant réuni du 15 au 16 mars 2018, avait tenu quatre séances durant lesquelles ont été examinés sept points lui ayant été attribués. Ces points ont été attribués à la suite de consultations avec le Bureau du Conseil exécutif42 et auxquelles avaient participé tous les groupes électoraux. Concernant ses méthodes de travail, le Groupe doit adopter son ordre du jour provisoire ainsi qu'un calendrier provisoire des travaux. Dans la pratique, il peut arriver que ces derniers soient sujets à des modifications, ce qui n'a pas été le cas dans la présente réunion puisqu'ils furent adoptés sans modification.

Parmi les points stratégiques confiés au Groupe préparatoire pour soumission au Conseil exécutif après examen, les plus pertinents concernaient : l'examen du rapport analytique sur l'exécution du programme de l'UNESCO de 2014 à 2017. Et un point concernant l'Education au Développement Durable après 2019.

42 Conformément à l'article 14 du Règlement intérieur du Conseil exécutif : « Pour l'assister dans l'exercice de ses fonctions, le président peut réunir, à l'occasion des sessions du Conseil et en cas de nécessité dans l'intervalle des sessions, les vice-présidents et les présidents des commissions permanentes, du Comité spécial, du Comité sur les conventions et recommandations et du Comité sur les partenaires non gouvernementaux qui forment, avec lui, le Bureau du Conseil. »

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i) L'examen du rapport analytique portant sur l'exécution du programme durant la
période quadriennale 2014-2017

Ce rapport informe les Etats membres des résultats atteints lors de la mise en oeuvre des programmes de l'Organisation et des ressources mobilisées de 2014 à 2017. Selon ce rapport, l'UNESCO avait réussi à mettre en oeuvre son programme et atteint ses principaux résultats escomptés. Cependant, ceux-ci avaient nécessité des ajustements budgétaires et financiers43 et certains résultats ont été évalués comme étant partiellement atteints.

Cette réalisation partielle a plusieurs facteurs tels que le manque de financement et de personnel mais aussi les défis externes liés à la situation des Etats membres. D'une part, on peut déduire de ce manque de financement la politisation dont l'UNESCO est victime. Rappelons à cet égard que depuis l'adhésion de la Palestine en tant qu'Etat membre à part entière de l'Organisation, les Etats-Unis avaient cessé de verser leur contribution à l'Organisation. Pourtant ils participaient à hauteur de 22% au budget de l'Organisation, faisant de ces derniers l'un des plus gros contributeurs du budget de celle-ci.

Le Japon avait également refusé de payer sa quote-part en 2016, si bien qu'il est débiteur de 31 millions d'euros auprès de l'organisation (second plus gros contributeur de l'Organisation). Ce refus de paiement fait suite à l'inscription du massacre de Nankin44 au Registre de la Mémoire du monde45 de l'UNESCO. D'autre part, certains pays ont des arriérés46 qui sont liés à diverses situations internes tels que des difficultés de paiement à causes des conflits ou des guerres mais aussi tout simplement par faute de moyens.

Dans le cadre de ce rapport analytique plusieurs Etats membres se sont prononcés sur les points stratégiques relatifs à la priorité Afrique qui, selon eux, manque d'évaluation sur le terrain et d'investissement.

43 En effet, sur les 51 résultats escomptés concernant les grands programmes portant sur l'éducation, les sciences naturelles, les sciences sociales et humaines, la culture ainsi que la communication et l'information, 11 ont été évalués comme étant partiellement atteints et par conséquent 40 comme ayant pleinement atteint leurs objectifs.

44 Voir Annexe VII sur le Massacre de Nankin, p.96.

45 Voir infra, b., sous-partie ii, p. 28.

46 Pour ne citer que des exemples, l'Arabie Saoudite a une dette de 1,933 millions de dollars, l'Iran de 2,34 millions, le Royaume Uni de 14,5 millions ou encore le Brésil avec 23 millions de dollars d'arriérés.

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En effet, malgré les efforts déployés afin que celle-ci bénéficie d'une part importante du budget ordinaire47 et de plus en plus de fonds extra-budgétaires, les pays africains ont évoqué un décalage entre ce qui est dit et ce qui se fait sur le terrain. Il est nécessaire de mieux évaluer l'impact réel de ces investissements.

L'autre point pertinent soulevé par les Etats membres à l'issu des débats concerne la nécessité d'améliorer la visibilité de l'Organisation afin de rendre ses programmes attrayants et ainsi attirer des partenariats externes. En effet, depuis le retrait annoncé des Etats-Unis et d'Israël, il est important pour la viabilité de l'Organisation que celle-ci trouve d'autres sources de financement.

ii) La présentation du point relatif à l'éducation en vue du développement durable

(EDD) après 2019

Depuis 2005, l'UNESCO est à la tête de l'initiative portant sur l'éducation en vue du développement durable (ci-après « EDD »)48. L'Unesco est l'agence chef de file de la cible numéro 449 de l'Objectif de développement durable de l'Agenda 2030 des Nations-Unies50(ci-après « ODD »). En effet, Les ODD adoptés par la communauté mondiale pour les 15 prochaines années prennent en compte l'EDD. Comme celui-ci arrive à échéance en 2019, le Japon, en tant que contributeur principal, a proposé le point relatif à l'EDD après 2019 au sein du Groupe préparatoire. Il a soutenu que l'Unesco doit continuer de mener à bien ce devoir noble après 2019.

47 Le financement des activités de l'Unesco est assuré par le budget ordinaire que la Conférence générale vote tous les deux ans et par des ressources extrabudgétaires dont la plupart sont attribuées à l'Organisation au titre de programmes communs aux différentes institutions et agences des Nations Unies. Voir en ce sens : UNESCO, Qu'est-ce que l'UNESCO ? 1969, Paris, Unesco, p. 19.

48 L'Éducation en vue du développement durable aide les individus et les groupes à trouver des solutions face aux défis de la durabilité. L'EDD consiste à intégrer dans l'enseignement et l'apprentissage des problématiques prioritaires du développement durable, telles que le changement climatique, la réduction des risques de catastrophes, la biodiversité, la réduction de la pauvreté et la consommation durable. Cf. UNESCO (2018)

l'Education au Développement Durable [en ligne]. Disponible sur : <
https://fr.unesco.org/themes/%C3%A9ducation-au-d%C3%A9veloppement-durable > [Consulté le 3 mai 2018].

49 ODD 4 sur l'éducation de qualité. Voir annexe VIII, p.98.

50 Idem, p.97.

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Ce point a été présenté par le Japon sous la forme d'un « Draft Resolution » ou DR51. Et 17 pays en sont co-auteurs, à savoir : l'Allemagne, l'Autriche, le Brésil, le Canada, le Costa Rica, la Finlande, la France, le Japon, le Kenya, le Maroc, Oman, les Pays-Bas, la République dominicaine, la Slovaquie, la Slovénie, la Suède et le Viet Nam.

Ce projet de décision a été élaboré dans le but de demander à la Directrice Générale de présenter un nouveau plan de renouvellement et de mise en oeuvre de l'initiative en question.

L'objectif d'un DR, d'un point de vue plus stratégique et diplomatique, est surtout celui d'assurer la visibilité de l'Etat auteur ainsi que de ses co-auteurs. Il permet de tisser des relations diplomatiques avec d'autres pays membres afin d'obtenir leurs soutiens. Ou encore de renforcer les relations existantes. Cela va permettre de connaître la tendance d'alignement entre Etats membres ou groupes électoraux.

