Memoire Online - La révision du PLU d'Arcachon, son annulation et ses conséquences

Le référé liberté occupe en urbanisme une place résiduelle. L'article L.521-2 du CJA dispose que : « Saisi d'une demande en ce sens justifiée par l'urgence, le juge des référés peut ordonner toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d'une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public aurait porté, dans l'exercice d'un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale. Le juge des référés se prononce dans un délai de quarante-huit heures. » Il faudra donc que le requérant justifie une atteinte à une liberté fondamentale, une atteinte grave et une illégalité manifeste. Les conditions seront donc plus restrictives que pour le référé suspension.

Le premier problème concerne l'existence d'une atteinte ou non à une liberté fondamentale. En contentieux de l'urbanisme, on peut d'abord penser au droit de propriété. Il s'agira alors de travaux exercés sur une propriété privée en dehors de toute autorisation ; ou encore de l'apposition de scellés illégaux sur la pore principale d'un bâtiment alors qu'aucune décision ne pouvait le justifier (Conseil d'Etat, 23 mars 2001, Société Lidl). Par ailleurs, on délivre toujours les permis de construire sous réserve des droits des tiers, un permis de construire ne porte donc pas atteinte au droit de propriété. Une autre liberté peut être invoquée et concerne la liberté contractuelle mais l'atteinte à cette liberté a peu de chance d'aboutir. En effet, une atteinte à cette liberté serait le droit de préemption urbain qui doit être prévu par les textes mais on a considéré que cela ne portait pas atteinte à une liberté contractuelle (Conseil d'Etat, 12 novembre 2001, Commune de Montreuil-Belay).

Il existe cependant un cas où le juge peut admettre l'atteinte au droit de propriété. Il s'agit de l'hypothèse non de la non-rétrocession par une collectivité publique au propriétaire d'un bien privé. Il y a un délai de paiement et si ce paiement n'est pas réalisé dans les six mois, le propriétaire peut faire un certain nombre de choses : droit de rétrocession, action en vente forcée,... Dans ce cas, la collectivité ne peut pas refuser et doit prendre un acte juridique permettant la rétrocession. C'est ici une garantie du propriétaire d'un bien non payé qui va ainsi pouvoir récupérer celui-ci. Dans ce cadre, toute une série d'actions est possible, notamment le référé-liberté (Tribunal Administratif Nice, 22 janvier 2004, Epoux Pesce, AJDA 2004, p.1833). En l'espèce, une commune préempte et ne paie pas le bien ; le propriétaire, au 11^ème mois, demande la rétrocession et la commune prend son temps et, 5 mois plus tard, rien n'est fait donc l'avocat fait un référé liberté et obtient du juge administratif la mise en oeuvre de ce référé avec une injonction adressée aux autorités locales d'inviter le vendeur à venir signer l'acte de rétrocession. Le juge adresse cette injonction à la collectivité locale doit demander cela sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Ainsi, en l'espèce, le juge a estimé qu'il y avait une atteinte grave et manifestement illégale.

La procédure est une procédure indécise. En effet, il faudra attendre la décision finale du Juge Administrative pour savoir si la décision de référé perdurera ou non. Ainsi, c'est en ce sens que la procédure de référé constitue un fausse annulation. En effet, si le Juge des Référés prend une ordonnance de suspension, cette pseudo « annulation » de perdurera que si le Juge Administratif en décidera de même.

Qu'est ce que l'exception d'illégalité ? L'exception d'illégalité est la voie de droit par laquelle une partie au litige demande au juge, en cours d'instance, de constater l'illégalité d'un acte et de le déclarer inapplicable en l'espèce.

Donc par voie d'exception, le juge prononcera non une annulation mais une déclaration d'illégalité, cette hypothèse correspondant spécifiquement au cas où le recours est formé contre un permis de construire, d'aménager ou de démolir. L'intérêt de cette voie est de permettre de contester la légalité d'un acte ou d'un document après l'expiration des délais de recours applicables au recours par voie d'action. Ainsi, l'illégalité des dispositions d'un plan ne se voit parfois qu'à l'occasion d'une demande d'autorisation auquel cas la seule possibilité ouverte est l'exception sachant que le juge ne prononcera qu'une décision d'illégalité qui a pour effet que le document ne disparaît pas mais ne peut plus servir de base légale à une décision et doit donc être modifié.

La question posée est alors de savoir si ce sont toutes les égalités qui sont invocables ou s'il y a des restrictions. En matière de contentieux de l'urbanisme, toutes les illégalités ne peuvent pas être excipées par voie d'exception, certains particularismes existent. Ainsi, la mise en révision d'un document d'urbanisme interrompt la chaîne des illégalités : si on conteste la délibération prescrivant la révision d'un plan ou d'un schéma ou la délibération approuvant un plan ou un document, il ne sera pas possible d'invoquer, par voie d'exception, des vices concernant le document initial.

Une seconde particularité touche le contentieux de l'urbanisme et concerne les illégalités externes. En effet, autant les illégalités internes peuvent être invoquées sans limitation de durée, autant les illégalités externes ne peuvent être invoquées que dans un délai bref depuis la loi Bosson du 9 février 2004, article L.600-1^23(*) du Code de l'Urbanisme. En effet, les vices de forme et les vices de procédure qui affectent, les PLU, les SCoT, les Cartes Communales et même, les actes de création de ZAC ne peuvent être invoqués par voie d'exception au-delà du délai de six mois suivant la prise d'effet de la révision ou de l'adoption. Il y a cependant des exceptions en ce sens que cette règle limitant l'invocabilité est écartée, en théorie, dans trois cas :

· Le premier cas est désormais obsolète et concerne l'absence de mise à disposition du public d'un schéma directeur.

· Le deuxième cas concerne l'absence de rapport de présentation ou de document graphique. Le Conseil d'Etat a ici écarté la possibilité d'invoquer l'insuffisance notoire du rapport de présentation (Conseil d'Etat, avis, 9 mai 2005, Marangio). Cependant, tout intéressé pourra demander l'abrogation ou la modification du document pour l'avenir et, en cas de refus, il sera possible de contester la légalité du refus.

· Le dernier cas concerne la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique.

Le Conseil d'Etat, dans son arrêt du 7 février 2008, Commune de Courbevoie revisite la jurisprudence Gepro en créant une exigence supplémentaire pour le requérant. En effet, en cas de recours contre un permis de construire en soulevant par voie d'exception l'illégalité des dispositions d'un document, il faudra en plus soulever par voie d'exception l'illégalité éventuelle du règlement qui pourrait être réactivé si le plan qui a servi de base à la décision est déclaré illégal. Cette jurisprudence crée ainsi une exception d'illégalité à double détente.

De par ces explications, nous saisissons bien l'intérêt d'une telle action par voie d'exception qui permet de se prévaloir d'une illégalité même si l'acte n'est plus attaquable afin que les brefs délais enfermant les recours devant le TA ne puissent pas jouer en faveur de certaines personnes malveillantes et ainsi faire régner la légalité et la sécurité juridique. Seul bémol, c'est que cette action ne bénéficie qu'au(x) seul(s) requérant(s) à l'instance et ne peut en aucun cas permettre une annulation au profit des autres administrés. C'est pour cela, que nous les appelons « les fausses annulation ».

L'affaire de la ville d'Arcachon n'a pas vu l'application de ces mécanismes, pourtant intéressant au point de vue de leurs effets et de la procédure. Certainement que, toutes les conditions nécessaire n'ont pas pu être réunie et du fait que le contentieux, susceptible de voir l'exception d'illégalité jouer, ne s'est pas présenté et ne se présentera certainement jamais vu que le PLU a été annulé.

Avant de s'intéresser à ce que contient cette notion, il faut savoir ce qu'elle recouvre. Ils sont un défaut affectant un acte ou une situation juridique dans sa formation ou son origine. Autrement dit, c'est une imperfection affectant l'élaboration de l'acte^24(*).

Il existe deux types de vices, les vices externes qui sont plus soucieux de la procédure et les vices internes qui concernent la légalité juridique dans son ensemble. Mais, les définir ainsi, serait laisser notre curiosité en haleine. Ainsi, nous allons examiner successivement ces deux types de vices dans deux points.

L'incompétence de l'auteur de l'acte (MOP) joue assez peu en contentieux de l'urbanisme, peut-être dans l'intercommunalité mais in fine peu d'ouverture. Pour la délivrance des autorisations par contre, l'incompétence joue clairement avec le jeu de délégations.

Mais principalement, c'est sur le terrain des vices de forme et de procédure que se joue le contentieux avec la question de la substantialité du vice. Les vices de forme et de procédure sont invocables sans limitation de durée par voie d'exception. S'ils sont soulevés par voie d'action (autorisations, permis), ces moyens sont invocables dans un délai de six mois qui suit la procédure d'élaboration du document. Neutralisation et sécurisation des documents d'urbanisme. Cette règle posée à l'article L.600-1 du code de l'urbanisme connaît des exceptions :

La méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique car les règles accompagnant les règles de l'enquête publique sont très précises et il peut y avoir quelques irrégularités. Quant à l'absence de rapport de présentation ou de documents graphiques, c'est un cas d'école, l'article L. 600-1, c'est la loi Bosson du 9 février 1994. La loi SRU est venue réduire la portée de ce gisement d'irrégularités en donnant une plus grande liberté aux collectivités locales dans l'élaboration ou la révision des documents d'urbanisme et notamment dans l'élaboration des documents puisque l'autorité exécutive est libre d'organiser la phase d'association.

Avant d'étayer nos propos, nous nous devons de signaler que nous procéderons en suivant le cheminement de la procédure de révision du PLU qui a été schématisé en annexe.

Tout d'abord, le Conseil municipal vote une délibération prescrivant et fixant les modalités de la concertation. Si la délibération n'a ni prescrit, ni fixé les modalités de la concertation, il y a une violation directe de la loi et plus précisément l'article L. 123-6 du CU qui dispose que :

« Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune. La délibération qui prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les modalités de concertation, conformément à l'article L. 300-2, est notifiée au préfet, au président du conseil régional, au président du conseil général et, le cas échéant, au président de l'établissement public prévu à l'article L. 122-4, ainsi qu'au président de l'autorité compétente en matière d'organisation des transports urbains et, si ce n'est pas la même personne, à celui de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de programme local de l'habitat dont la commune est membre et aux représentants des organismes mentionnés à l'article L. 121-4 ».

Par la suite, le maire fait le choix d'entrer dans la phase d'élaboration du projet. Il faut préciser que c'est une agence d'urbanisme (A'Urba sur Bordeaux) qui va être amené à rédiger pour le compte d'élus le document en s'appuyant sur le porté à connaissance fournit par le Préfet, puis les demandes des élus. La phase d'élaboration du projet va conduire la collectivité à engager une discussion avec les personnes associées, consultées.

Les personnes associées sont l'Etat (s'il le demande), le Conseil Régional, le Conseil Général, les chambres consulaires, l'autorité compétente en matière de transports, en matière de SCOT, en matière de parcs naturels et sans oublier quelques autres autorités en fonction des cas. Ici, nous nous trouvons sur le terrain de l'association et il y a peu de chance de faire apparaître des vices particuliers.

En ce qui concerne la phase de consultation, la situation se trouve être différente. En effet, les EPCI voisins, les communes voisines et les associations agréées de protections ont un droit à être consultés. Si ces organismes expriment le souhait d'être consultés, ils devront l'être à peine de vice substantiel. Par contre une association locale non agrée ne pourra jamais prétendre à une irrégularité à n'avoir pas été consultée (c'est facultatif).

Ensuite, doit intervenir le débat d'orientation sur le PADD. Et ce, dans un délai de deux mois avant l'arrêt du projet. Le non-respect de ce délai a le caractère d'un vice substantiel. Le débat doit avoir lieu deux mois avant mais il n'a pas à faire l'objet d'un vote. Deux mois après le projet, le projet doit être arrêté par délibération du conseil municipal. L'arrêt du projet n'est qu'un acte préparatoire donc ne s'impose à lui qu'une publicité simple.

Par la suite, s'opère l'enquête publique que nous développerons lors d'un point spécial vu le contentieux abondant sur la question.

Enfin, au moment de l'approbation, on a d'abord le jeu des consultations et il faut veiller à ce que toutes les personnes soient consultées. De manière obligatoire, doivent être consultées les personnes associées, les associations agrées de protection de l'environnement et les communes voisines.

Il faut savoir qu'il y a un délai de trois mois au-delà duquel le défaut de réponse vaut avis favorable hormis pour les associations pour lesquelles le délai est d'un mois. Il existe des consultations complémentaires, mais quelles sont ces consultations nécessaires ? En matière agricole viticole et forestière, doivent être consultés la chambre d'agriculture, l'INAO et le centre régional de la propriété forestière. L'absence d'une telle consultation constitue un vice substantiel. Aussi, la loi littoral fait par ailleurs obligation aux communes littoral de classer les parcs et ensembles les plus significatifs de la commune. On retombe ici sur l'appréciation de l'adverbe. La jurisprudence est faite mais en toute hypothèse on a une autorité qui donnera son avis sur ce caractère et qui devra intervenir en tout état de cause. Il faut donc consulter la commission départementale des sites. Quant aux ZAC, si à l'occasion de la révision d'un plan, il y a une modification des règles d'urbanisme applicable au périmètre de la ZAC, cette modification des règles devra s'accompagner d'une consultation de la personne publique qui a été à l'initiative de la création de la ZAC si ce n'est pas la commune elle-même.

Quant aux vices éventuels pouvant tenir à la saisine de la commission départementale des sites, toutes les personnes consultées peuvent saisir pendant le délai de 3 mois, mais finalement peu de chances de trouver un vice substantiel.

Après enquête, une modification est possible pour prendre en compte les observations du commissaire enquêteur de l'avis des personnes consultées, des propositions alternatives. Mais comment opérer une telle modification ? Les modifications apportées à la suite de l'enquête ne peuvent résulter que de l'enquête (sinon on est dans l'illégalité si on dépasse les observations, l'avis, les propositions). Mais si les modifications bouleversent l'économie générale du PADD alors il faut une enquête complémentaire (dans le cas contraire, illégalité).

