II .Les cibles de Seguro Popular
Pour analyser le ciblage du Seguro Popular au niveau des
ménages nous ferons la distinction et le contraste entre deux sources
d'informations différentes: a) les informations de surveillance
générées par le programme, basées sur des
procédures d'identification administratives et utilisées pour
répartir les bénéficiaires par déciles de revenu
afin de déterminer leur statut de cotisant24, et b) la «
Encuesta Nacional de Ingreso y gasto de los hogares » (ENIGH) pour 2004,
un plan national (rural et urbain) représentant les revenus et les
dépenses sur un échantillon de 25.000 ménages. Le
questionnaire de 2004 publié par ENIGH ne s'intéresse qu'aux
dépenses engendrées par la Seguro Popular, et ne capte
exclusivement que les ménages contributifs, qui ne représentent
que 7% de tous les bénéficiaires selon les dossiers
administratifs, et 4,7% dans l'échantillon ENIGH. Heureusement, un
module sur les programmes sociaux ciblés (« Modulo de Programas
Sociales », MPS) a été recommandé par SEDESOL dans le
cadre de ENIGH pour l'année 2004, qui inclut tous les
bénéficiaires de Seguro Popular, contributifs ou
non25. Ce module a été appliqué à tous
les ménages de l'échantillon ENIGH.
L'échantillon de ménages
bénéficiaires de Seguro Popular capturés dans le SPM
inclut 920 ménages, ce qui représente 890.382 ménages au
niveau national, alors que les dossiers administratifs reportent 1.5 millions
de familles affiliées à la fin de 2004. La différence peut
s'expliquer par divers facteurs. Premièrement, ENIGH décline au
troisième trimestre, mais le Seguro Popular a augmenté son
affiliation de 800 à 1,5 millions d'euros au second semestre de 2004.
Deuxièmement, le concept de famille utilisé dans ENIGH ne
correspond pas exactement à la notion de famille
bénéficiaire utilisé par le programme26, qui
donne la possibilité d'avoir plus d'un bénéficiaire par
ménage. Enfin, il peut bien entendu y avoir de
22 «...cualquier institución gubernamental
podrá gestionar la afiliación colectiva al Sistema de familias
susceptibles de incorporación» (Lineamientos, 19)
23 Les reports administratifs du programme n'ont pas
identifié le nombre de bénéficiaires affiliés par
l'une ou l'autre de ces procédures, mais apparemment aucune affiliation
du dernier type n'a été mise en application jusqu'ici (comment by
Hector Peña, Unidad de Análisis Económico, SSA,
2/9/2006)
24 Le dernier rapport administratif disponible quand la
présente étude a été achevée était en
date du 30 juin 2005.
25 La question spécifique posée est:
«Algún miembro de este hogar o su hogar está inscrito en
el Seguro Popular de salud?». Bien que le module ait
été également inclus dans l'ENIGH 2002, il n'a pas inclus
une question au sujet de Seguro popular, qui a alors eu une couverture
rapportée seulement à 300' 000 ménages vers la fin de
cette année.
26 Art. 77 bis 4, Ley General de Salud.
grandes erreurs d'échantillonnage étant
donnée la couverture relativement faible du programme à ce
stade.
Les distributions par décile basées sur les
données présentées dans les tableaux et figures de ce
document utilisent le revenu courant total par habitant net des transferts
publics monétaires , et les ménages concernés comme
unité ordonnée. La compensation des transferts monétaires
est nécessaire pour obtenir un bien être commun. Ceci est le
concept adopté dans l'Analyse inter-sectorielle de l'incidence du
bénéfice appliquée dans la Revue des dépenses
publiques (Banque mondiale 2004) au Mexique. Il est particulièrement
pertinent dans le contexte actuel parce que nous allons comparer cette
distribution avec Oportunidades, qui représente un transfert
monétaire important pour les pauvres. Les ménages sont
utilisés comme unité pertinente afin de rendre ces classements
comparables avec les déciles générés par le
programme, mais il convient de noter que les ménages les plus pauvres
sont en moyenne plus grands que les plus riches (classés par revenu par
habitant), de sorte que les parts allouées aux déciles les plus
pauvres de la population sont surestimées (pour cette raison, la Banque
mondiale (2004) rapporte l'incidence des avantages par déciles de la
population).
Selon les dossiers administratifs de Seguro Popular, des 2
millions de familles bénéficiaires affiliées en Juin 2005,
93% ont été classées dans le premier quintile de revenu.