En effet, plus un DR a des co-auteurs, plus il a un poids et va inciter d'autres Etats membres à le soutenir. A cet effet, la Norvège, la Gambie, la France, la Fédération de Russie et le Nigéria ont émis leur souhait de s'ajouter à la liste des cosignataires.

L'ensemble du Groupe préparatoire s'est entendu sur le fait que L'EDD peut contribuer à l'ensemble des ODD. Tout en reconnaissant le rôle primordial de l'UNESCO en tant qu'agence chef de file de l'ODD 4, le Groupe préparatoire a aussi porté ce point pertinent à l'attention du Conseil exécutif.

b- Les recommandations émises dans le cadre des tâches confiées au cours du stage

A l'issu de cette réunion, il nous a été assigné comme tâche principale, en collaboration avec les conseillers de la Délégation de Madagascar, d'effectuer un ROP afin de présenter les différentes étapes ainsi que les points pertinents pouvant intéresser le pays et méritant ainsi un approfondissement. Sachant que ce compte rendu n'a retenu que les points essentiels évoqués durant les 2 jours de réunion, une étude géopolitique ainsi qu'une étude d'impact a été réalisée pour arriver aux recommandations suivantes :

51 Cf. infra, partie B., 1, p.41.

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- Les réflexions des Etats membres sont importants pour mieux comprendre le contexte et les enjeux des points ayant été étudiés. Ces dernières vont permettre d'avoir une position et définir une stratégie permettant non seulement d'assurer la visibilité de Madagascar mais aussi et surtout de défendre les intérêts du pays et ceux du Groupe Africain.

- Il conviendrait d'identifier les pays alliés, en fonction des préoccupations qu'ils soulèvent pour les renforcer et les soutenir dans leur décisions et interventions. Ainsi, ils rendront la pareille lorsque le pays présentera à son tour un projet nécessitant des appuis au sein de l'Organisation.

- Sachant que l'éducation à Madagascar est un vrai problème nécessitant une forte mobilisation, il apparaît pertinent que le pays soit aussi co-auteur du Projet de décision du Japon relatif à l'éducation en vue du développement durable (EDD) après 2019. C'est le moteur clé du développement d'un pays.

La seconde catégorie de groupe à analyser porte sur les groupes d'intérêts régionaux. Ils sont aussi qualifiés de groupes d'influence et interviennent avant tout lors des négociations internationales pour y défendre les intérêts de leurs membres52. Il s'agira ici de présenter et d'analyser le Groupe Afrique dont la nature est fondée sur des coalitions pérennes au sein de l'UNESCO. En outre, Madagascar étant membre du Groupe Afrique, il nous a été possible d'assister aux travaux préparatoires de ce dernier.

3- Les travaux préparatoires au sein du Groupe Africain

Une fois les travaux du groupe préparatoire épuisés, les Groupes électoraux préparent respectivement leurs interventions sur chaque point inscrit à l'ordre du jour provisoire53 du Conseil exécutif.

52 DELABIE L., « Gouvernance mondiale : G8 et G20 comme modes de coopération interétatiques informels ». In Annuaire français de droit international, volume 55, 2009, p. 633.

53 L'ordre du jour du Conseil exécutif reste provisoire et peut être révisé jusqu'à l'adoption par le Conseil au début de sa session ordinaire (article 7 du Règlement intérieur du Conseil exécutif). Les révisions permettent de faire figurer des questions proposées après la communication de l'ordre du jour provisoire.

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La plupart de ces points seront répartis dans les différentes Commissions plénières (PX et FA)54. Il s'agit des points qui ont été étudiés ex ante durant les travaux du Groupe préparatoire.

Dans le cadre spécifique du Groupe Africain comptant 54 Etats membres, les pays arabes du Moyen-Orient sont classés dans le même groupe « V » que les pays africains.

A cela s'ajoute un système de sous-groupe dans le cadre des positionnements ou stratégies sous-régionales propres à chacun d'eux. Ainsi, les pays arabes font partie du sous-groupe « b » alors que les Africains font partie du sous-groupe « a »55.

La réunion plénière du Groupe Afrique qui est présidé depuis fin janvier 2018 par la délégation du Mali était caractérisée par l'examen de 12 points inscrits à l'ordre du jour. Parmi les points étudiés, figurait la question des statuts du Groupe Afrique qui sont toujours en cours d'élaboration depuis 2017. Y figurait également, un récapitulatif concernant les travaux du Groupe préparatoire du Conseil exécutif et les perspectives pour la 204ème session.

a- Récapitulatif des travaux du Groupe préparatoire et perspectives pour la 204ème session

D'emblée, l'élection de la Côte d'Ivoire à la présidence du Groupe préparatoire avait été saluée. En effet, cette présidence contribuera à la visibilité du groupe Africain. Il marque également un symbole d'équilibre quant à la direction au sein des organes principaux de l'UNESCO.

Le cadre de cette réunion était caractérisé par la préparation de la déclaration de l'Afrique pour le traditionnel discours de chaque Etat membre du Conseil exécutif à l'ouverture des sessions ordinaires. En effet, le bien fondé d'un Groupe régional se caractérise par le renforcement de la coopération et des relations entre Etats membres. Ceci afin de promouvoir et de s'accorder sur des positions communes. Ces objectifs doivent donc se refléter dans les interventions du Groupe africain, à commencer par cette déclaration de l'Afrique.

54 cf. infra. Partie II., A., p.52.

55 LEWIN A., « Les Africains à l'ONU », in Relations internationales, n° 128, 2006, p. 59.

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Comme le Nigéria est vice-président du Conseil exécutif, les Etats membres du Groupe Afrique ont été invités à présenter des paragraphes afin de pouvoir les rajouter à cette déclaration commune. Ils doivent en effet s'accorder sur quels points pouvant concerner l'Afrique, est-ce que la vice-présidente Nigériane devrait insister pour que ceux-ci ressortent dans son discours.

Parmi ces points, se trouvent le secteur de l'éducation ou encore les critères de la répartition géographique concernant les postes importants de l'UNESCO56 où l'Afrique se trouve être sous-représentée.

b- Etudes des points à examiner en Commission PX

Au cours de ce stage, il nous a été possible d'assister à des réunions en comité restreint au sein du Groupe Afrique pour la préparation des points stratégiques qui pourraient intéresser l'Afrique. Cependant, pour des raisons de confidentialité, les noms des pays ayant été présents au cours de cette réunion ne seront pas divulgués. Concrètement, il était question de travailler sur 2 points, à savoir le point relatif à l'alliance pour la protection du patrimoine (ALIPH) et le point concernant le Programme sur le Registre Mémoire du monde.

i) Sur la participation de l'UNESCO à l'ALIPH (Alliance Internationale pour la
Protection du Patrimoine dans les zones en Conflit)

§ Présentation

Ces dernières années, il a été constaté une destruction presque massive du patrimoine culturel57 et des trafics illicites de biens culturels dans les territoires victimes de conflits armées et de terrorisme, à l'exemple des pays du Moyen-Orient mais aussi d'autres régions du monde.

56 Voir en ce sens, le discours du Nigéria au nom du Groupe Afrique. Le Conseil exécutif de l'Unesco (2018) Discours de la 204ème session du Conseil exécutif [en ligne]. Disponible sur : < http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/GBS/EXB/images/204_Statement_of_GroupV_Fr.pd f > [Consulté le 17 mai 2018].

57 Définitions prévues aux articles 1er de la Convention de la Haye pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé de 1954 et la Convention concernant la protection du patrimoine mondial culturel et naturel de 1972, voir annexe IX, p.99.

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Dans ce contexte, une initiative de la France et des Emirats a été mise en place afin de trouver des solutions pour protéger ou restaurer ces patrimoines.