Enfin, il y a l'acte final, l'approbation. C'est à l'assemblée délibérante d'approuver (conseil municipal, assemblée délibérante de l'EPCI) étant entendu qu'il faut une publicité renforcée : documents tenus à la disposition du public mais dont l'entrée en vigueur doit dépendre quant à la date retenue de savoir si la commune est couverte par un schéma. S'il y a un schéma, l'entrée en vigueur est immédiate. Si en revanche, la commune n'est pas couverte par un schéma alors court un délai d'un mois (art L.123-12) pendant lequel le préfet peut demander des modifications fondées sur des raisons de légalité principalement. L'article L.123-12 aura 8 entrées lorsque la loi ENE sera voté. Aujourd'hui il y en a cinq^25(*) :

- a) Ne sont pas compatibles avec les directives territoriales d'aménagement ou avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7 et, en l'absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l'article L. 111-1-1 ;

- b) Compromettent gravement les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1 ;

- c) Font apparaître des incompatibilités manifestes avec l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines ;

- c bis) Sont manifestement contraires au programme d'action visé à l'article L. 141-7 ;

- d) Sont de nature à compromettre la réalisation d'une directive territoriale d'aménagement, d'un programme local de l'habitat, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un schéma de secteur ou d'un schéma de mise en valeur de la mer en cours d'établissement, le plan local d'urbanisme est exécutoire dès publication et transmission au préfet de la délibération approuvant les modifications demandées.

Si le Préfet ne demande pas de modification, l'entrée en vigueur du document intervient aux termes du délai. S'il demande des modifications, l'entrée en vigueur interviendra lorsqu'elles seront effectuées. Mais il faut savoir que le maire peut contester la décision préfectorale.

Depuis la loi SRU, le préfet est le garant de "l'harmonie locale". La loi ENE renforce ce rôle du représentant de l'Etat. A chaque fois, le préfet peut demander des modifications mais il n'y est jamais obligé et parfois les associations agréées remplissent cet office.

Il faut savoir que la gestion d'un document d'urbanisme peut être motivé soit par un changement de politique locale ou une opportunité pour une commune d'avoir un investisseur ou bien parce qu'elle y est obligée.

En ce qui concerne l'approbation de projets soutenus par des collectivités locales, le document d'urbanisme devra souvent être modifié. Et nous devons nous demander quelles sont les procédures normales ?

Soit on révise, soit on procède à la modification étant entendu que les critères en vertu desquels la commune devra choisir a été redéfinie par la loi urbanisme et habitat de 2003 et par la loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés du 17 février 2009. La loi SRU de 2000 avait fait de la révision le principe et de la modification l'exception. On renverse la proposition avec la loi urbanisme et habitat, la révision est l'exception, la modification le principe. Mais les critères en vertu desquels on doit choisir ne sont pas fondamentalement plus différents que ceux de 2000. La loi a été réécrite de façon plus claire avec l'article L.123-13 nous indique qu'il faut procéder à une révision s'il porte atteinte à l'économie générale du PADD, s'il y a une réduction d'une Za, Zn, d'une protection édictée en vertu des risques de nuisances ou en raison de la qualité des sites, des paysages et des milieux naturels et dernière entrée : obligation de révision dès lors qu'on a de très graves risques de nuisances.

Le reste est gérée soit par une révision simplifiée qui intervient lorsque la révision a pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité, elle peut, à l'initiative du président de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, du maire, être effectuée selon une procédure simplifiée.

A défaut de ces critères, il faut appliquer la modification. Elle peut être simplifiée selon la loi du 17 février 2009 lorsque la modification a uniquement pour objet la rectification d'une erreur matérielle ou porte uniquement sur des éléments mineurs dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, à l'exclusion de modifications sur la destination des sols, elle peut, à l'initiative du maire ou du président de l'établissement public de coopération intercommunale compétent, être effectuée selon une procédure simplifiée.

Il faut savoir que le régime du PLU est applicable à la gestion des POS et par cette rédaction on couvre la révision d'un POS qui deviendra un PLU.

Maintenant, il nous faut nous demander si le mauvais choix de la procédure constitue un vice substantiel susceptible d'annulation la révision.

Ainsi, quand est ce qu'il y a une atteinte à l'économie générale du PADD ? La jurisprudence indiquait qu'il y avait une atteinte dès lors qu'il y avait, pour le zonage, des réductions des zones agricoles, des zones naturelles et leur transformation en zone urbaine. Dans l'atteinte à l'économie générale du plan, on avait aussi le fait de toucher aux dispositions du règlement. Si beaucoup d'articles sont modifiés et s'il y a des changements substantiels, il y aura une atteinte à l'économie générale.

Pour cette question choix de la procédure, on est dans une logique d'interprétation plutôt favorable à la modification qu'à la révision. Sur le terrain procédural, la procédure de révision est pour un PLU identique à la procédure d'élaboration. Tous les vices pourront être invoqués quant à la procédure de révision. Il est possible juridiquement de réaliser le débat sur les orientations nouvelles du PADD au moment où l'on décide de prescrire la révision du document. Si les circonstances s'y prêtent, la délibération prescrivant l'élaboration du document peut intervenir légalement le même jour que les orientations du PADD.

Sur le terrain de la modification, la procédure de modification est légère, il n'est pas nécessaire de voter une délibération, on ne peut pas lui reprocher de ne pas fournir une délibération. La procédure ne prévoit pas de concertation ni de consultation ni d'association des personnes publiques dites associées. La seule exigence des textes est l'enquête publique et les personnes publiques associées doivent être averties avant le début de l'enquête, dans le cas contraire, on pourrait aboutir à un vice de procédure.

La mise à jour quant à elle a pour objet de conduire à un report sur les documents graphiques d'un certain nombre de périmètres de préemption ou de servitudes d'utilité publique. Le droit de l'urbanisme a réussi à dompter les procédures permettant d'aller plus vite et notamment on a la possibilité de modifier de manière rapide les documents d'urbanisme pour créer de nouvelles conditions.

Depuis la loi urbanisme et habitat, on a une procédure de révision simplifiée qui a pris la place de la révision d'urgence instituée par la loi SRU. La notion d'urgence ne correspondait pas à celle de la jurisprudence administrative. La procédure de révision simplifiée est visée à l'article L.123-13 et peut être mise en oeuvre dans deux cas.

Le premier cas, c'est la réalisation d'une construction ou d'une opération à caractère privé présentant un caractère d'intérêt général pour la commune ou une autre collectivité publique. C'est la première fois qu'il est dit qu'une procédure peut être mise en oeuvre pour faciliter une opération publique ou privée présentant un intérêt économique et un intérêt pour consolider les ressources économiques.

Le plus important sur le plan juridique c'est le groupe "ayant pour seul objet la réalisation d'un". On ne peut donc pas prévoir des dispositions ayant pour objet plusieurs opérations. Une seule est une exigence.

Le second objet possible c'est l'extension des zones constructibles sachant que cette extension ne sera possible que si elle ne porte pas atteinte à l'économie générale du PADD et que si elle n'entraîne pas de risques de nuisances.

Sur le plan procédural, on retombe sur le coeur du propos. La procédure actuelle a pour principe de reposer sur une règle de droit approuvée et finalisée. La procédure simplifiée résulte de ce que la procédure normale est compactée sur la première phase. Donc élaboration conjointe avec une réunion entre la commune et les personnes publiques associées. L'enquête publique devra comporter une notice présenter l'opération qui justifie le recours à la révision simplifiée. Le public sera informé du projet et de la manière dont on change la règle. Il sera informée de la révision et qu'elle sera modifiée de telle sorte d'où la satisfaction de l'exigence de transparence. L'absence de notice ferait sauter l'enquête publique.

La possibilité de modification simplifiée résulte de deux textes qui sont d'abord la loi Devedjian de 2009 pour l'accélération des projets. Dans la loi Boutin dite loi MOLE, procédure de modification simplifiée. Le texte renvoyait à un décret du 19 novembre 2009 qui a été codifié à l'article R.123-20-1 qui précise dans quelles hypothèses où il est possible de modifier la règle d'urbanisme selon une procédure d'une légèreté extraordinaire. La modification sera obtenue par simple vote du conseil municipal, délibération certes motivée sans qu'intervienne une enquête publique, le seule élément résultera d'une sorte de porté à connaissance pendant un mois des dispositions nouvelles avec possibilité de déposer les observations mais sans obligation pour la commune d'en tenir compte. Procédure très légère qui s'applique et qui vient régler le sort de la levée de l'emprise d'un emplacement réservé. La mise en emplacement réservé crée des contraintes fortes pour les propriétaires ainsi, elle ne peut faire l'objet d'une modification simplifiée. Deuxième possibilité de modification : la rectification d'erreur matérielle dans un document d'urbanisme. Troisième possibilité de modification ce sont des règles assez substantielles et notamment celles favorisant la densification. Il est possible d'augmenter de 20% dans la limite de 20% le coefficient d'occupation des sols, le coefficient d'emprise au sol, les règles de hauteur maximale, de supprimer les obligations en matière de recul, réduire de 20% les surfaces minimales constructibles. Il est possible par cette voie de supprimer également d'un plan les règles ayant pour objet ou pour effet d'interdire l'installation de panneaux photovoltaïques ou tout autre forme de dispositifs d'énergie renouvelables, ou types de matériaux favorables à la lutte contre les gaz à effet de serre. De même il existe la possibilité de supprimer toutes les règles qui empêcheraient en zone naturelle de supprimer les équipements d'électricité sur l'énergie solaire.

Les modifications relatives à l'éco-construction ne devront pas avoir pour effet de porter atteinte à des zones de site ou aux prescriptions édictées en application de l'article L.123-1 al 7. Si la commune est dotée d'un plan couverte par un schéma, la modification ne sera peut-être possible qu'après révision. Pour l'adaptation du SCOT, la procédure de révision nécessaire est assez lourde. La protection assurée au niveau d'un SCOT va remplir un rôle de sanctuarisation aussi longtemps que toutes les Communes membres ne souhaiteront pas y toucher.

Il existe un mécanisme plus intéressant, c'est la mise en concordance qui relève de l'article L.122-16 du code de l'urbanisme qui permet à l'initiative d'une Commune membre d'un SCOT de demander à l'EPCI du SCOT de procéder à une adaptation du SCOT et là nous ne sommes plus dans une large révision mais dans une adaptation de la zone supérieure à une zone inférieure. IL nous faut savoir ce que prévoit ce texte ? Lorsqu'une commune souhaite approuver la révision d'un plan ou adopter un programme local de l'habitat et que cette délibération ne serait pas compatible avec le document supérieur, il suffit de procéder à une adaptation du SCOT pour son territoire. Cela vaut pour un plan d'urbanisme local et pour le schéma. Mais cela vaut aussi pour un certain nombre d'opérations foncières ou d'opérations d'aménagement qui est fixé à l'article R.122-5 et qui concerne la création d'une ZAC par exemple, d'une ZAD ou de lotissements conduisant à la création de 5 000m2 de SHON, la réalisation de remembrement urbain conduisant à la création de plus de 5 000m2 de SHON.

La loi SRU a étendu le champ de compatibilité à la création de ZAC, ZAD et aux grosses opérations de lotissement. Une commune qui voudrait autoriser sur son territoire la réalisation d'une grosse opération devra s'assurer que le projet n'est pas incompatible avec le schéma. Si, ce n'est pas le cas, il est possible de « bricoler » le schéma. Est-ce totalement nouveau ? Apparemment, ce mécanisme est nouveau et ce, depuis la loi SRU.

Aussi, il est possible de faire une mise en compatibilité du document local avec des règles supérieures (L.123-14). Le Préfet a pour mission d'informer les collectivités territoriales des circonstances de droit, cette information vaut mise en demeure préalable.

En cas d'approbation d'un SD, d'un schéma de mise en valeur, etc., les communes membres doivent dans un délai de trois ans avoir mis en compatibilité leur document avec lesdits documents. Le préfet peut mettre en demeure avec en plus une possibilité de substitution du préfet.

Il existe aussi la mise en compatibilité du plan par déclaration d'utilité publique (L.123-15 et L.123-16) : lorsqu'une opération de travaux nécessite une déclaration d'utilité publique ou de plusieurs déclarations d'utilité publique, cette possibilité n'est ouverte que s'il n'y a pas d'incompatibilités avec le plan. C'est un rapport de compatibilité. Le préfet peut informer le maire et le président de l'EPCI de cette incompatibilité et enclencher une procédure permettant à l'Etat de mettre en compatibilité plan et DUP, schéma et DUP. Certes en association avec les personnes publiques associées, certes en consultant les associations de protections de l'environnement mais au final en approuvant la mise en compatibilité sans que la commune y fasse obstacle. Il faut savoir à titre informatif que n'est pas réalisé une enquête publique dite « Bouchardeau » mais l'enquête d'utilité publique.

Application au cas de l'annulation de la délibération approuvant la révision du PLU de la Ville d'Arcachon.

Le TA de Bordeaux a annulé le 28 janvier 2010 la délibération approuvant la révision du PLU d'Arcachon pour essentiellement quatre motifs. Mais, en ce qui concerne les vices externes, un seul nous intéresse. Le motif reposant sur le fait que l'absence de notice explicative accompagnant les délibérations. Ce motif vise l'article L. 2121-12 du CGCT en indiquant qu'il est obligatoire, sous peine de vice substantiel, qu'une notice explicative apparaisse en annexe des délibérations prises par le Conseil Municipal.

Ainsi, nous serions face à un vice de procédure qui semble être substantiel car il ne permet pas une information complète et sure. En effet, une notice explicative expose les motifs de la révision, motive toutes les modifications apportées et informe sur les différents changements envisagés. Ainsi, elle apparait comme un document essentiel au bon déroulement de la procédure.

Le Juge a donc fait une application stricte du texte et a rendu une solution justifiée tant en droit qu'en fait.

La concertation et l'enquête publique accompagnent l'élaboration des plans et des schémas.

La concertation de l'article L.300-2 Code de l'urbanisme est éminemment importante. Les textes prévoient une obligation que la délibération qui prescrit l'élaboration doit fixer les modalités de la concertation mais les autorités définissent librement les modalités. La deuxième obligation légale est l'obligation faite à l'autorité exécutive de présenter un bilan de la concertation préalablement à l'arrêt du projet. La loi urbanisme et habitat a posé une règle simple : les communes ne sont tenues qu'à ceux à quoi elles se sont engagées. Aujourd'hui le risque contentieux qui pouvait être craint est complètement déminé. Sauf bévue considérable, le risque contentieux découlant de la mise en oeuvre de la concertation est particulièrement faible.

C'est plutôt sur le terrain de l'enquête publique que l'on trouvera des risques contentieux en vue de contester la procédure d'élaboration soit par un recours par voie d'action soit dans un moyen soulevé par voie d'exception. L'enquête publique est le vice par excellence qui pourrait être soulevé au titre de la légalité externe. Quels sont les vices pouvant affecter l'enquête publique ?

Un vice pourrait prospérer s'agissant de la désignation du commissaire enquêteur (pouvoir du président du tribunal administratif). La première obligation du commissaire enquêteur est de s'auto-récuser s'il est dans une situation objective pouvant mettre en doute son impartialité.