Environ la moitié des États reporte que presque 100%
appartenaient à ce groupe de revenu , et seulement cinq rapports de
ciblage sont proche ou inférieur à 80% (figure 2). Dans tous les
Etats sauf trois la majorité des bénéficiaires est encore
classée dans le premier décile, et pour cinq d'entre eux plus de
90% sont classés comme tel. Il ya une corrélation claire entre le
pourcentage d'affiliés classés dans cette catégorie de
revenu et le pourcentage d'affiliés qui sont aussi
bénéficiaires d'Oportunidades, et les deux autres Etats classent
près de 100% des affiliés dans le premier décile (Puebla
et Querétaro taro) rapport presque identique aux pourcentages des
bénéficiaires du programme Oportunidades. D'autre part, il existe
des cas comme celui d'Oaxaca, qui classent près de 70% des
affiliés dans le premier décile, mais reportent moins de 20%
d'affiliés dans Oportunidades.
Figure 2 : Les bénéficiaires de Seguro
popular dans les deux premiers déciles de revenu et Oportunidades (%
total des bénéficiaires par l'état)
Source: CNPSS (2005).
Il devrait être évident que ces niveaux de
ciblage d'efficacité sont hautement improbables avant même qu'ils
soient évalués en fonction des données d'enquêtes
indépendantes. Cela impliquerait que tous les Etats ont donné la
priorité absolue à la sélection des personnes
extrêmement pauvres et ont relégué au second plan tous les
candidats au-dessus du deuxième décile, ce qui fait qu'ils ont
réalisé l'objectif avec un degré de succès sans
précédent, et que près de la couverture totale des
extrêmement pauvres par Seguro Popular a déjà
été réalisée au niveau national, et même
dépassé dans certains Etats. Ce résultat est
également incompatible avec les caractéristiques
socio-économiques les plus observables des bénéficiaires
(autres que le revenu) déclarées dans les données
administratives (tableau 1): 60% des bénéficiaires vivent dans
des zones urbaines, seulement 25% dans les zones de marginalité
élevée ou très élevée,6% dans les
communautés autochtones, et 40% sont également
bénéficiaires d'Oportunidades.
Analyse de l'incidence du Seguro Popular et de son impact sur
l'utilisation des services de santé au Mexique
2009
Table 1. Les caractéristiques
sélectionnés des bénéficiaires de Seguro Popular
(30 juin 2005)
|
Total
|
1,973,754
|
|
|
Rural
|
840,254
|
40,60%
|
|
Avec Oportunidades
|
812,893
|
39.2%
|
|
Dans les localités à marginalité
élevé ou très élevé
|
522,652
|
25,20%
|
|
Dans la communauté indigène (40% ou plus de la
population)
|
119,764
|
5,80%
|
Source: CNPSS (2005).
Le tableau 2 compare la répartition des familles
bénéficiaires reportée par le programme, avec la
répartition des ménages bénéficiaires
observée dans ENIGH, compte tenu des différents concepts de
revenu et des unités. La répartition n'est pas très
sensible à la notion de revenu, mais elle l'est au choix de
l'unité. La répartition obtenue à partir d'ENIGH est
toujours progressive, mais la part du quintile le plus pauvre est moins de la
moitié de ce que montre les rapports du programme: 45% en terme de
déciles de ménages (37% dans les déciles de la
population). La différence peut refléter en partie les
différences méthodologiques et statistiques entre l'analyse
discriminante utilisée pour imputer les revenus à Seguro Popular
et les données ENIGH sur le revenu publiées en 2004, comme c'est
aussi observée dans le cas de Oportunidades27. Toutefois, une
différence de cette ampleur suggère une substantielle erreur de
ciblage associée au déroulement de la procédure
d'identification (décentralisée) du programme . Ceci sera repris
dans la dernière section.
27 L'analyse discriminante utilisée dans 2004 a
été basée sur l'ENIGH 2002. Les règles du programme
exigent de cette analyse d'être mise à jour utilisant l'ENIGH
courant (Lineamientos, chapeau. VII).