L'UNESCO (Secrétariat et Etats membres) s'est aussi intéressée à cette initiative qui s'inscrit au coeur de son mandat58. Elle a de ce fait, patronné une Conférence internationale à Abou Dabi en 2016 sur le patrimoine en péril, coorganisée par la France et les Emirats. Par la suite d'autres pays se sont mobilisés et ont contribués au financement de cette Alliance qui a vu le jour le 8 mars 2017 à Genève.

S'il a été voulu au début que l'UNESCO soit associée à 100% à cette alliance, pour des raisons techniques, l'Unesco est juste partenaire sans le droit de vote.

A sa 201ème session (19 avril - 5 mai 2017), le Conseil avait demandé à la Directrice Générale de lui présenter un rapport annuel sur les activités de l'Unesco dans le cadre de l'ALIPH. Et à la 202ème session (4 - 18 octobre 2017) il a été prié à la Directrice Générale de présenter au Conseil, à cette 204ème session, un document d'information concernant les statuts révisés de l'ALIPH pour ce qui est des critères de participation de l'Organisation à l'Alliance, notamment en ce qui concerne :

· L'identification et l'exécution des projets

· Les méthodes de financement de ces projets

· Le rôle attendu de l'Organisation

Sous le mandat de l'ancienne Directrice Générale, madame Irina BOKOVA, l'UNESCO avait déjà participé à 2 réunions de l'ALIPH durant lesquelles ont été élu le Comité Scientifique et modifié les statuts de l'Alliance. Aussi, un accord bilatéral entre l'UNESCO et ALIPH est en cours de négociation pour spécifier les critères des relations entre les deux entités.

58 Conformément à l'article premier alinéa c) de son Acte constitutif, l'Unesco « aide au maintien, à l'avancement et à la diffusion du savoir : en veillant à la conservation et protection du patrimoine universel de livres, d'oeuvres d'art et d'autres monuments d'intérêt historique ou scientifique (...) ».

§ 34

Remarques des Etat membres dans le cadre de la préparation de leurs interventions au Conseil exécutif

Les Etats membres du Groupe Afrique ont relevé que le document d'information concernant l'ALIPH ne reflétait pas toutes les demandes requises par le Conseil en ce qui concerne les statuts révisés de l'Alliance, l'identification et l'exécution des projets, leurs méthodes de financement et le rôle attendu de l'Organisation.

Sur le processus de finalisation de l'accord bilatéral entre les deux entités, les membres du Groupe Afrique se sont convenu de demander au secrétariat d'impliquer les Etats membres du Conseil exécutif dans la procédure de sélection des projets pour bénéficier du financement d'ALIPH.

Le Groupe Africain prévoit d'encourager et de féliciter la participation de l'UNESCO dans les activités d'ALIPH qui va permettre de donner plus de visibilité à l'Organisation et d'obtenir des moyens financiers pour la mise en oeuvre des projets de l'UNESCO qui seront sélectionnés par l'Alliance.

Au vu de ces remarques, le Groupe Afrique a convenu de demander au Secrétariat lors des débats plénières :

- De lui communiquer plus d'informations concernant les trois types de projets qui seront soutenus par ALIPH afin de faciliter sa prise de décision et le cas échéant, pour qu'il puisse apporter son soutien.

- Quelle est l'implication des Etats membres dans le processus de sélection des projets.

§ Interrogations sur l'implication des Etats membres dans le processus

Au regard de ces éléments, on pourrait s'interroger, d'une part sur l'implication des Etats membres du Conseil exécutif dans ce processus de sélection de projets que l'ALIPH va financer, sachant que tout ce qui concerne le secteur du Patrimoine mondial relève du Comité sur le Patrimoine mondial59.

59Le Comité est responsable de la mise en oeuvre de la Convention du patrimoine mondial, détermine l'utilisation du Fonds du patrimoine mondial et alloue l'assistance financière à la suite des demandes des États parties. C'est à lui de décider si un site est accepté pour inscription sur la Liste du patrimoine mondial. Il examine les rapports sur l'état de conservation des sites inscrits et demande aux États parties de prendre des mesures lorsque les sites ne

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Pour y répondre, on peut relever la nature intergouvernementale de l'Organisation comme principale raison favorisant l'implication des Etats membres du Conseil au cours de ce processus. Mais aussi en vertu de la transparence et de la répartition géographique équitable au sein de l'UNESCO, cela justifierait leur implication.

En effet, vu l'importance du processus il serait bien que tous les pays soient impliqués dans la phase sélective des projets pour qu'il y ait une certaine transparence en ce qui concerne la manière dont les projets seront sélectionnés.

Comme l'ont souligné les Etats membres du Groupe Afrique : « en tant que bras exécutif de l'UNESCO, il revient au Conseil de décider ex ante s'il lui appartient de se charger des points concernant l'ALIPH ou au contraire de déléguer ces points au Comité du Patrimoine mondial vu l'actualité récente de ces points en question. » Dans les deux cas, la prérogative relève, de prime abord, du Conseil exécutif.

De plus, comme la Convention de la Haye de 1954 pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé et celle de 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels sont concernés par ces questions sur le Patrimoine, le Conseil exécutif sera le plus à même de prendre en charge celles-ci.

En effet, parmi l'un des nombreux rôles du Conseil figure celui d'étudier et de se prononcer sur le programme de travail de l'Organisation qui lui est soumis par la Directrice générale conformément à l'article V.B.6.a) de l'Acte constitutif60. Et comme ce point a été introduit par le Secrétariat de l'UNESCO, il incombe donc au Conseil de l'étudier dans le cadre de la Commission du programme et des relations extérieures (PX).

Il s'agit du seul organe subsidiaire du Conseil en charge d'examiner d'une manière générale une série de questions variables61, les autres étant plus centrés et spécifiques.

D'autre part, on ne pourrait s'empêcher également de s'interroger sur l'intérêt que portent les membres du Groupe Africain sur ce point concernant l'ALIPH.

sont pas correctement gérés. Voir en ce sens : UNESCO (2018) Le Comité du patrimoine mondial [en ligne]. Disponible sur : < https://whc.unesco.org/fr/comite/>. [Consulté le 03 mai 2018].

60 « Le Conseil exécutif prépare l'ordre du jour des sessions de la Conférence générale. Il étudie le programme de travail de l'Organisation ainsi que les prévisions budgétaires correspondantes que lui soumet le Directeur général (...) ».

61 Le Conseil exécutif de l'UNESCO, III, 27. Voir annexe X sur les organes subsidiaires de l'UNESCO, p.101.

36

A cet égard, on peut supposer que même si la majorité des pays africains ne sont pas concernés pour le moment par les destructions de patrimoines culturels ou encore les trafics illicites de biens culturels, il y a une certaine vigilance au vu de la vitesse à laquelle le monde évolue actuellement.

ii) Projet de plan d'action pour un examen approfondi du Programme Mémoire du

monde

§ Présentation

Il a été exposé lors de cette réunion que le Programme Mémoire du monde est un programme important en ce qu'il protège les patrimoines documentaires (archives, bibliothèques, musées...), c'est-à-dire tout ce qui a trait à la mémoire collective des peuples et qui reflète la diversité du monde et des cultures. Ce Patrimoine documentaire est aussi très fragile car il peut être détruit par les catastrophes naturelles, les conflits, guerres et les progrès technologiques rapides.

Historiquement, l'UNESCO a lancé ce programme en 1992. Ceci afin de préserver le Patrimoine documentaire, tout en sensibilisant le monde quant à l'importance de celui-ci et en s'efforçant de promouvoir l'accès aux trésors documentaires de l'humanité62.