Ensuite, on a l'avis du maire prescrivant l'enquête avec des règles de publicité très stricte. Chose importante, il n'y a d'effets que si les vices ont un effet sur l'enquête. Le public doit d'abord être informé donc par un dossier d'enquête complet et qui doit subséquemment comporter l'ensemble des pièces. En cas de pièces manquantes, il sera admis que l'information est incomplète. Il doit y figurer, au sein du dossier d'enquête, les différents avis, les propositions alternatives, un avis du préfet, la réponse du Préfet, etc.

Ainsi, si un vice sur l'information du public apparait, ce dernier constituera un vice substantiel.

Le public doit pouvoir s'exprimer au sein d'un recueil des observations du public qui doit être côté, paraphé par le commissaire enquêteur. Ce dernier n'a pas l'obligation de retranscrire chaque observation mais seulement de faire une synthèse et se dessine ici petite fenêtre contentieuse.

En ce qui concerne le pouvoir de direction de l'enquête, il appartient au commissaire enquêteur. Il a des pouvoirs de direction de l'enquête qui lui laisse une certaine marge de manoeuvre et cette marge ne saurait être utilisée comme source de contestation. Il peut recevoir tout document, toute personne, il peut prolonger la durée de l'enquête, il peut provoquer des réunions publiques mais cela reste une compétence discrétionnaire. En revanche s'il y a une réunion publique, le commissaire doit dresser un procès verbal. Sur le terrain des obligations du commissaire enquêteur, il faut depuis SRU deux documents distincts, un rapport d'un côté, des conclusions de l'autre qui débouchent sur un avis dans un délai d'un mois. Mais, le non respect de ces délais ne constitue pas un vice substantiel.

Désormais les textes prévoient que le public a un droit d'accès immédiat au rapport et aux conclusions. Les conclusions doivent être motivées étant entendu que l'avis et les conclusions doivent être en adéquation. Et cette adéquation peut être soulevée à l'occasion du recours. Et ainsi, le juge pourra requalifier l'avis en avis défavorable ou avis favorable avec réserve sachant que les effets produits ne sont pas les mêmes (suspension automatique de la décision dans le cas d'un avis défavorable par exemple).

En ce qui concerne l'avis du commissaire enquêteur, si nous l'analysons, nous nous apercevons que dans un certains nombres de cas, que cet avis est méandreux.

L'avis du commissaire enquêteur est un avis consultatif donc, en théorie l'autorité compétente n'est pas tenue par cet avis sauf si l'avis est défavorable car il oblige, procéduralement, à re-délibérer sur le projet au vu de l'avis du commissaire enquêteur. L'avis défavorable permettra de manière quasi automatique d'obtenir la suspension automatique de la délibération approuvant le projet tel que, puisqu'on sera en présence d'un doute. Si on a un avis favorable avec recommandations, cela n'aura aucune incidence contentieuse.

Il n'est pas apparu, lors du contentieux sur la révision du PLU, de problème relatif ni à la concertation, ni à l'enquête publique

Le rapport de présentation d'un plan, d'un schéma ou même d'une carte est constitutif d'un élément d'information et c'est également un élément d'information pour les auteurs et destinataires ainsi qu'un élément d'interprétation pour le juge. Le juge vérifiera que le rapport présente bien les éléments prévus par les textes.

Le rapport de présentation n'est pas en soi un document produisant des effets de droit et ce n'est donc pas un document permettant de regarder la légalité d'une autorisation de construire. La règle de droit opposable se trouve dans le règlement graphique lui-même, dans les documents graphiques et dans les orientations d'aménagement mais pas dans le rapport de présentation. Malgré tout, ce document occupe une place importante. Tout d'abord parce qu'il s'agit d'un document qui, que ce soit un plan, un schéma ou une carte, a pour objet d'expliciter et de justifier les choix d'aménagement retenus et donc le rapport de présentation constitue d'abord une source d'information pour le public mais également un élément d'interprétation du plan, du schéma ou de la carte pour le pétitionnaire. Il sera également un tel élément pour l'autorité qui instruit l'autorisation. En effet, il s'agit d'un élément d'interprétation du PLU pour le juge en cas de contentieux. Il s'agit donc d'un document important qui permet, notamment, d'apprécier de la cohérence interne du document d'urbanisme dans ses différentes composantes.

Lorsqu'il s'agit d'un PLU, aujourd'hui, le document d'urbanisme est composé d'un rapport de présentation, d'un PADD éventuellement complété par des orientations d'aménagement, des documents graphiques, d'un règlement qui est la somme des quatre règlements de zone et des annexes et l'exigence est alors que les différentes pièces du dossier soient cohérentes au regard des objectifs définis dans le rapport de présentation.

Le SCOT est un document d'urbanisme contenant un rapport de présentation, un document d'orientation générale et un PADD.

La Carte Communale, pour sa part, comporte un rapport de présentation et un document graphique délimitant les secteurs constructibles et ceux qui ne le sont pas.

Les rapports de présentation sont plus ou moins développés dans leur contenu.

Pour un plan et un SCOT, le point de départ du rapport de présentation est un diagnostic, le diagnostic pouvant être à l'origine de moyens soulevés consistant en des vices de forme pouvant être soulevés par voie d'action ou part voie d'exception.

Le diagnostic est établi au regard de prévisions économiques et démographiques. Il s'agit donc de l'établir au regard du dernier recensement et de statistiques de l'INSEE et c'est au regard de ces prévisions que l'auteur du plan pourront définir les besoins en matière de développement économique, d'aménagement de l'espace, d'équilibre social de l'habitat, de transport d'équipement et de services. Cette définition du diagnostic est la même en ce qui concerne les plans et les schémas.

Si les données, ayant servi à réaliser le diagnostic, sont erronées (recensement de la population n'étant pas le plus récent, données économiques datées de plus de 10 ans,...), c'est tout le départ qui est erroné et donc, les besoins répertoriés à l'article L.121-1 du Code de l'Urbanisme seront des besoins mal évalués. Le juge a ainsi pu sanctionner des rapports de présentations sur le fondement d'éléments inexacts.

2.2.1.2.2. Le contentieux de l'étude environnementale/ l'évaluation environnementale

Lorsqu'il s'agit d'un PLU, le rapport de présentation aura un contenu différent selon que la commune doit réaliser ou non une expertise environnementale. L'hypothèse classique où la commune devra simplement faire une étude d'environnement est régie par l'article R.123-2 du CU. Le rapport de présentation doit présenter un diagnostic, les besoins, l'explication des choix retenus pour établir le PADD et ensuite la justification auxquels doivent s'ajouter les incidences sur l'environnement (2nd élément) et les mesures prises pour corriger ces incidences (3e élément). Le texte actuel est venu ajouter que le rapport est complété par l'exposé des motifs des changements apportés. Tout changement dans le zonage, dans la règle s'appliquant à cette différente zone doit faire l'objet d'une justification étant entendu que toute révision ou modification d'un document d'urbanisme doit s'ajouter d'un complément d'étude d'environnement. Si l'on s'en tient à cette étude d'environnement, ce régime était appliqué jusqu'à récemment et l'application de la directive 2001-42.

Depuis 2005 et la loi du 27 mai 2005, on n'est plus sur une simple étude d'environnement mais une évaluation environnementale. L'article R. 141-1 du CU définit le contenu de cette évaluation. Elles ont été instituées dans le cadre de la transposition de la directive 2001-42 et mise en oeuvre par le décret du 27 mai 2005. L'idée de la loi est de dire qu'une évaluation environnementale est nécessaire lorsque les choix et orientations d'aménagement retenus par les auteurs du plan sont susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement et ce principe fut expliqué s'agissant des PLU (notamment ceux affectant les zones Natura 2000).

L'évaluation environnementale va concerner des communes qui ne sont pas couvertes par des schémas et qui ont certaines caractéristiques. Or depuis 2005, l'élaboration d'un plan ou schéma nécessite la réalisation d'une étude d'environnement a minima. Cela concerne les communes dont la superficie est égale à 6 000 ha et 10 000 habitants et celles qui ont pour projet de faire passer de zone agricole ou naturelle de 200ha à zone à urbaniser. Quant à la zone littoral ou zone montagne, on retrouve cette même exigence de l'évaluation.

L'article R.123-2-1 définit ce que doit comporter le rapport de présentation en ce qui concerne l'évaluation environnementale : Il doit y avoir un diagnostic, un état initial, l'incidence notable et prévisible de la mise en oeuvre du plan, explication des choix retenus, mesures envisagées pour réduire les conséquences dommageables. L'évaluation a intégré les exigences de la directive communautaire.

En outre, on doit ajouter le résumé non technique de l'évaluation environnementale et faire une description de la manière dont l'évaluation a été effectuée. ^26(*)

Si on précise tous ces points dans l'évaluation environnementale, c'est pour insister sur le fait que le contentieux du rapport de présentation pourra être mis en action soit par voie d'action - délai de deux mois - soit par voie d'exception - délai de six mois - sachant que la règle énoncée (L.600-1) connaît en théorie une exception donc permettant d'exciper au delà de six mois et que le Conseil d'Etat n'a pas étendu au rapport de présentation un raisonnement particulièrement rigoriste. I.e., une insuffisance dans le rapport sur l'étude d'environnement ne permet pas d'invoquer au delà de six mois (avis 9 mai 2005 Mangio).

Nous pouvons trouver également dans le rapport de présentation la justification des choix faits en matière de PADD, de zonage mais surtout la justification des choix retenus au regard des règles supérieures, c'est à dire de la légalité du document. Par rapport à ces règles, il y a des règles générales : l'article L.121-1 du Code de l'Urbanisme et, selon le principe de la compatibilité limitée, la démonstration de la compatibilité du document à un SCOT, à une DTA (ou document équivalent (SMVM, Schéma d'Aménagement Régional) ou alors par rapport aux dispositions de la loi Montagne ou Littoral. Pour un SCOT, il s'agira également de la comptabilité du Schéma avec une Charte de Parc National ou par rapport à une directive paysage. Sur ce point, le juge est pragmatique car sur le terrain du vice de forme, il ne sanctionnera celui-ci que s'il y a violation au fond de la règle de droit supérieur. Le vice de forme ne sera ainsi constaté que si, derrière, il y a une violation de la loi au sens contentieux du terme. Si le juge constate que cette violation existe, il pourra constater, en plus, que la légalité du document n'a pas été clairement justifiée. Dans l'affaire de la commune de Cuq, la commune censée mettre en compatibilité son document avec la Loi Littorale est très discrète sur la bande des 100 mètres et ne se pose pas la question de l'extension limitée de l'urbanisation : elle ne tire pas les conséquences de la mise en compatibilité avec la loi Littoral. Dans le projet du Moulleau, il s'agit d'un projet de construction de 25.000 m² de SHON dans un espace proche du rivage ce qui entraîne une extension excessive de l'urbanisation grignotant sur un espace qui aurait dû être classé Espace Boisé Classé au regard de la loi Littoral.

Enfin, dans le rapport de présentation, nous pouvons trouver la justification des limitations à l'utilisation du sol. Depuis la loi SRU, les auteurs d'un plan, dans le rapport de présentation, doivent justifier de l'ouverture à l'urbanisation de nouvelles zones. Il faut donc démontrer qu'il y a eu consommation des zones urbaines existantes et des zones à urbaniser. A l'inverse, dès lors que l'on veut changer les règles et que l'on souhaite diminuer la densité d'une zone, il faut en justifier car l'esprit de la loi est de densifier : ce sont des obligations nouvelles qui amènent à justifier sauf vice de forme substantiel.

Dans les cartes communales, il y a également une justification des choix retenus en matière de délimitation des secteurs constructibles et non constructibles et en matière de développement. Il y a ainsi un micro-diagnostic qui est réalisé avec une justification des choix retenus. Ces cartes doivent également comporter une étude d'environnement dans laquelle on retrouve l'état initial de l'environnement, les incidences, les mesures prises et ce d'autant plus que les espaces concernés sont des espaces sensibles ou d'importance (si c'est une carte communale, il y a peu de chance que ce soit un espace d'importance).

Le contentieux afférant à la révision du PLU d'Arcachon nous a exposé un problème de motivation en ce qui concerne l'interdiction de l'implantation des antennes relais hors de la zone urbaine. En effet, la révision du PLU prévoyait la prohibition de l'érection de toute antenne relais sur le territoire de la Ville d'Arcachon hormis en Zone N et sous conditions. Le rapport de présentation présentait cela mais sans en motivant suffisamment. Ainsi, en vertu de l'article R. 123-2 du Code de l'Urbanisme, le Juge a annulé cette disposition.

Maintenant, ce il faut se demander si cela constitue un vice substantiel susceptible d'annuler totalement le PLU. Il semblerait que non car si nous lisons attentivement la décision, annexée à ce présent document, nous saisissons bien que le Juge Administratif n'avait que pour intention d'annuler la disposition. Mais, certainement que c'est un ou d'autre(s) motif(s) qui ont pu justifier l'annulation totale.

En termes de légalité interne, il faut distinguer l'erreur manifeste d'appréciation, la violation de la loi et le détournement de pouvoir.

Lorsqu'une commune fait des choix qu'elle traduit dans son PADD, dans son zonage et dans sa règle, elle le fait en disposant d'une grande part de pouvoir discrétionnaire : elle met en oeuvre le principe de libre administration des Collectivités Territoriales. Ainsi, le Juge va exercer un contrôle restreinte et dés lors, la commune dispose d'une grande part de liberté. Le principe est donc celui d'un contrôle restreint sur les choix en matière d'aménagement mais également en matière de délivrance d'autorisation d'urbanisme.

En ce qui concerne la planification urbaine, le juge contrôle la cohérence interne du document d'urbanisme et plus précisément la cohérence interne du PLU. L'analyse du rapport de présentation de l'urbanisme est utile pour faire apparaître l'existence d'une incohérence dans la fixation d'un zonage, d'une règle ou même dans ce qui est exprimé dans le PADD.

Dans l'arrêt du TA en date du 21 avril 2009, Association sauvegarde de l'Anjou le juge relève une contradiction entre l'objectif affiché et la règle affectée : la mairie décide de déclasser tandis que le PADD affirme néanmoins que l'espace naturel est un élément constructif de l'aménagement, de l'image.

Les auteurs d'un plan ne sont pas contraints par l'état dans lequel il trouve un document. Ils peuvent modifier le zonage. Il y a une part de liberté. La forme des parcelles, la dimension des parcelles sont sans aucune incidence sur le découpage de l'espace. Si une même unité foncière se trouve divisée entre deux zones, peu importe. Cependant, il existe une contrainte qui réside dans le respect des règles supérieures par le PLU et la décision approuvant ce dernier puisque finalement l'EMA, c'est l'art de la conviction puisque l'avis de bon sens du juge non expert suffit à la caractériser. Ainsi, par exemple, un terrain classé en zone urbaine est a priori un terrain déjà équipé ou dont les équipements sont en cours de réalisation sachant qu'une circulaire de 1998 du ministère de l'équipement définissait le "en cours de réalisation". Est-il possible de classer en zone urbaine des terrains non équipés ?