Table 2 : Distribution des bénéficiaires
de Seguro Popular par déciles de ménage (ou famille)
ordonnés selon le niveau de revenu par habitant :reports administratifs
vs ENIGH 2004
|
Rapport Administratif
|
ENIGH(module social)2004
|
|
2004
|
Juin (2005)
|
Ménage
selon le
revenu par
habitant
|
Ménage
selon le
revenu par
habitant net
des transferts
|
Population
selon le
revenu par
habitant net
des transferts
|
|
1
|
67.6%
|
63.0%
|
26.1%
|
26.2%
|
19.6%
|
|
2
|
27.4%
|
29.9%
|
19.2%
|
19.6%
|
17.6%
|
|
3
|
4.7%
|
5.5%
|
17.5%
|
14.8%
|
15.4%
|
|
4
|
0.1%
|
1.0%
|
10.3%
|
11.2%
|
13.0%
|
|
5
|
0.1%
|
0.3%
|
7.8%
|
8.1%
|
8.1%
|
|
6
|
0%
|
0.2%
|
6.9%
|
7.0%
|
8.3%
|
|
7
|
0%
|
0.1%
|
5.0%
|
5.4%
|
6.2%
|
|
8
|
0%
|
0.1%
|
3.1%
|
3.3%
|
4.9%
|
|
9
|
0%
|
0%
|
3.6%
|
3.8%
|
5.6%
|
|
10
|
0%
|
0%
|
0.4%
|
0.6%
|
1.2%
|
|
TOTAL
|
100%
|
100%
|
100%
|
100%
|
100%
|
Note :la distribution par décile des
bénéficiaires du programme rapportée sur les dossiers
administratifs est décrit comme « familles par décile de
revenu affiliées entre le premier semestre de 2004 et le premier
semestre de 2005 ».
Source : Les calculs utilisent le Module Social d'ENIGH 2004 et
les dossiers administratifs reportés dans CNPSS (2005)
Pour placer la distribution observée de Seguro Popular
dans son contexte, les figures 3 et 4 la compare avec la distribution des non
assurés28, de Oportunidades, et de l'utilisation de services
de santé principaux par les non assurés (SSA, IMSS,
Oportunidades, Institutos Nacionales de Salud), et par les assurés
(IMSS, ISSSTE, PEMEX)29 . D'une part, l'affiliation à Seguro
Popular en 2004 a été plus progressive (Pro-Pauvres) que
l'utilisation de l'ensemble (non ciblées) des services de l'ASS et la
distribution des non-assurés (La population cible du programme à
long terme). D'autre part, le degré de progressivité
observé de Seguro Popular est en deçà de celui atteint par
les deux autres Oportunidades et IMSS.
Figure 3 :Distribution des ménages
bénéficiaires de Seguro Popular et d'Oportunidades, (utilisation
de) des services de santé de la SSA, et de la population non
assurée (déciles de ménage ordonnés par niveau de
revenu par habitant net des transferts)
Source : Calcul à partir des modules d'ENIGH 2004
28 En ce document un ménage est classifié comme
assurés si au moins un de ses membres est couvert par des régimes
de sécurité sociale public ou assurance maladie médicale
privée, et non assuré autrement.
29 Tous ceux-ci ont été obtenu à partir
d'ENIGH sur une base méthodologique commune, excepté
l'utilisation des services de santé dans IMSS- Oportunidades ,les
cliniques et Institutos Nacionales, qui sont obtenus à
partir d'Encuesta Nacional de Salud 2000 (ENSA).
Analyse de l'incidence du Seguro Popular et de son impact sur
l'utilisation des services de santé au Mexique
2009
Figure 4. Coefficients de concentration de Seguro
Popular et d'autres programmes de santé et de la population non
assurée (population ordonnée selon le niveau de revenu par
habitant net des transferts)
Source : Oportunidades, Seguro popular, ASS, et non
assuré : les calculs utilisent ENIGH 2004 (y compris les modules de
programmes sociaux). Le reste : Scott (2005), utilisant ENIGH 2002 (y compris
les modules de programmes sociaux), excepté IMSS-Oportunidades et les
Instituts Nationaux, qui ont été obtenus à partir d'ENSA
(2000).
Notez également que les bénéficiaires de
Seguro Popular, qui sont aussi dans Oportunidades sont répartis comme le
reste des bénéficiaires d' Oportunidades. Comme le montre la
figure 5 , en contraste avec la répartition très progressive de
Seguro Popular incluant les bénéficiaires Oportunidades, le reste
des bénéficiaires de Seguro Popular représente une
distribution plate dans ce segment. Ce qui suggère que le pouvoir
discriminant de Seguro Popular dans la partie inférieure à 40% de
la distribution des revenus est entièrement dû au mécanisme
de sélection d'Oportunidades (selon les regles de Seguro Popular , les
candidats d'Oportunidades seraient automatiquement affiliés à
Seguro Popular sans une étude socioéconomique plus
poussée).