Ce programme a bien fonctionné jusqu'en 2015 suite à la soumission d'un Dossier sur le massacre de Nankin pour inscription au Registre de la Mémoire du monde. Ce dossier a suscité beaucoup d'implications politiques. Des divergences de points de vue sont apparues entre le Japon63, la Chine et la Corée du Sud concernant les documents historiques que contenait ce Dossier. En effet, le ministre des Affaires étrangère du Japon avait déclaré dans un communiqué que « la demande d'inscription a été faite sur la base de déclarations unilatérales de la Chine et le Japon considère que ces documents sont incomplets et présentent des problèmes d'authenticité. »

62 Voir le site web de l'Unesco (2018), Mémoire du Monde, [en ligne]. Disponible sur : < https://fr.unesco.org/programme/mow >. [Consulté le 28 avril 2018].

63 Le Japon ayant suspendu son paiement à cause de cette inscription, s'est remis à payer sa quote-part au sein de l'organisation depuis la prise en compte de sa requête concernant une réforme du Programme Mémoire du monde. Un processus de facilitation, une revue des étapes et critères de sélection pour l'inscription au Registre de la Mémoire du monde a été opéré par l'UNESCO.

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Il a également rajouté qu'« En tant que membre responsable de l'Unesco, le gouvernement japonais va demander une réforme de ce projet important pour qu'il ne soit pas utilisé à des fins politiques ».64

Le Conseil exécutif étant soucieux de surmonter ces divergences et tensions politiques, veut éviter la politisation de ce Programme et de l'Organisation en générale.

Ainsi, des travaux de révision des statuts et principes directeurs à appliquer pour la mise en oeuvre du Programme ont été effectués par le Comité Consultatif International (CCI) du Programme Mémoire du monde65 .

Conformément à l'article 2 de ses statuts, le CCI est l'organe : « (...) chargé de conseiller l'Organisation sur la planification et la mise en oeuvre du programme Mémoire du monde dans son ensemble (...) ».

Par ailleurs, une Décision encourageant le Comité à poursuivre son travail de révision sur lesdits Statuts et principes directeurs a été adopté par le Conseil exécutif en 201766. En parallèle, la Directrice générale avait demandé au CCI de lui présenter un rapport d'étapes sur ces révisions.

A la suite de la présentation de ce rapport d'étapes, le Conseil avait adressé à la Directrice générale67 de l'époque une requête : celle d'un examen approfondi du Programme Mémoire du monde, en coopération avec les Etats membres et en s'appuyant sur les travaux du CCI. Le Conseil exécutif avait également demandé au CCI de poursuivre les consultations avec les Etats-membres ainsi que l'examen du Programme.

A cet effet, l'actuelle Directrice générale a décidé de nommer deux facilitateurs afin d'effectuer cet examen approfondi tout en continuant de tenir le CCI pleinement informé du déroulement de cet exercice. L'examen s'appuiera sur les travaux du CCI ainsi que sur une consultation structurée auprès des Etats membres.

64 Le Figaro.fr avec AFP (2015) Japon : l'inscription du massacre de Nankin par l'Unesco fait des vagues,

Le Figaro.fr, [en ligne] 10 Octobre 2015. Disponible sur : < http://www.lefigaro.fr/flash-actu/2015/10/10/97001-

20151010FILWWW00030-japon-l-inscription-du-massacre-de-nankin-par-l-unesco-fait-des-vagues.php >
[Consulté le 29 avril 2018].

65 Comité Consultatif International (CCI) (2018) Statuts [En ligne]. Disponible sur : < http://www.unesco.org/new/fileadmin/MULTIMEDIA/HQ/CI/CI/pdf/mow/iac_memory_world_programme_stat utes_fr.pdf > [Consulté le 29 avril 2018].

66 Il s'agit de la décision 202 EX/15 du Conseil exécutif, p.21 disponible sur : < http://unesdoc.unesco.org/images/0025/002598/259824f.pdf > [Consulté le 29 avril 2018].

67 Jusqu'à la 202e session, la Directrice Générale était encore Mme Irina BOKOVA maintenant c'est la nouvelle Directrice Mme Audrey AZOULAY qui est en charge du Dossier sujet à des divergences de points de vue. Il lui revient désormais de trouver des solutions pour éviter les tensions politiques sur ce point sensible.

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Cette consultation se fera sous la forme d'une enquête en ligne par voie de questionnaire électronique. En parallèle le CCI continuera aussi son examen.

En décembre 2017, afin de créer des conditions favorables à un dialogue positif sur l'avenir du Programme, la Directrice générale avait décidé de geler l'inscription au registre en attendant d'arriver à cet examen approfondi du Programme.

Concrètement, le point a examiné pour la 204e session du Conseil propose un projet de plan d'action qui définit une série d'étapes pour que l'examen approfondi du Programme Mémoire du monde soit mené à bien68. Ce document n'est donc pas un rapport sur l'évolution de l'examen approfondi. Il s'agit d'un plan d'action c'est-à-dire un calendrier plus un partage des tâches.

§ Remarques des Etats membres dans le cadre de la préparation de leurs interventions au Conseil exécutif

Il a été avancé par les Etats présents à cette réunion que le processus de réforme avait commencé depuis 2016. Au cours de ce processus, plusieurs consultations et examens ont été tenus pour donner suite à un rapport qui sera publié en Novembre 2018.

Comme d'autres étapes d'examen et de consultations au-delà de 2018 auront lieu69, ils estiment qu'il est légitime d'avoir plus d'informations concernant ces autres étapes.

Ils se sont également interrogés sur la durée du gel des inscriptions sur le Registre Mémoire du monde à cause du processus d'examen. En tant qu'Etats, ce qui les intéresse ce sont les inscriptions au Registre pour avoir plus de visibilité au sein de l'Organisation. D'où l'importance selon eux de discuter avec le secrétariat afin de savoir quand est-ce que ces inscriptions vont reprendre.

Des questionnements sur le financement de ce long processus d'examen ainsi qu'à la nomination des facilitateurs ont également été envisagés.

68 Voir en ce sens le document 204 EX/8 sur le Projet de plan d'action pour un examen approfondi du Programme Mémoire du monde. Conseil exécutif de l'Unesco (2018) tous les documents [en ligne]. Disponible sur : < http://unesdoc.unesco.org/images/0026/002617/261735f.pdf >.

69 C'est ce que prévoit ce document 204 EX/8.

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En effet, il n'y a pas plus d'informations sur les facilitateurs nommés par la Directrice générale en ce qui concerne leur nature et provenance. (Seront-ils externes à l'Organisation ? membres du secrétariat ? ou des Etats membres de l'Organisation ?)

A l'issu de ces remarques, les membres du Groupe Africain se sont convenu de :

- Se concerter entre eux pour avoir une même position concernant ce point, qui paraît, à première vue très technique. Néanmoins, il pourrait y avoir des retombées politiques ;

- De participer activement dans le processus de consultation ; au vu des zones d'ombre existant sur ce point.

- D'envisager d'appuyer le projet de Décision présenté par le secrétariat lors de la 204e session, après avoir écouté ses explications les remarques évoqués plus haut ainsi que leurs questionnements.

c- Remarques globales sur la pratique des membres du Groupe Afrique

Si dans ces mécanismes préparatoires du Groupe Afrique il y a un travail pour voir ce qui est bénéfique pour l'Afrique et essayer ainsi d'avoir une position commune. La pratique se révèle plus complexe.