Certaines communes se sont dit qu'il était peut-être plus raisonnable de basculer de zone urbaine à zone à urbaniser voire en zone agricole ou naturelle (si abandon projet d'urbanisation par exemple).

Si l'on observe la proximité des zone urbaine et à urbaniser, on va prendre l'hypothèse de terrains équipés, desservis. Est-ce qu'à l'occasion d'une révision, il est possible de le faire basculer en zone à urbaniser ? La localisation du terrain dans l'agglomération, le degré d'équipement du terrain (desserte et équipements) et la superficie du terrain vont être autant d'indice. Si la surface est d'une certaine importance et si la commune peut justifier d'un projet d'aménagement global, il peut être classé en zone à urbaniser. Une zone à urbaniser doit être dans la continuité d'une zone urbanisée (c'est le principe de continuité en fait). Est-il possible de faire passer une zone agricole en zone à urbaniser ? Cela est possible du fait que tout l'étalement urbain s'est réalisé de la sorte y compris si ces espaces agricoles sont en AOC. Ce classement ne constitue aucune forme de protection particulière contre les extensions de l'urbanisation. Mais qu'est ce qui peut bloquer le déclassement ? Il existe deux éléments qui font fragiliser cette procédure : l'absence de crédibilité du projet de la collectivité, elle ne peut justifier de la pression foncière par exemple et ensuite la qualité de la terre, et c'est là qu'entre en jeu l'AOC s'il n'y a pas de besoins particuliers.

Quant aux zones naturelle et forestière, on peut se rendre compte que c'est lorsqu'il y a un élément supplémentaire ou qualitatif que le juge retiendra l'EMA, si on est dans une zone de site ou une zone représentant un intérêt environnemental particulier (CAA, Nantes 30 septembre 1998, Commune de Duizon où nous sommes dans l'hypothèse d'un passage de terrain en zone Nd des terrains boisés pour en faire une zone à urbaniser à vocation industrielle). Le passage en zone Nd traduisait une protection renforcée puisqu'il s'agissait d'un lieu de reproduction de grands cervidés et ce qui fera apparaître l'EMA, ce n'est pas le passage Nd à zones à urbaniser mais c'est cette particularité.

Il faut savoir qu'il n'y a jamais de caractère définitif au classement. On permet un classement en zone agricole ou naturelle pour des terrains équipés et desservis si ce classement permet de définir en zone agricole dans la limite de l'EMA. Au regard de l'article R.123-7 pour les zones agricoles, il sera possible d'arrêter l'urbanisation et d'effectuer un retour en arrière mais uniquement si le caractère rural de la zone reste dominant. Si ce sont les dernières parcelles qui ont basculés dans une zone d'urbanisation future et que cette zone fut urbanisée, on ne peut pas faire repasser ces parcelles si le caractère dominant rural de la zone a disparu. Ce que peut simplement faire la commune est de laisser le zonage et décider d'en faire un espace boisé classé.

Deuxième hypothèse, qui concerne la possibilité de classer en zone agricole des terrains desservis lorsqu'ils sont situés le long des voies de circulation. Etant situé le long des voies de circulation, un tel classement protègera l'urbanisation en ligne afin d'éviter que la voie de circulation serve de voie d'aménagement.

Pour les terrains équipés et desservis, le classement de terrains en zone N peut être un moyen d'atteindre un but de protection. Des communes peuvent avoir été tentées par des politiques d'urbanisation de site mais il y a réversibilité possible.

Le contrôle de l'EMA pourra être rencontré dans l'hypothèse de la mise en emplacement réservé. Ce sont des zonages particuliers. Les collectivités peuvent très facilement décider de mettre en emplacement réservé des terrains soit pour des raisons d'installations générales soit d'espaces verts publics, etc... ; Tout l'intérêt ici est le gel afin de bloquer la valeur des terrains. L'institution des emplacements réservés est soumise au contrôle du juge au regard de l'objet légal fixé par les textes (on est plus sur la violation de la loi en l'occurrence). Le point sur lequel l'EMA pourra émerger, c'est sur le choix de la localisation et la possibilité donnée au juge d'annuler (TA Nice 18 janv 1996, SCI Bepyjo Carrelages Marmorini c./ Cne de la Trinité. Etait mis en emplacement réservé la surface de stockage et de parking d'une entreprise en vue de la construction d'une école maternelle, certes c'est un établissement d'intérêt général mais pour autant soit l'entreprise survit à cette imputation et là on est sur un problème de sécurité pour les enfants soit l'entreprise ne survit pas et là, perte d'intérêt général, en outre et par ailleurs, la cne disposait d'autres terrains donc EMA car la décision est aberrante). Hypothèse du maintien au-delà du raisonnable d'un emplacement réservé (jurisprudence Kergal avec une forme de dénaturation des faits).

Quant aux espaces boisés classés, nous sommes face à des zonages particuliers et en application de L.130-1, les collectivités disposent de très larges de manoeuvre, le classement en EBC est possible sur toutes les zones - zones naturelles, zones forestières, zones urbaines - or sur le classement il est difficile de démontrer qu'il serait entaché d'une EMA. On n'a pas d'exemples permettant de démontrer qu'un espace boisé dans l'opération de classement correspond à une décision illégale en tant que telle et cela ne serait être possible que si une commune déciderait de placer en zone EBC le lot d'un lotissement (CE 17 juin 1998 Métral).

Ainsi, l'erreur manifeste d'appréciation, comme il en ressort de tout le développement touche essentiellement, en matière de contentieux du PLU, le problème de la planification urbaine. Autrement dit, le Juge va s'attacher à vérifier si la Commune ou l'EPCI en charge de l'élaboration du document n'a pas créé une inadéquation entre le zonage et la politique d'aménagement du territoire de la Commune. Ainsi, le zonage doit être cohérent, équilibré et rationnel par rapport à la topographie, la géographie du territoire de la commune pour que la gestion de l'espace soit la plus adéquate possible. Ainsi, le Juge ne sera pas pointue sur les règles de motivation autres que celles justifiant un déclassement pour un aménagement futur mais il sera plus rigoureux sur l'harmonie générale du territoire.

L'annulation de la révision du PLU d'Arcachon s'est vu être annulé du fait d'une erreur manifeste d'appréciation. En effet, par la révision du PLU, la Ville d'Arcachon a voulu engager un projet d'aménagement Place Peyneau zonée en UD. Pour cela, les règles de hauteurs ont été changées que pour cette zone alors qu'aux alentours, la hauteur maximale autorisée était plus basse. Le Juge a retenu qu'une dérogation aussi importante aux règles de hauteurs maximale des constructions applicables au front de mer, que ne sauraient, à eux seuls, justifier les objectifs de « centralité à renforcer » et d'accroissement des « perspectives d'accueil », exposés dans le rapport de présentation, exprime un parti urbanistique qui contredit l'objectif de préservation du front de mer avancé comme un enjeu majeur du document d'urbanisme. Ainsi, en modifiant la réglementation des hauteurs applicables à la Zone UD de la place Peyneau, le Conseil Municipal a entaché sa décision d'une errueur manifeste d'appréciation.

Le contrôle de la violation de la loi se situe dans un rapport de compatibilité, c'est à dire qu'il ne doit pas y avoir de contrariété entre règle inférieure et règle supérieure. Dans un rapport de compatibilité, il y a une marge de manoeuvre offerte au rédacteur de la règle inférieure et donc le document inférieur peut ne pas être conforme tout en étant compatible. Ce rapport de compatibilité existera dans un contrôle occupant une place importante et notamment, dans le rapport qui peut exister entre un PLU et un SCOT.

Il faut souligner que la loi SRU a étendu le champ d'opposabilité du SCOT. Avant, les schémas ne pouvaient pas être opposables à des projets d'aménagement et des projets de construction (autorisation de lotir par exemple) avec une confirmation de la part du CE le 2 mars 1977 dans une affaire Domat. Les schémas sont opposables aux documents d'urbanisme mais pas aux autorisations. La loi urbanisme et habitat revient sur cela en posant que les schémas peuvent être opposables aux autorisations.

Sur l'état du droit actuel (L.122-1 Code urbanisme), l'opposabilité du SCOT joue à l'égard du PLU, des plans de sauvegarde et de mise en valeur, des PLH, des PDU, schéma de développement commercial, des opérations foncières comme la création des ZAD ou prè-ZAD.

Les opérations d'aménagement sont aussi clarifiés, les ZAC étaient soumises au rapport de compatibilité et des opérations de remembrement urbains de plus de 5000m2 ou des programmes de construction supérieur à 5000 doivent être directement compatible.

Comme nous l'avons dit, nous ne sommes pas en présence d'un rapport de conformité mais de compatibilité. Ainsi, deux paramètres sont à prendre en compte : le degré de précision de la règle supérieure et le degré de discordance entre les deux règles.

Sur l'appréciation du degré de précision de la règle supérieure. La jurisprudence s'est construire à partir d'hypothèse concernant des documents équivalents aux plans (plan d'aménagement des zones que les auteurs de ZAC pouvaient élaborer mais depuis la loi SRU, les PAZ n'existent plus). Trois arrêt peuvent illustrer nos propos : CE 8 novembre 1993, Ville de Paris ^28(*), CE 3 décembre 1993, Ville de Paris ZAC rive Gauche^29(*) et CE 10 juin 1998, Sté Leroy Merlin Commune de Balma ^30(*).

En 2000, la loi SRU est promulguée. Un SCOT version 2000 n'a pas de carte à faire de la destination générale des sols contrairement au schéma du régime antérieur. La seule exception existante concerne la destination des espaces et des sites. Un SCOT peut ici, par une cartographie précise et parcellaire, indiquer les terrains qui entrent dans la protection des terrains. Aujourd'hui on peut définir de manière précise les espaces ou les sites à protéger et de ce fait on retrouve une règle supérieure extrêmement précise.

Ce mouvement, nous le retrouveront dans le Grenelle II avec des SCOT beaucoup plus prescriptifs et notamment en matière de consommation de l'espace.

Ensuite, il nous faut nous attarder sur le degré de discordance de la norme inférieure par rapport à la règle supérieur.

Prenons un exemple concret au sein de l'arrêt rendu parle CE le 10 décembre 1993 à l'occasion de l'affaire concernant l'Association pour l'aménagement de la ZAC Duplex. Il s'agissait d'un projet d'aménagement relatif à un réaménagement d'un quartier consistant à la construction d'immeubles collectifs et individuels dans lequel était prévu, par le Schéma, le maintien d'un secteur pavillonnaire. Or cet aménagement n'est pas conforme. Est-ce pour autant incompatible ? Le pavillon est-il le contraire d'un immeuble ? A priori oui. Le juge nous a indiqué que la zone était dégradée d'une part et que d'autre part de nombreux immeubles existaient, elle avait perdu son caractère pavillonnaire donc au final l'aménagement n'est pas conforme, ce n'est pas totalement compatible mais ce n'est pas totalement incompatible.

D'autres exemples jurisprudentiels sont intervenus confortant cet arrêt : CE 3 avril 1998, Sté pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature en Touraine^31(*).

Il reste à évoquer le degré de discordance dans le temps qui n'est pas illégal même s'il n'est pas conforme de rendre constructible des espaces à urbaniser : CE, 1979, Commune de Bouchemaine : la commune classe comme inconstructible des parcelles ayant vocation à être le lieu de réalisation d'une voie rapide ; ça ne remet pas en cause l'utilisation future de cet espace puisqu'il est plus facile de modifier le document d'urbanisme pour faire passer la voie plutôt que de détruire les habitations.

Elles sont apparues avec la loi Pasqua, ces DTA ont un double objet. Les DTA vont probablement disparaître avec la loi ENE. Ce sont des instruments de mise en oeuvre de la politique d'aménagement de la politique de territoire mais ce peut être également des instruments d'application réglementaire territorialisé, des dispositions des lois Montagne et littoral et c'est à ce titre qu'elles nous intéressent. La conceptualisation des DTA traduit depuis 1995 cette jonction faite entre aménagement du territoire et protection de l'environnement. Les DTA doivent fixer les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement mais également équilibrer entre aménagement et protection de l'environnement. Les DTA doivent fixer les principaux objectifs de l'Etat en matière de localisation des grands équipements des grandes infrastructures de transport. Là encore, la préservation des sites et des paysages est pris en compte. Les DTA furent longues à mettre en place. Ce sont en moyenne huit années de dialogue entre les Collectivités Territoriales et l'Etat. La plus ancienne est la DTA Alpes maritimes, celles du Bassin minier lorrain, puis deux DTA relatifs à des estuaires (Seine et Loire). Une DTA pour la métropole lyonnaise et une DTA Bouches du Rhône. Reste en cours d'élaboration, une DTA Alpes du Nord.

Il faut savoir qu'elles s'imposent simplement sur les territoires qu'elle couve.

Elles n'empêchent pas le juge d'exercer un contrôle sur les programmes qu'elles permettent. Comme par exemple, des choix de tracé ou d'équipement peuvent être inopportun : CE Section, 10 juin 2006, Association protection du lac Sainte Croix et de son environnement (trois arrêts du même jour)^32(*) .

Mais, quelle est la portée juridique de la DTA ? Une DTA doit respecter certaines normes qui lui sont supérieures mais quelles sont ces normes ? L'article L.121-1 du code de l'urbanisme fixe les objectifs vers lesquels doivent tendre les documents. Certes, mais le contrôle du juge sur la DTA est-elle possible ? L'arrêt du CE en date du 27 juillet 2005 concernant le Comité de sauvegarde port Vauban. Cette DTA qui s'applique à la côte d'Azur concerne seize communes, son objectif est de gérer des espaces faisant l'objet d'une grande pression foncière faisant l'objet de toute une série de contraintes, aménagement de secteurs clés, etc. L'objectif est donc de requalifier un certain nombre de fronts de mer tout en faisant face à la contrainte de l'extension limitée de l'urbanisation en application pour le littoral. On a un espace urbanisé sensible, des espaces neutres, des espaces dits enjeux qui sont destinés à jouer le rôle de requalification (5% des espaces proches du rivage et où il faut concilier l'inconciliable). Ce sont dans ces espaces que la commune d'Antibes sur un lieu dit « les pétroliers » a fait acter un projet d'antenne universitaire dont l'importance ramené à la commune d'Antibes deviendrait trop important pour respecter l'extension limitée de l'urbanisation. Or selon le CE, la légalité d'une DTA par rapport aux dispositions de la loi littoral doit s'apprécier à l'échelle du territoire qu'elle couvre et aussi, en tenant compte de l'ensemble de ces orientations et prescription.

Par rapport aux normes inférieures, les SCOT, les plans, les cartes sont soumis aux DTA pour le territoire qu'elles couvrent et sont soumis à un rapport de compatibilité.

L'article L.123-14 charge le préfet une fois qu'un document supérieur est approuvé d'informer les communes concernées de la nécessité qu'il y a pour elle de réviser les documents. Cette information vaut mise en demeure et pour les dispositions littoral et montagne, on est face à une obligation de révision immédiate. La collectivité a un mois pour répondre. Si elle ne répond pas, il y a une carence. Si la collectivité s'engage à le faire, il lui reste cinq mois pour s'ajuster. Six mois après l'information valant mise en demeure, le représentant de l'Etat peut se substituer à la commune ou à l'EPCI pour mettre en compatibilité.

Une dernière précision concerne l'opposabilité éventuelle. Les DTA ne sont pas opposables aux autorisations d'urbanisme sauf lorsqu'une DTA fixe les conditions d'application des dispositions réglementaires des lois littoral et montagne : L'arrêt du CE du 27 juillet 2005^33(*).

Les textes sont issus de deux lois. Une du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne ^34(*) et une autre en date du 3 janvier 1986 relative à l'aménagement, la protection et la mise en valeur du littoral^35(*). Ces textes sont opposables non seulement aux documents d'urbanisme mais également aux autorisations d'urbanisme. Les lois littoral et montagne sont devenues des pièces maîtresses du droit de l'Urbanisme Français. La loi littoral est opposable aux documents d'urbanisme à travers les choix que font les communes quant au zonage. Le zonage doit respecter le principe d'équilibre fixé à l'article L.110 et L.121-1 mais la loi littoral fait obligation aux auteurs d'assurer la préservation des espaces ou des milieux fragiles et aussi de protéger les espaces nécessaires au maintien des activités économiques traditionnelles, agricoles, forestières, maritimes.

Seconde contrainte de la loi littoral, elle a créé l'obligation de prévoir des coupures d'urbanisation (L.146-2) et la préservation des servitudes longitudinales. Pour les règles d'occupation du sol, il existe une marge de manoeuvre, il faudra tenir compte de ce qui pourra être perçu comme raisonnable. A cet égard, il faut souligner que les communes qui élaborent leur PLU se trouvent de plus en plus soumises aux SCOT car dès lors qu'elles sont dans les 15km du rivage, les obligations sont très strictes notamment en matière d'étalement urbain.

A l'égard des autorisations d'occupation du sol, déposer un permis de construire dans une commune soumise à la loi littoral est délicat. S'impose un principe général qui vaut sur tout le territoire de la commune pour toute opération : le principe d'extension limitée de l'urbanisation qui doit être en continuité soit avec les villages existants soit en hameau nouveau intégré à l'environnement et que l'on soit en schéma proche du rivage ou non. Ce peut être une zone d'activités également. Pour la notion de villages, notons que la présence de commerces n'est pas un critère irrépressible mais un hameau existant ne peut pas être a priori le point d'extension de l'urbanisation. Nous devons souligner qu'un hameau existant ne peut être le point de départ d'une extension de l'urbanisation mais contre cela est apparu un arrêt du CAA Nantes en date du 26 décembre 2003, Roudan c./ commune de la milisse qui a accepté une extension d'urbanisation à partir d'un lieudit.

Maintenant, il nous faut évoquer la question de la notion d'espace proche du rivage. Sur les espaces proches du rivage, la notion en tant que telle fut revisitée par le juge dans l'arrêt CE, 12 fev 1993, Commune de Gassin où sont posés trois critères : la distance, la visibilité et le caractère urbanisé ou non. Dans l'arrêt en question, la distance est de 800 mètres. La qualification est extrêmement importante.

Puis, est intervenu l'arrêt du CE en date du 3 mai 2004 concernant l'affaire Barrière, qui est venu faire une nouvelle lecture ou interprétation de ces critères. Nous sommes face à une opération dans la Commune de la Baule à 800m du rivage où un projet immobilier est projeté sur des terrains non urbanisés tout près du marais salins de Guérande. Ici, l'erreur commise par la CAA était de se focaliser sur le critère de 800m. Alors que l'arrêt précise que d'une part, les deux autres critères doivent être pris en compte mais surtout, qu'il faut prendre en compte les 800m avec l'urbanisation. Il relit la loi littoral : s'il n'y a pas de visibilité, s'il n'y a pas caractère urbanisé, on n'est plus dans l'espace proche du rivage et ainsi, l'urbanisation n'est pas possible.

Le juge dans l'arrêt CE, 7 fev 2005, Sté Soleil d'or c./ Commune de Menton est venu faire une distinction entre construction et urbanisation. On est sur 4 000 m2 de SHON à 120m du rivage, petite surface en fait. On est sur une opération de construction et non pas d'urbanisation. Ainsi, est conditionnée l'urbanisation et non pas la construction. Il faudra rechercher si nous sommes en présence d'une construction ou d'une urbanisation pour savoir si la loi littoral pourra s`appliquer vu qu'elle ne prohibe que l'urbanisation excessive.

Si on est en dehors des parties urbanisées, ce peut être des terrains vierges, toute construction sera considérée comme une forme d'extension de l'urbanisation. En revanche dans les parties actuellement urbanisées, il faut que l'opération de construction envisagée modifie substantiellement un quartier par une augmentation sensible. Le juge a construit des critères dans deux arrêts :

L'arrêt du CE en date du 27 septembre 1999 concernant l'affaire de la Commune de Bidart et CE 2 octobre 2006 SA Marcellesi où est posé une série de critères pouvant être regroupés en critère qualitatif (implantation et caractéristique de la construction en tenant compte de l'importance de l'agglomération, le caractère du secteur dans lequel se situe l'opération, le caractère du quartier et de son environnement, la topographie des lieux) puis on tiendra compte de critère quantitatif (surface, densité, destination de la construction). Pendant longtemps, le critère de SHON était de 10 000 m2 (CE, 30 juillet 2003, Syndicat de défense Cap d'Antibes avec 14 000m2, eu égard à l'implantation, etc, le juge tolère le dépassement ; CAA Marseille, 6 juillet 2006, Association Palais Méditerranée : 31 000 m2 : pas d'impossibilité majeure finalement car contexte particulier du fait du caractère exceptionnel de l'équipement ; CE 5 avril 2006 Sté les hauts de Saint Antoine, opération proche du rivage près de Monaco de 2ha avec projet d'un quartier, 35 000m2 de SHON mais avant de dire c'est trop, le juge va se fixer sur d'autres paramètres tels la SHOB de 70 000m2).

Le problème est que le juge ne prend pas en compte (CE, 26 mars 1999) les critères qualitatifs compensatoires (réalisation d'espaces verts, reconquête d'espaces verts, etc.).

S'agissant de la bande des 100 mètres, le principe est celui de l'interdiction sauf exceptions particulières.

La question qui se pose en matière de contentieux de l'urbanisme est de savoir si on est en espace proche du rivage ou non. Ce n'est pas parce que c'est une zone constructible qu'elle l'est au sens de L.146-3. Il faut prendre en compte la présence de réseaux et la présence de constructions déjà existantes. Ainsi, si nous sommes dans un espace non urbanisé, les constructions sont interdites sauf exceptions.

Qu'est-ce qui est vraiment possible ? Tout ce qui correspond à des constructions utiles aux activités de la mer pourra conduire à la délivrance d'un permis de construire mais après enquête publique. Ce qui est en revanche impossible, ce sont les travaux d'extension (CE, 21 mai 2008, min transports c./ association pour le libre accès aux plages et à la défense du littoral).

En ce qui concerne la loi Montagne, il faut savoir que c'est un texte important. Là aussi, on a une loi fixant des règles opposable aux textes d'urbanisme. La loi montagne pose un principe d'extension en continuité de l'urbanisation avec une série de dispositions qui interviennent en la matière. Le principe est la règle d'urbanisation en continuité de l'urbanisation (L.143-1). Mais, a été ajouté la notion « en continuité des bourgs » puis en 1995 « en continuité des hameaux ». Ainsi, il est donné plus de latitude. Par la suite, sont ajoutés villages, hameaux existants, les groupes de constructions traditionnelles ou d'habitations distantes. Et pour déminer le risque contentieux, est attribué au conseil municipal le soin de les identifier.

Dans la loi Montagne ce qui justifie le hameau nouveau, ce sont des règles d'évidence car le terrain constructible est rare. L'article L.145-19 prévoit une urbanisation en ce qui concerne les unités touristiques nouvelles.

La loi prévoit qu'il ne sera pas possible d'envisager des constructions sur certains espaces.

En ce qui concerne l'opposabilité aux autorisations du sol, elle est la même que celle applicable pour la loi littoral avec une nuance. Les unités touristiques nouvelles (L.145-9 et R.145-1 et s.) qui peuvent être des remontées mécaniques, la réalisation de capacité d'aménagements Le régime des unités touristiques va s'appliquer par exemple aux opérations qui viennent soit créer, remplacer, renforcer des remontées mécaniques, soit créer un nouveau domaine skiable, soit augmenter la surface existante de plus de 100ha. Lorsqu'il s'agit des capacités d'hébergement, ce régime s'applique lorsque 12000m2 de SHON est créée. Pour le reste, on a la référence à l'étude d'impact pour la réalisation d'unité touristique nouvelle.

En l'absence de schéma, les textes prévoient que le projet ne peut être autorisé qu'après autorisation spéciale soit par le préfet coordinateur de massif soit par le préfet de département (R.145-2, R.145-3 pour le préfet de département). L'autorisation est valable quatre années.

Ainsi, si le PLU ne respecte pas la loi littoral ou montagne lorsqu'elles ont vocation à s'appliquer, celui-ci pourra être contesté au point de vue de son zonage et de son règlement s'il autorise des pratiques prohibées par ces lois supérieures. Mais, le plus gros du contentieux en matière de lois littoral ou montagne concerne les autorisations d'urbanismes (PC, PA, PD).

Ces deux articles sont au sommet de la hiérarchie des normes. Tous les plans, schémas, cartes doivent être compatibles avec ces deux articles. La compatibilité limitée joue avec le reste et non pas avec ces deux textes.

Mais une question se pose à nous, est-ce que l'article L.110 est-il fortement contraignant ? Tout d'abord, il faut signaler que le Conseil d'Etat considère que ce texte est en lui-même directement opposable (CE 3 juillet 1998, Préfet des Yvelines). Le juge va s'appuyer sur le principe d'harmonisation des décisions des collectivités publiques compétentes sur un même territoire. Il commence par une phrase courte. "Le territoire français est le patrimoine commun de la nation (...) chaque collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses compétences".

Ce principe d'harmonisation est mis en oeuvre dans l'affaire de 1998 dans une affaire d'une vision différente entre le département et ses communes membres d'une part et l'Etat d'autre part quant à l'utilisation d'espaces. Les communes avaient eu la volonté de protéger des espaces naturels contre l'extension urbaine de la région parisienne étant entendu que le SDRIF en avait fait des espaces réservés dont l'affectation à terme n'était pas définitif. La révision du SDRIF était envisagée et l'Etat souhaitait préparer les nouvelles orientations. Les communes souhaitaient placer ces espaces en zones sensibles avec une utilisation possible du droit de préemption. Les volontés sont opposées de manière claire. Le département par une délibération décide de la création d'un espace naturel sensible et l'Etat dans le même temps va créer une ZAD qui n'a été obtenu grâce à un décret pris en CE puisque les communes refusaient la création de la ZAD. Puis, chacun a fait un recours en annulation contre la délibération de l'autre. Le CE s'est retrouvé à apprécier la légalité de décisions qui disaient des choses différentes. Sur les 280ha, l'Etat prévoyait une ZAD de 280ha.

Ainsi, le CE considéra que l'institution d'un espace naturel sensible sur un espace naturel est légal. Mais, pour résoudre le conflit, quelle est la solution ? Le litige s'est réglé par un accord entre l'Etat et le département ce qui est de la plus totale illégalité car on ne peut contracter en matière de police. Le projet de loi Warsmann est en train de réformer le droit de préemption avec une hiérarchie entre droit de préemption de l'Etat qui supplantera le droit de préemption des collectivités territoriales.

Quant à l'article L.121-1, ses objectifs sont définis dans une perspective de développement durable et s'impose aux plans, schémas, selon un rapport de compatibilité interprété dans la DC du 7 décembre 2000 relatif au projet de loi SRU. Au regard du principe d'autonomie des CT, ce ne peut être qu'un principe de compatibilité et non un principe de conformité. Un document d'urbanisme doit respecter cet objectif.

L'annulation de la révision du PLU d'Arcachon s'est vu être annulé du fait d'une violation de la loi. En effet, en vertu de l'article L. 123-1 du CU le règlement du PLU doit renseigner les articles 6, 7 et 8 de chaque zone. Or, la révision du PLU de 2007 n'a pas renseigné ces articles pour deux Zones. En l'occurrence, ces zones concernaient la Zone NL donc l'espace maritime du littoral et UB qui concerne le port de pêche et de plaisance. Or, ces deux zones sont insusceptibles d'être construite, donc la Mairie a cru bien faire en ne les renseignant pas. Mais, le Juge en a décidé autrement en appliquant strictement les textes. Ainsi le juge est dans son bon Droit en retenant cette violation de la loi.

Il est un moyen fréquemment invoqué. Il peut s'appliquer soit à une modification d'urbanisme, soit à la délivrance d'une autorisation. Il a sa place dans les différents recours mais il est rarement admis. Cela peut s'expliquer par le fait que ce moyen pose un problème de preuve, toujours difficile à réunir et parce que dans l'esprit du juge que le but soit d'intérêt privé ou étranger à un motif d'urbanisme, il suffit qu'il y ait pluralité de buts pour qu'un but légal couvre l'illégalité.

Le Détournement de pouvoir réside dans le fait que l'auteur recherche un autre but que l'intérêt général ou un but autre que celui que lui permet les textes (modification du zonage d'un PLU pour que soit construit un chalet de 3000m2 de SHON et 6000m2 de garage sur la commune de Megève : CE, 9 juillet 1997, Ben Abdoulahid Commune de Megève). Dès lors que la modification d'un document d'urbanisme est faite en vertu de la création d'emploi, l'intérêt général s'y raccroche. Ainsi, le juge écartera le détournement de pouvoir.

En ce qui concerne le contentieux de la régularisation de la construction, si le document d'urbanisme a été fait pour régulariser, c'est en soi une illégalité qui constitue un détournement de pouvoir (CE, 1995, Commune de Saint Sauveur l'Ecole avec huit annulations d'un permis de construire qui a entraîné de la part de la commune une modification du PLU). D'une manière plus globale, si la régularisation n'est pas le but exclusif, on pourra couvrir l'irrégularité (CAA Paris, 31 octobre 2000, Commune de Saint Germain sous Douais : il y a un intérêt économique, on a régularisé les opérations de construction pour des permis délivrés au premier adjoint).