D'une part, l'on a pu remarquer au cours de ces réunions que certains pays ne font jamais ou presque pas d'interventions pour soutenir ce qu'a avancé un autre pays, d'autres pays au contraire le font. Diplomatiquement, le fait de soutenir l'intervention de tel ou tel pays représente un poids considérable parce que les débats sont enregistrés. Et le secrétariat (tout comme les pays notant qui les ont soutenu et/ou qui sont leurs alliés) va compter le nombre des voix et évaluer si effectivement il faut faire suite à la proposition d'un pays ou non.

D'autre part, une sorte de division a été présente suivant les points discutés entre les pays Africains. On pourrait lier cela à l'histoire et à la vitesse de développement des pays car les attentes et les intérêts ne sont plus les mêmes. On peut se demander donc s'il n'y a plus vraiment de volonté de régler les problèmes de façon multilatérale, sans écarter le fait qu'il y a quand-même une tentative de multilatéralisme.

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Aussi, il y a d'autres sujets qui peuvent venir parasiter ces réunions comme ceux à tendance polémique pouvant entraîner la politisation de l'Organisation. Sans pour autant oublier que chaque pays est souverain, a ses propres intérêts et priorités. Si d'autres ont comme cheval de bataille l'éducation, ce qui fait qu'ils vont intervenir sur tous les points concernant l'éducation ; d'autres ont la culture parce que c'est ce qui a été décidé à la capitale par exemple.

Pour une brève synthèse, les Etats membres du Groupe Afrique, au cours de ce processus préparatoire, ont étudié les points qui les intéressaient70 de manière volontaire. Ceci, afin de soumettre des remarques, des recommandations ou encore des amendements aux projets de décisions71 présents dans les documents que le Conseil exécutif aura à examiner lors de sa session ordinaire.

Parmi les trentaines de points inscrits à l'ordre du jour provisoire lors de la 204e session du Conseil exécutif, le Groupe africain avait particulièrement l'attention sur le point concernant la transformation stratégique de l'UNESCO qui entrainerait des retombés financiers. Il sera présenté par la Directrice générale à l'ouverture de la 204e session pour examen et discussions par les 58 Etats membres dans le cadre de leurs travaux. Cependant, les informations sur ce point n'ont pas été à la disposition des membres du Groupe Afrique lors de la présente réunion. Ce qui a généré des interrogations de leur part. En effet, cette initiative de la Directrice générale a été présentée uniquement sous la forme d'un document d'information une fois les réunions du Groupe préparatoire du Conseil exécutif achevées.72 De ce fait, d'autres réunions en comité restreint auxquelles l'on n'a pas pu assister ont été élaborés afin de préparer leurs stratégies sur la question.

Il y a donc différents types de stratégies élaborées dans le cadre de la préparation des points à discuter lors du Conseil exécutif. On pourrait ainsi supposer que les autres groupes électoraux (à savoir les Groupes I, II, III et IV) avaient opéré de la même manière. Et ceci, afin d'avoir une position commune, suivant les points qui les intéressaient particulièrement comme cela a été analysé dans le cadre du Groupe Afrique.

70 A ce titre, il y a des groupes de travail internes au Groupe Afrique ont été élaborés pour chaque Commission plénière (PX et FA).

71 A distinguer des projets de décisions « Draft Resolution ou DR » qui sont des documents spécifiques à l'initiative des Etats membres du Conseil exécutif. Voir infra partie B., 1., p.41.

72 De nombreux Etats membres se sont plaints de ce retard de publication. Selon eux, un point aussi important aurait dû être étudier en Groupe préparatoire afin de connaître les points de vue et positions de tous les Etats-membres sur ce point.

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Dans un second temps, il a été également observé que les Etats membres peuvent aussi s'employer à élaborer des stratégies indépendamment de leur appartenance à un groupe électoral. Ils y procèdent en proposant des décisions à adopter au sein du Conseil exécutif.

B- Les stratégies d'intervention de certains Etats membres du Conseil exécutif : cas particulier de Madagascar à travers son « Draft Resolution »

1- Présentation caractéristique d'un projet de décision « DR »

Dans le cadre des nombreuses missions des membres du Conseil exécutif, il leur est possible de présenter un projet de décision73 (connu dans le milieu sous le terme technique de « Draft Resolution », du sigle anglais « DR ») qui sera présenté pour discussion et/ou vote au Conseil exécutif. Les Etats-membres du Conseil peuvent soumettre des DR portant sur n'importe quel point inscrit à l'ordre du jour provisoire du Conseil exécutif.

Les DR sont à distinguer des projets de décisions figurant dans les documents de la série principale74 qui ont pour but de déboucher sur une décision du Conseil exécutif. Les documents de la série principale portent sur les thèmes des principaux points de l'ordre du jour du Conseil pour un débat de fond.

On peut dire à cet égard que les projets de décision de la série principale sont des projets inscrits de manière obligatoire par les personnes responsables de ces opérations75 . Ils sont inscrits afin que les membres du Conseil puissent mener à bien leurs tâches pour déboucher sur une décision collective qu'ils transmettront à la Conférence générale pour approbation finale. Les projets de décisions de la série principale sont donc à l'initiative du personnel du Secrétariat de l'Unesco alors que les DR sont de l'initiative des Etats membres du Conseil exécutif.

73 Le président ou les vice-présidents mais aussi un groupe de pays membres du Conseil peuvent présenter un DR.

74 Il y a plusieurs catégories de documents dans le cadre du Conseil à savoir : les documents de la série principale, les documents d'information, les documents privés (sur papier jaune), les projets de décision (sur papier rose), les décisions et les procès-verbaux. Ils sont diffusés dans les six langues officielles de l'organisation : Anglais, Arabe, Chinois, Espagnol, Français et Russe.

75 Il s'agit de certains personnels du Secrétariat de l'UNESCO compétents en la matière, à l'exemple des différents sous-directeurs généraux (ADG) représentant distinctement les V grands secteurs de l'organisation.

42

Ces DR sont soit des amendements à des décisions apparaissant dans les documents de travail, soit des propositions en vue de nouvelles décisions.

Ce qu'on entend par documents de travail, porte sur les documents dont les Etats membres du Conseil exécutif sont saisis. A ce titre, ils vont les étudier et formuler des amendements ou des propositions, mais aussi tout simplement des avis et/ou demandes d'éclaircissements76. Ces documents sont distribués aux Etats-membres dans un délai statutaire de 30 jours avant le début de la session ordinaire du Conseil.77

Pour une définition claire de ce qu'on entend par « Décisions », nous allons nous référer à celle proposée pour les documents de l'ONU78 selon laquelle : « Les décisions (...) concernent des questions de procédure comme les élections, les nominations, les dates et lieux des réunions ou encore la prise en considération de rapports. Elles sont parfois également utilisées pour enregistrer l'adoption d'un texte reflétant le consensus des membres de l'organe. »

Les DR sont quant à eux examinés en même temps qu'un point de l'ordre du jour pendant les sessions du Conseil. Cet examen peut se faire soit en plénière soit au sein d'un organe subsidiaire79. De ce fait, il doit être présenté en relation avec le document se rapportant à l'ordre du jour. Il peut être présenté à tout moment avant ou pendant la session.

2- Le projet de décision « DR » comme outil de visibilité particulier des Etats-membres

Le DR est considéré comme étant un outil de visibilité particulier pour un ou plusieurs Etats-membres du Conseil en ce sens qu'il fait de l'Etat ou du groupe d'Etats membres initiateur (s) un ou des porteur (s) d'idées et de projets.

L'objectif d'un DR, d'un point de vue plus stratégique et diplomatique, est surtout celui d'assurer la visibilité de l'Etat auteur ainsi que de ses co-auteurs. Il permet de tisser des relations diplomatiques avec d'autres pays membres afin d'obtenir leurs soutiens.