En conclusion, nous pouvons signaler que l'annulation du PLU d'Arcachon a été annulé, au niveau de la légalité interne, sur un motif de l'Erreur Manifeste d'Appréciation et sur un motif de la violation de la loi. Mais, est ce que tous ces motifs valent une annulation totale ?

L'annulation est une issue de plus en plus fréquente des affaires soumises aux juges et pour cela, il suffit de se référer à l'actualité jurisprudentielle. Ainsi, une autre difficulté se pose à nous en ce qui concerne le contentieux de l'urbanisme. Le problème soulevé ici est la divisibilité des décisions qui conditionne la possibilité d'en demander l'annulation partielle.

Ainsi, le Juge peut décider d'annuler totalement ou partiellement la délibération approuvant le PLU.

La jurisprudence a admis qu'il était possible d'annuler partiellement les documents d'urbanisme. Cette solution est en tous les cas avérées en matière de POS (CE, 17 octobre 1979, Association pour la sauvegarde du pays de Rhuys).

Pour admettre l'annulation partielle, il faut que le vice dont le document fait état ne soit pas substantiel. Autrement dit, il faut que le vice soit de moindre importance et que ce vice ne touche qu'une partie du document.

Mais, en ce qui concerne le PLU de la ville d'Arcachon qui a été annulé sur trois motifs différents, que sont la motivation de la décision de ne pas implanter les relais d'antenne téléphonique en milieu urbain, le défaut de notice explicative annexée au délibération du Conseil Municipal et l'absence de réglementation obligatoire dans le règlement pour deux zones du PLU.

Nous saisissons bien que tous ces vices, qu'ils soient internes ou externes, sont ensemble ou séparément substantiels et ils ne peuvent être annulés sans engendrer l'annulation totale du PLU de 2007.

Ainsi, l'annulation totale du PLU de la ville d'Arcachon est tout à fait justifiée et les conséquences que cela engendre sont très nombreuses conséquences au niveau de l'opposabilité du PLU, des autorisations d'occupations du sol, des certificats d'urbanisme.

Partie II : Les Conséquences et les Solutions de l'annulation de la délibération approuvant la révision

De toutes notre argumentation antérieure, qui nous amené à recenser tous les moyens dont bénéficie le Juge Administratif pour annuler une délibération approuvant la révision d'un PLU, nous pouvons alors nous demander quelles peuvent en être les conséquences et les solutions envisageables.

Chapitre I : Les Conséquences de l'Annulation de la Délibération approuvant la Révision

Nous l'avons vu, le PLU peut être annulé sur le fondement de nombreux motifs ce qui ouvre à tout requérant la possibilité de faire vaciller toute la réglementation d'Urbanisme et les prévisions d'aménagement d'une Commune.

Ainsi, l'annulation du PLU d'Arcachon en 2010 a eu de nombreuses conséquences au niveau du PLU, des autorisations d'occupation du sol et des Certificats d'urbanisme. Puis, en dernier lieu, nous examinerons certaines situations qui méritent d'être relevées pour de plus amples explications.

Malgré l'intervention de la loi du 9 février 1994, la question des conséquences des annulations ou déclaration d'illégalité des PLU reste terriblement délicate sur divers plans. Certainement que l'état actuel est due à des mauvais choix jurisprudentiels initiaux^36(*).

Il faut le savoir, l'annulation a pour conséquence de revenir à l'état antérieur à l'acte. Cette règle vaut dans toutes les branches du droit et ainsi, nous saisissons bien toutes les implications que cela pourrait avoir au niveau de la sécurité juridique, des problèmes factuels de retour à l'état initial,...

Les choses pourraient toutefois s'améliorer puisque le Conseil d'Etat a considéré qu'il pouvait moduler dans le temps les effets de ses décisions d'annulation^37(*). Cela devrait lui permettre d'atténuer les conséquences désastreuses que certaines de ses décisions d'annulation pouvaient revêtir.

Mais, à l'heure actuelle, les problèmes sont toujours présents et nous allons les examiner successivement.

L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un PLU prive la commune du droit des sols dont elle pensait être dotée. Cette affirmation relevant apparemment de l'évidence appelle en réalité diverses précisions^38(*).

Si elle est partielle, il va falloir rechercher quel est l'acte du PLU qui a été annulé. S'agit -il de la prescription, de l'acte rendant public, de l'approbation, ... ?

Ainsi, il y aura des répercutions de l'annulation de tel acte sur tel autre. Cette imbrication aura pour effet d'annuler, par voie de conséquence, un acte qui n'a pas été annulé par le pouvoir judiciaire.

Dés lors, une annulation partielle peut avoir plus de conséquences qu'elle ne semble paraitre. Par exemple, l'illégalité du plan au stade de la publication se communique au plan au stade de l'approbation (CE, 28 avril 1993, Consorts Bo^39(*)).

En ce qui concerne l'effet de l'annulation, l'article L.121-8 prévoit que l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un document légal qu'il s'agisse d'un schéma, d'un plan, d'une carte communale, d'un schéma directeur ou d'un POS ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu a pour effet de remettre en vigueur le document d'urbanisme immédiatement antérieur.

Ensuite, si l'annulation est totale, il va falloir rechercher quel est l'état initial.

Etant donné la relative ancienneté du mécanisme des PLU et POS, les annulations ou déclarations d'illégalité qui interviennent concernent très souvent, non pas le premier plan de la commune, mais un plan issu de la révision ou d'une modification. En 2010, nous nous trouvions dans cette situation en ce qui concerne le PLU de la ville d'Arcachon. Le PLU datait de 2003, il fut modifié en 2005 puis révisé en 2007.

Ainsi, la question de grande importance qui se pose à nous est de savoir si le plan qui a été déclaré illégal ou annulé ne laissait pas place au plan précédent.

La jurisprudence a bien voulu admettre ce retour sur le plan antèrieur dans le cas où le plan illégal était issu d'une modification (CE, 3 juillet 1992, Commune de Riedisheim^40(*)), mais elle l'a écarté dans le cas où le plan illégal était issu d'une révision (CE, 25 novembre 1991, Association des amis de Saint-Palais-sur-Mer^41(*)).

Ainsi, lorsqu'un PLU est approuvé sans avoir de précédent ou si cette approbation est l'aboutissement d'une procèdure de révision, dés lors il n'y a pas de document d'urbanisme applicable sur le territoire de la Commune. Le règlement national de l'urbanisme devra alors s'appliquer et le Maire délivrera les autorisations d'occupations du sol, non pas au nom de la Commune, mais au nom de l'Etat.

Mais, les données ont changé par la loi du 9 février 1994, qui a introduit dans le Code de l'Urbanisme, un article L. 125-5 devenu depuis la loi SRU de 2000, l'article L. 121-8 en vertu duquel « L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale, d'un schéma directeur ou d'un plan d'occupation des sols ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le schéma directeur ou le plan local d'urbanisme, la carte communale ou le plan d'occupation des sols ou le document d'urbanisme en tenant lieu immédiatement antérieur ».

Bien évidemment, cette remise en vigueur n'est toutefois possible que s'il existe un plan antérieur, notamment si ce plan n'est pas devenu caduc mais aussi s'il n'est pas lui-même illégal, soit dés l'origine, soit parce qu'il le serait devenu, par exemple par intervention d'une norme supérieure qu'il ne respecte pas.

En cas d'annulation partielle ou de déclaration d'illégalité partielle du plan, le retour au plan antérieur n'es possible que si les dispositions qu'il fait renaître sont compatibles avec celles qui ont été épargnées par l'annulation ou la déclaration d'illégalité (CE, 13 novembre 2002, SA Foncières Paris Neuilly, n° 185637).

Bien plus poussé, la CAA de Nantes a considéré que l'article L. 125-5 permet, lorsque le POS immédiatement antérieur est lui-même illégal, de se rabattre sur le POS encore antérieur (CAA Nantes, 15 avril 1998, Commune Mozé-sur-Louet^42(*)). Le Conseil d'Etat a conforté cette solution dans un avis contentieux (CE, avis, 9 mai 2005, Marangio^43(*)).

Enfin, il nous reste à examiner le cas où la Commune voit son PLU annulé et ne dispose pas de PLU antérieur. Dés lors, celle-ci sera régie par les « règles générales de l'urbanisme », c'est-à-dire la règle de constructibilité limitée et le Règlement National d'urbanisme (CE, Sect., 8 juin 1990, Association de sauvegarde du patrimoine martiniquais^44(*)). En effet, à défaut de document d'urbanisme applicable sur le territoire de la Commune, une réglementation doit s'imposer. Le législateur a dons institué le RNU qui est la réglementation de base s'imposant à défaut de tout document d'urbanisme. Le RNU est incorporé au Code de l'Urbanisme à l'article L. 111-1 et il prévoit que « les règles générales applicables, en dehors de la production agricole en matière d'utilisation du sol, notamment en ce qui concerne la localisation, la desserte, l'implantation et l'architecture des constructions, le mode de clôture et la tenue décente des propriétés foncières et des constructions, sont déterminées par des décrets en Conseil d'Etat ». Les dispositions du RNU sont opposables directement aux demandes d'autorisations d'occupation du sol.

La révision du PLU de 2007 de la ville d'Arcachon a été annulé en totalité en 2010, soit près de 3 ans de bons et loyaux services. La principale conséquence qu'il faut ici noter est que la réglementation en vigueur à l'heure actuelle est celle qui était en vigueur avant l'approbation de la révision du PLU de 2007. Ainsi, le PLU de 2003 modifié en 2005 devient immédiatement applicable à la décision du TA de Bordeaux. Mais, en plus du retour au PLU de 2003, cela va emporter bien d'autres conséquences.

La question capitale qui se pose ici est de savoir quelles sont les conséquences de l'illégalité du PLU sur les permis de construire, d'aménager et de démolir.

Ainsi, une question se pose : Est-ce que l'annulation des dispositions du plan a pour effet mécanique d'entraîner l'annulation d'un permis de construire ? Plus simplement, si le plan tombe, le permis tombe-t-il ? La jurisprudence a répondu à ces questions dans l'arrêt GEPRO du 12 décembre 1986 rendu par le CE en section. Cet arrêt fixe un principe contraire en considérant que les autorisations d'occupation du sol ne sont pas des actes d'applications du plan. Ainsi, il n'y a pas d'automaticité entre l'annulation du PLU et l'annulation du permis de construire. Le juge fait une distinction selon que l'autorisation est dissociable ou non de l'illégalité du plan. Mais, qu'est-ce qui peut rendre dissociable l'autorisation et l'illégalité ? Il y sociabilité lorsque la révision du document modifie le zonage pour fixer des règles permettant la réalisation du projet.

Le but de cette construction jurisprudentielle était de préserver les permis de construire d'une annulation automatique, par voie de conséquence de l'illégalité du document d'urbanisme. L'illégalité de ce dernier n'ayant vocation à se propager à l'acte individuel que si elle touchait une disposition « ayant pour objet de rendre possible » son octroi. La jurisprudence a toutefois retenu une conception très large de la notion de disposition « ayant pour objet » de rendre possible l'octroi du permis (CE, 28 juillet 1999, Mme Ricard^45(*)). Ainsi, nous saisissons bien que ces jurisprudences favorisent une certaine insécurité juridique. Pour remédier à cela, la jurisprudence a évolué.

La jurisprudence GEPRO a été recadré de manière pragmatique par un arrêt du CE, 7 février 2008, Commune de Courbevoie qui est venu exiger du requérant de démontrer dans son recours à la fois l'illégalité des dispositions actuelles et l'illégalité du permis par rapport aux dispositions antérieures réactivées. Dés lors, le permis doit être illégal par rapport à la règle actuelle et également illégal par rapport à la règle réactivée, dans ce cas et seulement dans ce cas le recours aura une chance d'aboutir. La volonté du juge a été de remédier aux critiques opposées aux jurisprudences antérieurs afin que les constructions, qui sont parfois achevées, ne se voient pas contestées trop facilement. Il semblerait que ce recadrage soit pertinent.

L'annulation de la révision du PLU de 2007 de la ville d'Arcachon a eu de nombreuses conséquences en matières d'autorisation d'occupation du sol.

Une première hypothèse nous a interpellée durant mes services au sein de la Mairie d'Arcachon. Elle concerne l'affaire Porcheron. Il s'agissait d'un dépôt de permis de construire antérieurement à l'annulation de la révision du PLU de 2007 et qui a dés lors était accordé sous son empire. Le permis de construire est donc légal par rapport au PLU de 2007. Puis en 20010, le PLU est annulé et il nous faut donc appliquer le PLU de 2003. En 2010, l'architecte dépose un permis de construire modificatif et il se trouve que les règles de densités ont changé entre le PLU de 2007 et 2003. Ainsi, le permis de construire modificatif est illégal par rapport à la réglementation en vigueur lors de son dépôt mais pas par rapport au PLU de 2007, il est tout à fait réglementaire. Il se pose au Maire trois possibilités. La première réside dans le fait de refuser d'accorder le permis de construire, la deuxième consiste à surseoir en attendant la prochaine révision qui interviendra dans deux années ou la troisième qui veut que le Maire accorde le permis en se risquant un recours des tiers.

La solution peut nous paraitre choquante pour nous juriste mais le Maire a décider d'accorder le permis sachant pertinemment qu'il est illégal par rapport à la réglementation actuelle. Ce ci peut s'expliquer par des considérations autres que juridique mais plutôt politique. Monsieur le Maire ne veut pas bloquer des constructions (surtout celle-ci) tout en conservant son électorat. Aussi, les administrés peuvent ne pas comprendre que leur permis initial soit accordé et que par la suite, lors d'un permis juste modificatif, il ne le soit plus. Il y a des considérations autres que juridique qui ont poussé le Maire de la Ville d'Arcachon.

Ensuite, m'est apparu plusieurs cas d'instruction de permis de construire, de démolir, et d'aménager qui était sur le point d'être accordé et au dernier moment, la Mairie informe le pétitionnaire que le permis leur est refusé. Ceci leur est d'autant plus incompréhensible qu'au préalable, ont été organisées des réunions avec l'architecte conseil, l'instructeur qui ont indiqué au pétitionnaire que leur projet était réglementaire. Puis, quelques temps plus tard, il voit son projet refusé. Nous imaginerions bien le degré d'incompréhension que peut ressentir le pétitionnaire.

Aussi, les services instructeurs qui étaient en train d'instruire sur la base du document annulé vont devoir s'adapter du jour au lendemain et reprendre l'ancien document pour instruire. Nous saisissons donc la grande capacité d'adaptation qu'il faut pour mener à bien de tels changements.

Mais, les problèmes en matière d'autorisation d'occupation du sol de son pas les seuls, il existe aussi le problème avec les Certificats d'Urbanisme.