76 Auquel cas, ne feront donc pas l'objet de DR.

77 UNESCO, Guide préparation des documents pour le Conseil exécutif, 2008, éd. UNESCO, p. 27.

78Nations Unies (2018) Résolutions et décisions [en ligne]. Disponible sur : <
http://research.un.org/fr/docs/resolutions > [Consulté le 03 mai 18].

79 Cf. infra, partie II., A., p.52.

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Et cela va permettre de connaître la tendance d'alignement entre Etats-membres ou groupes électoraux80. Plus un DR a des co-auteurs, plus il a de poids et va inciter d'autres Etats-membres à le soutenir dans la foulée.

En effet, dans le cadre de la présentation d'un DR, il est possible pour les Etats-membres n'ayant pas été à l'initiative de celui-ci de se porter cosignataires et/ou coauteurs. C'est l'essence même de l'importance du DR car il faut un nombre conséquent de soutiens pour que celui-ci puisse être présenté au Conseil pour discussion et vote. Il y a tout un lobbying à effectuer par le porteur de projet pour rendre effectif, soutenable et éligible un DR. Parmi les conditions d'effectivité du DR, il y a aussi la question du mandat de l'UNESCO. En effet, il apparaît logique que le projet de Décision doive se rapporter aux domaines soit de l'Education, de la Science, de la Culture ou de la Communication et de l'Information.

En parallèle, le DR est aussi l'outil de promotion d'un Etat en fonction de la priorité politique qu'il s'est fixé et qu'il essaie de faire passer à l'UNESCO afin que celle-ci ait un rôle à jouer dans le DR en question. Ainsi, le second objectif du DR (que l'on jugera plus important) est celui d'internationaliser une priorité politique nationale afin d'obtenir plus de soutiens et assistances vis-à-vis de l'Organisation et des autres Etats-membres.

L'élaboration d'un DR doit ainsi se faire en fonction de la priorité étatique de l'auteur de celui-ci, suivant une étude d'impact réel sur le terrain, en plus des consultations auprès des ministères concernés sur le plan national. Et sur le plan international, dans le cadre du mandat de l'UNESCO, le projet doit se faire en symbiose avec l'Agenda 2030, dans les domaines de compétences de l'Organisation tout en y incluant un cadre juridique bien établi.

3- Le DR proposé par Madagascar pour la promotion d'une Education Physique de Qualité

Depuis l'adhésion de Madagascar en tant que membre du Conseil exécutif en 2017, il s'agit du premier DR qu'il a présenté dans le cadre de la 204e session du Conseil. On peut d'ores et déjà déduire que son élaboration a été perpétrée afin de réaliser la visibilité accrue recherchée par le pays dans le cadre de ce nouveau mandat au sein du Conseil.

80 cf. supra, la présentation du point relatif à l'éducation en vue du développement durable (EDD) après 2019, pp. 28-29.

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Ce DR a été mis en place dans le cadre de la continuité du Plan d'Action de Kazan. Adopté le 15 juillet 2017 par la Sixième Conférence internationale des ministres et hauts fonctionnaires responsables de l'éducation physique et du sport de l'UNESCO (MINEPS VI), le plan d'Action de Kazan marque l'engagement de lier l'élaboration des politiques sportives au programme de développement 2030 des Nations unies. Ce plan marque également le soutien d'un cadre général de suivi de la politique sportive et appuie cinq domaines prioritaires « en tant que catalyseurs de la coopération multipartite aux niveaux international et national » (paragraphe 28 du Plan d'Action de Kazan).81

Au niveau national, afin de concrétiser ce plan d'action82, Madagascar sera l'hôte d'une Conférence d'experts sur la mise en oeuvre de ce Plan d'action en Afrique en juin 2018. A l'issue de cette réunion, des propositions de recommandations seront formulées. Par la suite, une Conférence ministérielle régionale Africaine est prévue en 2019 dans l'objectif d'adopter des recommandations sur l'Éducation Physique de Qualité.

L'objectif de l'élaboration de ce DR au niveau de l'UNESCO est celui d'encourager l'Organisation afin que celle-ci promeuve un apprentissage actif et inclusif encourageant le développement de compétences physiques, sociales et émotionnelles.83

Pour ce faire, l'ODD 4 sur l'éducation de qualité84 de l'Agenda 2030 a été mis en avant par le pays ainsi que la Résolution de l'Assemblée générale des Nations unies A/RES/70/1 de septembre 2015 sur les ODD à l'horizon 2030, disposant que : « Le sport est lui aussi un élément important du développement durable. Nous apprécions sa contribution croissante au développement et à la paix par la tolérance et le respect qu'il préconise ,
· à l'autonomisation des femmes et des jeunes, de l'individu et de la collectivité ,
· et à la réalisation des objectifs de santé, d'éducation et d'inclusion sociale
. »

En d'autres termes, Madagascar met en avant par le biais de ce DR85 que l'Education Physique de Qualité est un des éléments importants de la réalisation de l'ODD 4 sur l`Education de

81 Voir annexe IX sur le plan d'action de Kazan, p.99.

82 Selon l'initiative du Ministère de la Jeunesse et des Sports de Madagascar et l'Académie Nationale des Sports de Madagascar et en coopération avec l'UNESCO, l'Union Africaine (UA), le Conseil International pour l'Éducation Physique et la Science du Sports (CIEPSS).

83 Extrait de l'avant-projet du DR que Madagascar a proposé.

84 Voir annexe VIII sur l'Education au Développement Durable, p.97.

85 Voir en ce sens, l'annexe XIII sur le DR de Madagascar, p.106.

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Qualité. ODD 4 dont l'UNESCO est l'Agence chef de file en ce qui est de la promotion et de la coordination de tout ce qui touche à l'éducation.

Ainsi, selon le pays il est nécessaire pour l'Organisation de prendre en compte l'Education Physique de Qualité dans la mise en oeuvre de ses Programmes ainsi que la réalisation de ses missions d'assistance auprès des Etats membres.

4- Tâches confiées dans le cadre du DR

Dans le cadre de ce DR, il nous a été assigné comme tâche au stade de son élaboration d'effectuer des travaux de recherches sur la distinction entre un projet de décision de la série principale et un projet de décision dit « DR »86 ainsi que les règles procédurales d'élaboration de celui-ci. La réalisation de cette tâche fut assez complexe en raison du manque de documents à l'appui concernant ce processus et de l'aspect très technique du procédé. En effet, il n'existe qu'un guide interne à l'Organisation87 traitant des parties techniques et procédurales pour l'élaboration d'un DR. A l'exemple des délais de production des documents, les règles de fond et de forme (un DR ne devrait pas dépasser une page standard ni inclure trop d'évènements historiques88, en fonction du procédé de présentation de celui-ci. S'il s'agit d'un DR présenté dans un nouveau point de l'ordre du jour la partie explicative est nécessaire. Cependant dans le cas présent, il a été inséré dans un point déjà existant).

Sur le lobbying du DR, il a été confié comme tâche d'effectuer le classement des pays se portant co-auteurs du DR selon une distinction entre Etats membres du Conseil exécutif et ceux non-membres du Conseil. Tout ceci, en se basant sur un tableau récapitulatif89 réalisé au titre des diverses tâches effectuées au sein de la REPERMAD.

Ainsi, 26 Etats-membres du Conseil exécutif se sont portés co-auteurs du DR avant sa présentation devant le Conseil.

86 cf. supra, partie I., B.,1., p.41.

87 Jl s'agit du guide sur la « Préparation des documents pour le Conseil exécutif » à l'adresse des personnes responsables de ces opérations (ADG, directeurs de bureaux/offices et autres services centraux, chefs de bureaux exécutifs), ainsi qu'à tous ceux qui rédigent les documents. Tels que les Etats-membres.

88 Il a fallu par exemple que le responsable de la rédaction du DR refasse sa rédaction car il contenait une page d'introduction relatant les évènements historiques ayant conduit à la proposition de ce DR.

89 Voir en ce sens l'annexe XII sur la liste des Etats-membres du Conseil exécutif suivant leur groupe d'appartenance, p.103.

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Ces pays sont : le Brésil, la Bulgarie, le Burundi, la Côte d'Ivoire, l'Egypte, l'Ethiopie, la France, le Ghana, la Guinée équatoriale, le Japon, le Kenya, le Liban, la Lituanie, Madagascar, le Maroc, le Nicaragua, le Nigéria, Oman, les Philippines, le Qatar, Saint-Vincent-et-les-Grenadines, le Sénégal, la Slovénie, la Turquie, la Zambie et le Zimbabwe. L'on a également comptabilisé 7 pays non-membres du Conseil cosignataires de la proposition90.

Devant ce constat où un peu moins de la moitié des Etats membres du Conseil exécutif ont soutenu la proposition dont Madagascar était à l'initiative, on peut donc affirmer que le projet en question a un poids considérable et présage une adoption par les membres du Conseil exécutif lors de la présentation de celui-ci à la session ordinaire du Conseil91.

Néanmoins, on ne pourrait s'empêcher de s'interroger sur la manière dont le pays a procédé afin d'obtenir ces soutiens. N'ayant cependant pas eu la possibilité d'être impliqués dans les stratégies de lobbying du DR pour une raison de respect de la confidentialité, il conviendrait d'émettre quelques suppositions quant aux tactiques géopolitiques et diplomatiques opérées afin d'obtenir les soutiens des Etats membres susmentionnés. Cela va ainsi permettre de démontrer quelle est la tendance des rapports de coopération entre Etats membres au sein de l'UNESCO.

a- Analyses des stratégies opérées pour obtenir des cosignataires

A cet égard, nous allons nous baser sur les différents groupes formels et informels dont Madagascar est membre pour essayer de comprendre d'un point de vue stratégique l'obtention de ces nombreux soutiens.

Dans la première catégorie, en nous basant sur les différents groupes électoraux du conseil exécutif, on en arrive au tableau suivant :

90 Ces pays sont : le Mali, le Mozambique, l'Allemagne, Monaco, le Togo, la Turquie et l'Arabie Saoudite.

91 Cf. infra, partie II., A., 2., p.58.

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Tableau 1

 

Etats Membres

Nombres

Groupe I

France

2

Turquie

Groupe II

Bulgarie

3

Lituanie

Slovénie

Groupe III

Brésil

3

Nicaragua

Saint-Vincent-et-
les-Grenadines

Groupe IV

Japon

2

Philippines

Groupe V (a)

Burundi

10

Côte d'Ivoire

Ethiopie

Ghana

Guinée équatoriale

Kenya

Nigéria

Sénégal

Zambie

Zimbabwe

Groupe V (b)

Egypte

5

Liban

Maroc

Oman

Qatar

En fonction de ce tableau 1, on pourrait déduire que la stratégie liminaire employée par Madagascar fut celle de cibler les cinq groupes électoraux du Conseil. Aussi, on ne peut s'empêcher de remarquer que les Groupes V (a) et (b) donc le Groupe régional africain dans son ensemble est plus représentatif. Cela ne fait qu'attester la volonté du Groupe en termes de visibilité d'unir les efforts pour promouvoir et assurer la défense de leur position commune, tout en renforçant leurs relations et coopérations. On peut également déduire qu'une des stratégies opérées par Madagascar, en termes de lobbying, fut celle d'avoir présentée le DR de manière plus poussée au sein du Groupe Afrique en premier lieu.

En ce qui concerne les pays membres des autres groupes électoraux, nous allons nous servir comme base les groupes informels auxquels appartient également Madagascar :

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Tableau 2

 

Etats Membres

Groupes informels d'appartenance
au même titre que Madagascar

Groupe I

France

Groupe Francophone

Turquie

-

Groupe II

Bulgarie

-

Lituanie

-

Slovénie

-

Groupe III

Brésil

G77 et la Chine

Nicaragua

G77 et la Chine + Mouvement des
pays Non-Alignés (NAM)

Saint-Vincent-et-
les-Grenadines

G77 et la Chine + NAM

Groupe IV

Japon

-

Philippines

G77 et la Chine + NAM

Sources : Sites web de la REPERMAD, G77 et la Chine et Mouvement des pays Non-Alignés (NAM)

On peut déduire de ce second tableau que les tendances sont plutôt divisées. Cinq pays n'ont pas de groupes informels d'appartenance au même titre que Madagascar alors que les cinq autres en ont.

Dans le premier cas, on peut se pencher sur une analyse ainsi que des considérations historiques, politiques et économiques des relations entre Madagascar et certains pays. Ce qui, par déduction, l'aurait poussé à effectuer son lobbying auprès de ces derniers.

En effet, la majorité des pays membres de l'UNESCO, en tant que bras intellectuel des Nations unies, sont également membres de l'ONU et d'autres institutions de la famille des Nations unies. De ce fait, on pourrait avancer que la tendance des relations entre pays dans les autres instances influence en quelque sorte la coopération établie par ces derniers au sein de l'UNESCO.

D'un autre côté, l'hypothèse de relations bilatérales tissées entre pays en dehors des instances onusiennes n'est pas à écarter. Citons comme premier exemple les liens historiques, culturels, politiques et économiques entre Madagascar et la France.

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Sans oublier leurs appartenances au Groupe Francophone de l'UNESCO ainsi qu'à la Commission de l'Océan Indien (COI)92 dont la région ultrapériphérique européenne de l'île de la Réunion est membre93. Effectivement, les deux pays entretiennent des relations économiques en ce que la France, en tant qu'acteur économique majeur, contribue activement au développement du pays en lui injectant des fonds. Ensuite du point de vue de la coopération culturelle, scientifique et technique, le réseau culturel français à Madagascar est dense : il comprend un centre culturel, un centre d'information technique et économique et le dispositif d'enseignement français à Madagascar forme le 4ème réseau de l'Agence pour l'Enseignement Français à l'Etranger (AEFE) dans le monde94.

Concernant le Japon et la Turquie, on peut soulever également la coopération économique existant distinctivement entre les deux pays et Madagascar. Le Japon se trouve actuellement au 3ème rang mondial en matière d'investissement à Madagascar95. En ce qui concerne la Turquie, les relations diplomatiques entre les deux pays remontent à 1990, et la dimension économique de leur coopération fut renforcée avec la signature d'accords économiques en 2017.96

En ce qui concerne maintenant les pays membres du Groupe II. Des rapports de soutien mutuel qu'entretiennent certains pays du Groupe I avec ceux du Groupe II ont été observés au cours des différentes réunions des mécanismes préparatoires et des sessions ordinaires du Conseil exécutif. Il y a un suivi mutuel des positions prises par l'un des deux groupes. Dans ce sens, par exemple si un pays membre du Groupe I a soutenu le DR en premier. Lorsque Madagascar entreprendra par la suite son lobbying en ciblant le Groupe II, tout en lui informant du soutien déjà apporté par les pays membres du Groupe I, celui-ci va également appuyer le DR.