Le certificat d'urbanisme est un acte administratif qui indique l'état des règles d'urbanisme applicables pour un terrain donné. Il délivre une information sur la constructibilité et sur les droits et obligations attachés à ce terrain. Il ne peut en aucun cas délivrer une autorisation.

Il existe deux types de certificat d'urbanisme. Le premier est un certificat d'urbanisme d'information ou CUa. Il permet, en l'absence de projet précis, de connaître les règles d'urbanisme applicables au terrain et renseigne sur :

· les dispositions d'urbanisme (par exemple les règles d'un plan local d'urbanisme),

· l'existence de servitudes d'utilité publique (restrictions administratives au droit de propriété),

Le second est un certificat d'urbanisme opérationnel. Il indique, en plus des informations données par le certificat d'information, si le terrain peut être utilisé pour la réalisation du projet et donne l'état des équipements publics existants ou prévus desservant le terrain (voies et réseaux).

Ici, pour comprendre quel peut être l'impact et l'issue de l'annulation du PLU sur la base duquel a été pris le certificat d'urbanisme, il nous faut donner quelques explications préalables.

La durée de validité du certificat d'urbanisme (qu'il s'agisse d'un certificat d'urbanisme d'information ou d'un certificat d'urbanisme opérationnel) est de 18 mois à compter de sa délivrance. Cette durée peut être prolongée d'une année aussi longtemps que les dispositions d'urbanisme, les servitudes d'utilité publique et les taxes et contributions d'urbanisme applicables au terrain n'ont pas changé.

Ainsi, nous saisissons toute l'implication de la règle de validité du certificat d'urbanisme. Il suffirait qu'un pétitionnaire obtienne, la veille de l'annulation du PLU, un certificat d'urbanisme pour qu'il se voit appliquer, sur le terrain inscrit sur sa demande, pendant encore 18 mois toutes les dispositions de l'ancien PLU qui a été annulé. Ceci peut créer une discordance dans les règles d'implantation, de densités, de gabarit entre deux constructions côte à côte. Un pétitionnaire pourra bénéficier des règles plus favorables du PLU annulé alors que, son voisin qui n'a pas de certificat d'urbanisme à opposer à l'administration, devra se conformer au PLU antérieur. Cela tend à créer une inégalité entre différent administré. Donc, l'administré vigilent et prévoyant sera mieux lotis. Cependant, la Commune ne pourra en aucun cas prononcé la prorogation d'un an du certificat d'urbanisme vu que les règles applicables ont changé.

Et, cette situation n'est pas unique. En effet, nous avons pu constater sur la Commune d'Arcachon et ce, à plusieurs reprises que certaines personnes se prévalaient de leur certificat d'urbanisme afin de bénéficier du PLU de 2007, qui leur était plus favorable que celui de 2003.

Mais, en soit, l'annulation du PLU ne peut remettre en cause et annuler par voie de conséquence tous les certificats d'urbanisme délivrés sous son empire. Cette solution est souhaitable, logique du fait que si le contraire aurait été retenu, cela créerait une trop grande insécurité juridique. Cela équivaudrait à raser toutes les décisions prises en référence au PLU annulé.

Par suite, nous avons pu relever d'autres conséquences plus pratique que juridique susceptible d'intéresser nos développement sur l'annulation du PLU de la Commune d'Arcachon.

Au sein du service urbanisme de la ville d'Arcachon, j'ai pu relever plusieurs conséquences néfastes de l'annulation du PLU au plan factuel et non plus au plan juridique.

Tout d'abord, la première et pas des moindres, c'est le retour au système informatique antérieur qui s'est avéré problématique et fastidieux car il y a fallut reprendre les anciens emplacements réservés, les anciennes règles de densités et de gabarit, ... Et ce retour à l'état initial s'est avéré compliqué et fastidieux. Il faut que les services de la Mairie ait une grande capacité d'adaptation pour que cette remise en l'état se fasse dans le plus grand ordre. Mais, il semblerait que ce ne soit pas toujours le cas et des problèmes d'ordre juridique peuvent émerger. Un problème de taille peut être donné en exemple. Celui des arrêtés délivrés par la Mairie. En effet, si les arrêtés délivrant une autorisation d'urbanisme vise le PLU annulé, dés lors elle pourra faire l'objet d'une annulation devant le TA pour vice de forme. Si l'arrêté vise le mauvais document d'urbanisme en indiquant le PLU qui n'est plus applicable, cela va engendre un vice substantiel pour l'autorisation délivrée. Ainsi, il faut reprendre tous les arrêtés, tous les documents officiels de la Mairie.

Ensuite, la deuxième concerne la différence de perception de la longueur de la procédure entre les administrés et la Mairie. Une explication est ici souhaitée. Lorsque la Mairie annonce aux différents pétitionnaires que leurs demandes d'occupation du sol ne pourront être accordées alors que la Mairie y était favorable, l'administré ne va pas comprendre pourquoi un tel revirement. Les services communaux vont alors leur expliquer qu'une nouvelle procédure de révision est engagée et que, par la suite, leur projet pourra aboutir. Mais, l'administré va penser et voir à court terme (de l'ordre de 6 mois à un an). Ainsi, quand les services communaux vont indiquer que la procédure n'aboutira que dans environ deux ans, l'administré va sans nul doute encore moins comprendre pourquoi il faut tant de temps pour réviser un PLU afin de lui permettre d'être dans la réglementation. C'est pour cela, que bon nombre de pétitionnaire vont se mettre dans l'illégalité volontairement par volonté de construire et habiter dans un futur proche. Ainsi, le Maire pourra décider de contester la construction mais il ne le fera pas par soucis politique et de bon sens. En effet, à l'heure actuelle, la construction est illégale et pourra être contestée devant les tribunaux. Mais, dans deux à trois ans, celle-ci sera réglementaire. Dés lors, pourquoi détruire une construction qui pourra être réglementaire dans deux années ? Et de plus, Monsieur le Maire évitera de vexer un potentiel électeur. Par contre, un voisin ou toute personne y ayant intérêt pourra contester la construction devant les tribunaux. Et pour cela, la Mairie ne pourra rien y faire.

Enfin, l'annulation du PLU de la ville d'Arcachon a eu des impacts sur l'aboutissement de projets communaux et individuels. Nous allons vous donner quelques exemples significatifs recueillis par les soins du service urbanisme de la Mairie d'Arcachon.

Il est envisagé, en Centre Ville, un projet de démolition d'un site d'une superficie importante, propriété de la ville, en vue de la reconstruction de service de la Ville, de commerces, et de logements collectifs dont un minimum de 40 logements devront être à vocation sociale. Ce projet est instruit sur la base du PLU 2003 et ne pourra en aucun cas aboutir sans une nouvelle révision. Ainsi, un tel exemple nous montre bien l'effet néfaste que peut avoir une telle annulation sur les projets sociaux d'une ville alors que les nouvelles politiques tendent à augmenter le nombre de logements sociaux. Ici, le juge a choisit de préserver la légalité alors que de nombreux projets comme celui-ci auraient pu être lancé pour augmenter le nombre de logements sociaux sur la Ville qui en manque cruellement.

Ainsi, pour éradiquer, ou du moins, atténuer ces effets néfastes, il nous faut trouver des solutions. Il faut les envisager a posteriori et a priori pour permettre de résoudre les problèmes quand le mal est fait et pour permettre de prévenir au lieu de guérir.

« La solution du bon sens est la dernière à laquelle songent les spécialistes »^46(*). La citation peut se trouver vrai mais pour la contredire, nous nous baserons que sur du bon sens pour que les conséquences néfastes de l'annulation du PLU de la ville d'Arcachon ne puisse se reproduire dans le futur.

Pour cela, il ya trois grandes solutions envisageables qui réside dans la reprise intégrale de la révision annulée en se focalisant parfaitement sur la légalité, la motivation et la cohérence du document. La deuxième réside dans le cloisonnement des risques comme nous pourrions le faire dans le domaine des affaires. Enfin, nous avons pensé à une modification législative qui imposerait une suspension de l'application du PLU jusqu'à ce que tout recours par voie d'action ne soit purgé.

La révision du PLU est annulé, il s'opère donc un retour au PLU antérieur. Mais, pour que la Commune puisse mener à bien ses projets urbains, d'aménagement il lui faut engager une nouvelle procédure de révision.

Mais, le bon sens voudrait que les vices ayant fait vacillé le PLU annulé ne se retrouve pas dans le nouveau issu de la nouvelle procédure. Mais, il peut y avoir des vices que les demandeurs n'ont pas soulevés ou n'ont pas descellés. Ainsi, il faut opérer « la révision de la révision annulée » et intégrer tous les points néfastes du PLU annulé pour ne pas qu'ils se retrouvent dans la nouvelle procédure.

Ainsi, les procéduriers, rédacteurs, urbanistes devront veiller à tous les stades de la procédure et de la rédaction que tout est parfaitement réglementaire et compatible avec tout document susceptible de faire tomber une nouvelle fois le document révisé. Il faut alors une équipe compétente et bienveillante. Ils devront vérifier tous les vices internes et externes que ce soit au niveau de la procédure, de la rédaction et de la publicité.

Cette opération de révision pourra être d'autant plus bénéfique qu'elle permettra d'incorporer les nouvelles attentes des administrés et du Maire. En effet, certainement que le Maire a de nouveaux projets pour la ville et en ce sens, il pourra exiger qu'il soit incorporé au sein du nouveau PLU. Aussi, il peut s'avérer que des opérations d'aménagement ne se fassent plus et donc les emplacements réservés pourront être levés, déplacés ou créés.

Nous saisissons bien tout l'intérêt de l'opération de révision de la révision qui a pour bienfait de veiller à ce que le PLU nouveau soit insusceptible d'être annulé, de permettre une mise à jour du PLU antérieur et annulé afin de promouvoir les nouveaux intérêts de la Commune.

Ainsi, une telle solution serait considérée comme étant a posteriori c'est-à-dire après l'annulation du PLU litigieux. Mais, nous pouvons considérer qu'une telle solution puisse être une issue favorable au problème que constitue l'annulation du PLU. Car commettre les mêmes erreurs, ne pas mettre à jour le PLU serait considéré comme étant encore plus néfaste que la première annulation.

Il existe encore des solutions qui suscitent notre intérêt. Il s'agit du cloisonnement des risques et de la suspension de l'application immédiate du PLU jusqu'à ce que tout recours soit purgé.

Le cloisonnement des risques peut se révéler redoutable en droit des affaires pour protéger les intérêts de différentes sociétés contre la liquidation de l'une d'entre elles. Ainsi, nous nous sommes demandé si nous ne pouvions pas appliquer ce mécanisme au droit de l'Urbanisme. Il s'est avéré que nous possédons tous les instruments adéquats pour arriver au même résultat.

Les instruments nous sommes même donnés par les textes législatifs. Ils sont de l'ordre de trois : La révision simplifiée, la modification et la modification simplifiée. Si nous couplons ces trois outils avec la révision générale, les risques, que toutes les conséquences néfastes que nous avons pu déceler, seront amoindris. En effet, en répartissant les différents changements souhaités par la commune dans les différentes procédures, fait qu'il y a moins de probabilité que les quatre procédures ne soient annulées.

Il faut savoir que l'article L. 123-13 du CU pose l'existence de toutes ces procédures en fixant le domaine d'application et les modalités de chacune d'elle. Il faut rajouter à cela que cet article permet que « les procédures nécessaires à une ou plusieurs révisions simplifiées et à une ou plusieurs modifications peuvent être menées conjointement ». Ainsi, peuvent être lancées conjointement toutes procédures de révision ou de modification sans que cela ne soit illégal ou non avenu.

Pour étayer notre argumentation nous verrons successivement les trois procédures développées dans l'article L. 123-13.

Au regard de l'état actuel du droit, dont la dernière loi en la matière est la loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés du 17 février 2009, la révision simplifiée a un domaine d'application stricte et elle ne peut être prévue que dans les cas où la révision a pour seul objet la réalisation d'une construction ou d'une opération, à caractère public ou privé, présentant un intérêt général notamment pour la commune ou toute autre collectivité (L. 123-13 CU). Elle bénéficie d'une procédure allégée, par rapport à la révision dite générale, qui est fixé par l'article L. 123-13 du CU (pour la procédure, se référer au graphique en annexe).

Faire une révision simplifiée pour le domaine fixé dans la loi et en parallèle, opérer la révision générale est une bonne solution pour éviter certaines effets néfastes de l'annulation de la délibération approuvant la révision du PLU. En effet, faire une révision simplifiée pour mettre en oeuvre une construction ou une opération à caractère public ou privé présentant un intérêt général permettrait en cas de problème dans la procédure de révision générale de ne pas bloquer ce projet.

Cette solution ou cette petite astuce juridique a été opérée par la Mairie d'Arcachon à la suite de l'annulation de la délibération approuvant la révision du PLU. Elle a utilisé le cloisonnement des risques pour effectuer deux révisions simplifiées et une révision générale. La première révision simplifiée concerne le pôle océanographique qui est bien une opération à caractère public présentant un intérêt général. La seconde procédure de révision simplifiée concerne l'aménagement de la Place Peyneau. Cet aménagement a pour objet de construire un Hôtel 4 étoiles pour y installer le Casino, qui est actuellement situé au Château Deganne. La place libérée au sein de ce dernier permettrait d'agrandir l'activité économique du Palais des Congrès de la Ville d'Arcachon. Ainsi, nous sommes bien en présence d'une opération à caractère public présentant un intérêt général.

Mais, nous pouvons apporter un critique à ces procédures opérées parallèlement. Le fait qu'elles soient conjointes, cela peut amener les services communaux d'opérer les mêmes erreurs procédurales pour les trois procédures. En effet, généralement, les procédures avancent et évoluent en même temps et les mêmes mouvements (notifications, publicités,...) des services communaux sont effectués pour les trois procédures. Ainsi, si une erreur est commise pour l'une des procédures, il y a des fortes chances pour qu'elle se retrouve dans les autres.

La modification normale du PLU qui ne peut intervenir, selon l'article L. 123-13 du CU, que lorsque la modification envisagée ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable mentionné au deuxième alinéa de l'article L. 123-1, ne réduise pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière, ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ou ne comporte pas de graves risques de nuisance. La procédure est aussi expliquée en annexe par un schéma.

Ainsi, tout comme la révision générale, nous pouvons opérer une modification normale du PLU si les modifications opérées se trouvent dans le domaine fixé par le Code de l'Urbanisme. Là encore, l'intérêt est le même qui est de permettre en cas d'annulation de la révision générale ou simplifiée, de permettre que certaines règles persistent pour que la commune ne soit pas totalement bloquée. Et là encore, la critique est la même, cela peut créer un parallèle de vice du fait que les procédures soient elles-mêmes parallèles.