92 Il s'agit d'une organisation régionale proposant à ses cinq membres de mettre en oeuvre des programmes qui visent l'enseignement supérieur, l'artisanat, la pêche, le tourisme, l'évolution des récifs coralliens, le développement des échanges commerciaux. (FABRY V., « L'outre-mer dans les ensembles régionaux », Pouvoirs, vol. 113, no. 2, 2005, pp. 142 et suiv.).

93 Commission de l'Océan Indien (2018) Membres [en ligne]. Disponible sur : < http://commissionoceanindien.org/membres/ > [Consulté le 04 mai 2018].

94 France Diplomatie (2018) Madagascar [en ligne]. Disponible sur : <
https://www.diplomatie.gouv.fr/fr/dossiers-pays/madagascar/relations-bilaterales/ > [Consulté le 04 mai 2018].

95 Ministère des Affaire Etrangères (2018) Relations prometteuses entre Madagascar et le Japon [en ligne]. Disponible sur : < http://www.mae-gov.mg/index.php?article263/relations-prometteuses-entre-madagascar-et-le-japon > [Consulté le 04 mai 2018].

96 Présidence (2018) Turquie-Madagascar, visite d'Etat du président Erdogan : « Unité pour la force et la puissance économique des deux pays » [en ligne]. Disponible sur : < http://www.presidence.gov.mg/turquie-madagascar-visite-detat-du-president-erdogan-unite-pour-la-force-et-la-puissance-economique-des-deux-pays/ > [Consulté le 04 mai 2018].

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Pour le second cas, comme nous l'avons observé cinq autres pays appartiennent à des groupes informels dont Madagascar est également membre. En ce qui concerne le G77 et la Chine, Madagascar, le Brésil, le Nicaragua, Saint-Vincent-et-les-Grenadines et les Philippines sont membres. Il s'agit d'un Groupe informel d'influence, créé en 1964, lors de la première Conférence des Nations unies sur le commerce et le développement (CNUCED) à l'issue d'une déclaration commune entre les pays. Composé actuellement de 134 Etats membres, il rassemble des pays en développement et la Chine qui veulent adopter une position commune face aux pays développés devant les instances onusiennes. Leur but étant de défendre leurs intérêts économiques en créant une capacité de négociation accrue aux Nations unies97. Ce groupe fonctionne selon des chapitres, c'est-à-dire qu'il y a des représentativités du G77 et la Chine au sein de différents organes spécialisés et Institutions des Nations unies. Par exemple le chapitre de Paris se passe à l'UNESCO, où il existe des réunions des membres du G77 et la Chine. Et le chapitre de Vienne se passe quant à lui à l'ONUDI.

Le Mouvement des pays Non-Alignés (NAM), dont Madagascar, le Nicaragua, Saint-Vincent-et-les-Grenadines et les Philippines sont membres, est également un groupe d'influence et un important forum de consultation politique. Il défend, au même titre que le G77 et la Chine, les intérêts et les priorités des pays en développement. Si le G77 et la Chine cherche surtout à défendre les intérêts économiques des pays en développement, le NAM quant à lui cherche essentiellement à mettre en place une alliance entre Etats indépendants et à instaurer un courant neutre et non-aligné avec la politique internationale des grandes puissances mondiales98. Créé en 1961 dans le contexte de la Guerre Froide, ce mouvement s'inscrit dans une lutte contre l'hégémonie, le colonialisme et le néocolonialisme. Il joua un rôle clé dans le processus de décolonisation qui a abouti à la libération et à l'indépendance de nombreux pays et peuples. Mais aussi, à la création de nouveaux États.

Vis-à-vis de cette appartenance aux mêmes groupes d'influence, cela expliquerait pourquoi une stratégie de lobbying pourrait être effectuée par Madagascar auprès de ces Etats. De plus, les soutiens obtenus dans le cadre du DR démontrent cette volonté de soutien mutuel entre pays

97 Le G77 présente une institutionnalisation plus affirmée. Une présidence tournante, un « sommet du Sud » tous les cinq ans, enfin, une réunion annuelle des ministres des Affaires étrangères du groupe au début de la session de l'Assemblée générale de l'ONU. Cf . TENENBAUM C., « Une diplomatie globale : conférences et sommets mondiaux », p. 89 in Le multilatéralisme, nouvelles formes de l'action internationale ss. la dir. de BADIE B. & DEVIN G., 2007, La Découverte, 240 p.

98 Mouvement des pays non-alignés (2018) Qu'est-ce que le mouvement des pays-non alignés ? [en ligne]. Disponible sur : < http://www.mnoalvenezuela.org/fr/?us_portfolio=project-slider > [Consulté le 04 mai 2018].

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en développement et nouvellement indépendants. Ils démontrent également le renforcement de la coopération entre ces pays qui veulent exprimer le poids de leur représentativité dans tous les pans des activités de l'UNESCO et spécifiquement au sein du Conseil exécutif.

La dernière hypothèse qui expliquerait ces soutiens, s'inscrit dans une théorie purement réaliste des relations entre Etats. En ce sens que les pays s'étant portés co-auteurs de ce DR ne l'on fait que parce qu'ils auront un intérêt unilatéral à en tirer. Par exemple, si on base notre raisonnement sur le principe de soutien réciproque, on pourrait émettre l'hypothèse selon laquelle, le DR a été soutenu uniquement parce que dans l'avenir ces Etats membres auront également besoin du soutien de Madagascar dans d'autres domaines et pour d'autres sujets.

Une fois ces différentes stratégies mises en place, les Etats membres au cours des sessions du Conseil vont s'employer à défendre leur position tant individuelle que collective en tant que membre d'un groupe électoral particulier. Il est également possible pour tous ces Etats d'adopter un multilatéralisme. Ceci, indépendamment de leur groupe régional d'appartenance et de leur position individuelle dans les discussions des différents points à examiner au cours de la session ordinaire du Conseil. Néanmoins, cette tendance au multilatéralisme s'avère être à géométrie variable.

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II- Un multilatéralisme relativement nuancé dans le cadre des débats portés au

Conseil :

Selon M. Guillaume DEVIN, le multilatéralisme se traduit d'une manière classique par une « pratique consistant à négocier à plus de trois pour définir des règles communes. » S'agissant du multilatéralisme au niveau des instances internationales, le dictionnaire des relations internationales démontre qu' « à la différence des empires , de l'équilibre des puissances et des systèmes d'alliances qui ont aussi vocation à créer de l'ordre international, le multilatéralisme promeut un ordre international spécifique, réputé faire prévaloir l'égalité en souveraineté sur l'hégémonie, l'inclusivité sur la discrimination, la négociation sur la contrainte, la réciprocité sur l'unilatéralisme, la collégialité sur le bilatéralisme. »99 En d'autres termes, il s'agit d'une sorte de système coopératif fondé sur l'égalité de chaque Etat. Et qui est caractérisé par une volonté de faire face aux grands défis de la mondialisation, dans une logique d'inclusion générale et de respect de règles communes. Cependant, il peut arriver que ce multilatéralisme soit relativement nuancé en ce sens que les Etats demeurent encore très protecteurs de leur souveraineté. En effet, ils ont du mal à être liés par des accords ou des textes qui ne reflètent pas vraiment leur position ou parce qu'ils cherchent à défendre leur propre intérêt.

Ce schéma classique peut être retranscrit dans le cadre du Conseil exécutif où on a pu observer la tendance de diverses positions des Etats membres au sein de quelques organes subsidiaires permanents du Conseil exécutif, à savoir la Commission du Programme et des relations extérieures (PX) (A) ainsi que la Conjointe (PX et FA) pour le point considéré comme étant l'un des plus important pour l'avenir de l'Organisation (B).

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"Qui vit sans folie n'est pas si sage qu'il croit."   La Rochefoucault