Tout récemment, la loi pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés du 17 février 2009 a mis en place une nouvelle procédure de modification simplifiée qui ne peut intervenir que lorsque la modification a uniquement pour objet la rectification d'une erreur matérielle ou porte uniquement sur des éléments mineurs dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, à l'exclusion de modifications sur la destination des sols. Ce mécanisme bénéficie d'une procédure extrêmement allégée qui est développée en annexe.

Ainsi, en couplant ces trois procédures avec la Révision Générale, nous pouvons arriver à un système de protection élevé des procédures. Cette recherche de la protection des procédures va dans le sens de la sécurité juridique, de la stabilisation des régles d'occupation du sol, de la prévisibilité des constructions et que cela permette aux Communes de développer des politiques d'aménagement sans embuches.

Mais, il existe une ultime solution que nous pouvons développer et qui nous semble être judicieuse et remplie de bon sens.

3.2.3. Suspension de l'application du PLU jusqu'à ce que la délibération approuvant le PLU soit purgée de tout recours

« La Suspension et suppression ne sont nullement synonymes » avait écrit Sénéque dans la tranquillité de l'âme. Ainsi, cette citation résume parfaitement ce qu'est et ce que n'est pas la suspension. La suspension est l'action d'interdire, pour un temps, l'exercice de ce pour quoi il est fait. Autrement, c'est l'action d'empêcher que les conséquences découlant d'un acte puisse s'accomplir.

Le mécanisme décrit ci-dessus peut s'appliquer en matière de PLU. En effet, la solution envisagée voudrait que soit suspendu l'application immédiate du PLU jusqu'à de que la délibération du PLU soit purgée de tout recours. Sachant que le délai de recours est forclos 6 mois après la délibération du Conseil Municipal, il faudrait attendre 6 mois avant que puisse s'appliquer la révision du PLU.

Il faut savoir que l'article L. 123-12 du CU impose que soit d'application immédiate le PLU (après transmission au Préfet). De là commence à courir un délai de 6 mois durant lequel toute personne ayant un intérêt peut déposer une requête devant le Tribunal Administratif.

Cette solution peut se justifier en droit en examinant l'application du SCOT après sont approbation. L'article L. 122-11 du CU dispose que l'application du SCOT n'intervient que deux mois après son approbation. Ainsi, pour permettre une meilleure sécurité juridique et un anéantissement de toutes les conséquences néfastes de l'annulation de la Révision d'un PLU.

Mais, pour cela il faudrait une réforme législative et une nouvelle conception des documents d'urbanisme.

Droit de l'Urbanisme et de la Construction, 8é édition, Jean-Bernard AUBY, Montchrestien

- AJDA, 2003 p. 1534, Henri JACQUOT, Professeur émérite à l'Université d'Orléans

Loi SRU : Loi Solidarité et Renouvellement Urbain du 13 Décembre 2000 qui fixe le nouveau droit de l'urbanisme et signe la création des SCoT et PLU

Loi UH : Loi Urbanisme et Habitat du 2 Juillet 2003 qui modifie la gestion et les procédures de mise en place des SCoT et PLU

Fig.10 : Délibération du Conseil Municipal approuvant la Révision du PLU de 2007

Fig. 11 : Arrêt rendu par le TA de Bordeaux le 28 janvier 2008 annulant la délibération du Conseil Municipal approuvant la révision du PLU le 31 janvier 2007

Fig. 16 : Appréciation de la Ville d'Arcachon en ce qui concerne le stage d'Alexandre GUYET

Année RGP	0-19 ans	20-39 ans	40-59 ans	60-74 ans	75 ans et plus
1982	18,0 %	22,7	21,5	22,2	15,6
1990	14,7	20,8	20,7	24,5	19,3
1999	13,4	18,1	21,7	23,8	23,0

Fig.10 : Délibération du Conseil Municipal approuvant la Révision du PLU de 2007

Fig. 11 : Arrêt rendu par le TA de Bordeaux le 28 janvier 2008 annulant la délibération du Conseil Municipal approuvant la révision du PLU le 31 janvier 2007

Fig. 16 : Appréciation de la Ville d'Arcachon en ce qui concerne le stage d'Alexandre GUYET

* ²³ « L'illégalité pour vice de forme ou de procédure d'un schéma directeur, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan d'occupation des sols, d'un plan local d'urbanisme, d'une carte communale ou d'un document d'urbanisme en tenant lieu ne peut être invoquée par voie d'exception, après l'expiration d'un délai de six mois à compter de la prise d'effet du document en cause.

Les dispositions de l'alinéa précédent sont également applicables à l'acte prescrivant l'élaboration ou la révision d'un document d'urbanisme ou créant une zone d'aménagement concerté.

Les deux alinéas précédents ne sont pas applicables lorsque le vice de forme concerne :

- soit l'absence de mise à disposition du public des schémas directeurs dans les conditions prévues à l'article L. 122-1-2 dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains ;

- soit la méconnaissance substantielle ou la violation des règles de l'enquête publique sur les schémas de cohérence territoriale, les plans locaux d'urbanisme et les cartes communales ;

* ²⁶ Lorsqu'on change les règles de morphologie, de gabarit, de densité, l'impact de ces règles va justifier qu'il y ait une étude. Ainsi, dans l'arrêt CE 25 mars 1996 Assoc des propriétaires et résidents pour la défense du Mouleau. En l'espèce, un projet avait été fait de créer un centre de thalasso en bordure de mer. On s'offrait un projet de 29 m de hauteur, 95m de largeur face à la mer, 25000m2 de SHON et 400 places de parking en espace proche du rivage. Il fallait passer la hauteur constructible et faire passer le COS de 0.25 à 0.60. On a un rapport de présentation qui explique et justifie l'opération avec néanmoins une étude d'environnement qui sera considéré par le CE comme insuffisante notamment sur l'impact de réalisation d'un tel projet donc insuffisance de l'analyse des incidences sur le site de la réalisation du projet. Le reproche fait à l'étude c'est l'insuffisance de l'impact eu égard au doublement du COS.

TA 21 avril 2009, Association sauvegarde de l'Anjou : cas où à l'occasion dr la révision d'un plan, l'agglomération décide de déclasser des espaces boisés pour le soumettre à la protection plus souple de l'article L.123-1-7° et finalement en cas de révisions, les auteurs doivent justifier les nouveaux choix et ce que va reprocher le juge administratif de Nantes est l'insuffisance des justifications apportées. Le juge va se fonder sur une interprétation tout à fait attentive des textes. Or dans le projet, tout est emballé de manière générale, le juge exige aujourd'hui de justifier ce que l'on protège de ce que l'on ne protège pas. Pas d'indications précises sur chaque espace boisé. On a procédé par tout.

On en arrive à un contrôle du rapport de présentation très approfondi. Ici c'est une réduction de l'espace boisé et le choix de ce qui font l'objet d'une protection renforcée. Par ailleurs, on souhaite favoriser une voie de contournement avec des données qui font apparaître l'absorption de 50000 voitures par jour. Or on n'a pas d'éléments particuliers sur l'incidence eu égard à la présence d'un site archéologique proche et c'est une dimension patrimoniale de l'environnement et il est retenu enfin qu'il correspond à une zone d'urbanisation. Quelle est l'anticipation pour les habitants de ces zones, on leur offre un couloir de bruit et de pollution. Dep l'arrêt Daniau de 1985, le juge ad est vigilant s'agissant du contenu mais là on pousse encore le contrôle. On a un gisement considérable de contentieux. Cela va déterminer les orientations fondamentales de l'aménagement du PADD.

* ²⁷ TA Lille 19 janv 1999, Groupement de défense de l'environnement de l'arrondissement de Montreuil sur Mer c./ Commune de Cucq où l'hypothèse est celle d'une commune avait mis en compatibilité un plan notamment pour tenir compte de l'inscription des dunes à l'inventaire des ZNIEFF. Cette commune pour tenir compte de la loi littoral décide de modifier son zonage mais elle essaie aussi de gérer une situation antérieure à savoir la délimitation d'une ZAC sur ces mêmes dunes. L'arrêt nous intéresse sur le contrôle porté par les insuffisances. L'analyse des incidences sur le milieu est insuffisante tout comme celle des mesures prises pour en assurer la préservation et ce qui permet de porter ce jugement sur l'insuffisance sur cela tient au fait que les auteurs du plan et de l'étude n'ont absolument pas évoquer les conséquences de l'urbanisation que l'on souhaitait maintenir. Les auteurs finalement ne font pas apparaître comment il concilie nécessité d'aménagement et équilibre ; en outre pas d'indications sur les mesures correctrices. En fait on a une mise en compatibilité incomplète de la loi littoral en l'espèce.

CE 25 mars 1996, Commune de Horburg Wihr : étude d'environnement insuffisamment menée au moment de la révision d'un POS en vue de la mise en emplacement réservé de terrains dont l'objet devait être la réalisation d'une déchèterie en zone inondable. C'est la question des risques et de l'étude d'environnement lorsqu'on gère des risques. Au moment où l'étude d'environnement est faite et où le rapport de présentation est rédigée, on a connaissance des risques d'inondation. Le Conseil d'Etat annule la révision du plan. La carte des zones inondables avait été réalisée par le ministère, une étude hydrologique avait déjà été faite. Lors de l'enquête publique, la direction de l'environnement avait émis un avis défavorable. Le commissaire enquêteur avait émis un avis favorable avec réserve. Bref, lorsqu'il y a de tels risques, ils doivent être pris en compte dans le rapport de présentation, on doit ensuite trouver traduction de la gestion de ces risques dans le document graphique. Or dans cette affaire, on fait l'impasse sur la description des risques et donc pas de description de contraintes, et pas de mesures correctrices. Le paradoxe est que tous les éléments sont connus (constater le risque, évaluer les mesures, etc.).

A propos des études d'environnement - valable également pour les études environnementales - dans le régime des POS anciens, des PLU, il doit être clair que l'évaluation environnementale doit être faire de manière approfondie lorsqu'une commune décide de faire passer de zone agricole ou naturelle des terrains en zones à urbaniser. Lorsqu'on décide du changement de zonage, on doit anticiper sur les changements futurs. Ceci résulte d'un arrêt CE 8 mars 1996, Port autonome de Nantes et Cne de Donges.

* ²⁸ CE 8 nov 1993, Ville de Paris concernait la réalisation d'une opération d'aménagement de la Porte de Maillot. Nous avons là un projet parmi d'autres avec une ZAC permettant de construire de nouveaux bureaux pour 240000 SHON et le recours formé c./ ce plan d'aménagement des zones conduit le juge à annuler le plan pour incompatibilité du plan avec une orientation du schéma de l'agglomération qui était une orientation formulée précisément : arrêt de l'extension du secteur tertiaire à l'ouest de paris. Un schéma fixe une orientation extrêmement précise or le rôle d'un schéma est de fixer une orientation générale mais entre zéro et 240000 SHON on est au-delà de l'incompatibilité, on est sur la contrariété au possible.

* ²⁹ CE 3 dec 1993, Ville de Paris ZAC rive Gauche où en l'espèce cette ZAC se réalise sur un foncier appartenant à la SNCF qui a dégagé des friches industrielles avec une très grosse opération. Tout a été fait correctement sauf une chose : pas de création d'espaces verts. Le juge va constater que l'extension des espaces verts était un objectif général ne comportant pas de caractère impératif. Dès lors, cette interprétation du juge était incorrect dans la formulation car c'est admettre qu'un SCOT puisse imposer des normes impératives (or en 1998, le CE dit qu'un SCOT ne peut imposer de normes impératives). Cette jurisprudence doit être réévaluée à plusieurs reprises.

* ³⁰ CE 10 juin 1998, Sté Leroy Merlin Cne de Balma : implantation d'un magasin or il fallait réviser le document d'urbanisme. Le TA de Toulouse annule la révision du plan d'urbanisme considérant qu'il y avait incompatibilité entre la révision et le schéma, la zone devant être protégée. La CAA de Bordeaux confirme l'annulation. Et on s'est dès lors angoissé sur les vieux schémas directeurs devenus obsolètes d'où des procédures de révision pouvant rendre possible des projets. Recours en cassation de Leroy Merlin qui aboutit à l'arrêt du 10 juin 1998 et à la relecture des textes. La loi de 1967 prévoit que les schémas directeurs fixent les éléments fondamentaux et la destination générale des sols donc quel que soit le document qu'on évalue ou sur lequel on s'appuie, il faut le lire au regard du seul objectif légal qui est celui d'un schéma. Même si un schéma fixe des prescriptions impératives, cet impératif ne peut être qu'une orientation générale, une destination générale. Un schéma n'est pas un plan. Quant au degré de distorsion, regardons ce qu'il en est, des emplois, une taxe professionnelle, alors certes ce n'est pas conforme mais ce n'est pas incompatible pour autant

* ³¹ CE 3 avril 1998, Sté pour l'étude, la protection et l'aménagement de la nature en Touraine : création d'une ZAC de 65ha avec implantation d'activités tertiaires, de loisirs et d'immeubles d'habitation, bref la mixité urbaine. Mais sur une zone que le schéma ne réservait que pour 10ha pour de telles opérations. La zone se trouve au confluent de trois rivières donc d'une coulée verte naturelle. Dans cet ensemble on avait trouvé 10ha un peu moins coulée verte et urbanisable mais 10ha à 65ha, la discordance est trop importante, ce n'est ni conforme ni compatible.

* ³² CE Section, 10 juin 2006, Association protection du lac Sainte Croix et de son environnement (trois arrêts du même jour). L' arrêt annule la DUP de réalisation de lignes électriques à haute tension transportant des grandes quantités d'énergie électrique devant remplacer des lignes existantes sur les gorges du Verdon. Le juge a annulé cette DUP. L'aspect positif était la sécurisation du transport de l'électricité mais au-delà de l'aspect négatif, le site d'intérêt exceptionnel faisant l'objet d'un cumul de protection locale, nationale, européenne. Voilà un site qui est classé au titre de la loi de mai 1930, un site entrant dans le champ d'application de la loi littoral, les lignes haute tension devaient passer sur des sites natura 2000, traverser le parc naturel du Verdon, ce qui fait beaucoup de protection mise en cause et l'une des DUP prévoyait la dérogation à l'obligation d'enfouissement.

* ³⁶ J.-B. Auby, « La loi du 9 février 1994 et le contentieux de l'urbanisme ».

* ³⁸ Indications intéressantes figurent dans diverses circulaires : n° 92-67 du 20 octobre 1992 - n° 9-09 du 20 janvier 1993 - n° 94093-96 du 22 avril 1994.

* ⁴³ JCP éd. A 2005, n° 1253, note Ph. Billet ; RFDA 2005, p. 1024, concl. E. Glaser.

La révision du PLU d'Arcachon, son annulation et ses conséquences

- Le référé liberté