Figure 5. Distribution des ménages
bénéficiaires de seguro popular et d'Oportunidades
(déciles de ménage ordonnés par niveau de revenu par
habitant net des transferts)
Ménages ordonné par revenu courant par habitant
net des transferts. Des ménages sont classifiés comme
assurés si au moins un de ses membres est couvert par l'un des
régimes de sécurité sociale publics ou par une assurance
médicale maladie privée, et non assuré autrement.
Source :Calcul fait à partir des données ENIGH
2004
Notez également que certains
bénéficiaires de Seguro Popular vivent dans des ménages
assurés (16%), tel que défini dans ce présent
document30, et leur distribution est également
reportée dans la figure 5. En plus de quelques non pauvres
considérés à tort comme pauvre (erreur d'inclusion), une
partie des pauvres peut être classée à tort comme non
pauvres (erreur d'exclusion). Ce dernier peut être testé dans le
cas présent en observant la distribution des bénéficiaires
contributeurs de Seguro Popular, bien que cette preuve doit être
interprétée avec prudence compte tenu des petites tailles des
échantillons concernés (tableau 3). Le pourcentage des
contributeurs est plus faible chez les bénéficiaires pauvres que
chez les plus riches et la classe moyenne (par bénéficiaire
contribuant ) , mais la différence entre les personnes extrêmement
pauvres (premier quintile) et les bénéficiaires non pauvres
est
30 Voir l'apostille 13 pour la définition. Ces cas ne
violent pas nécessairement la condition que les
bénéficiaires de Seguro popular n'aient pas le droit à la
sécurité sociale, parce que nous incluons l'assurance
privée et parce que la couverture de la sécurité sociale
dans le ménage peut ne pas recouvrir la couverture de Seguro popular.
relativement faible, et les premiers ne doivent évidemment
pas être concernés par aucune contribution, conformément
aux règles de Seguro Popular 31.
Table 3. Familles Contribuant au Seguro Popular
(«Cuota familiar»)
|
Pourcentage de
bénéficiaires contribuant
|
contribution
moyenne observée
(des bénéficiaires
contribuant)
|
Contribution
moyenne
implicite par des
règles de Seguro popular (étant donné la
distribution des bénéficiaires)
|
|
20% poorest
|
3.2%
|
228
|
0
|
|
40% poorest
|
3.4%
|
236
|
235
|
|
60% richest
|
8%
|
393
|
989
|
Ménage ordonné selon le revenu courant par habitant
net des transferts Source :Calcul fait à partir des données ENIGH
2004
Sur le plan démographique (tableau 4), Seguro Popular a
des avantages pour les enfants et pour les jeunes mais de manière
disproportionnée, mais les vieux ne sont que légèrement
surreprésentés dans le programme en tenant compte de leur part
dans la population totale.
Table 4. Distribution par groupes d'âge
:2005
|
Population
|
Seguro Popular
|
|
0- 10
|
21.8%
|
27.7%
|
|
11-20
|
20.7%
|
24.1%
|
|
21-30
|
18.2%
|
11.7%
|
|
31-40
|
14.8%
|
13.5%
|
|
41-50
|
10.8%
|
9.5%
|
|
51-60
|
6.6%
|
5.9%
|
|
61 +
|
7.1%
|
7.5%
|
31 En plus de la petite dimension de
l'échantillon, la grande variation des contributions rapportées
est contradictoire avec la gamme des contributions spécifiées par
les règles du programme, suggérant que quelques ménages
aient pu misreported ces contributions (par exemple, annuaire et montants
déroutants de trimestre). En outre, puisque quelques ménages
peuvent contenir plus d'une famille de bénéficiaire, ils peuvent
rapporter des contributions multiples.
Analyse de l'incidence du Seguro Popular et de son impact sur
l'utilisation des services de santé au Mexique
2009
Sources: CONAPO 2000-2050 population projections. CNPSS
(2005).
Enfin, alors que Seguro Popular a maintenant été
introduite dans tous les États32, à l'heure actuelle,
la couverture et les niveaux de dépenses varient considérablement
entre les États (tableau 5, Figure 6 et Figure 7), et les
différences observées ne sont pas compatibles avec l'objectif
compensatoire de la convergence vers des dépenses par habitant
égales entre les Etats. Alors que certains États reportent un
taux de couverture estimé à 100% de leurs assurés
(Tabasco, Colima, Aguascalientes)33, beaucoup d'autres n'ont pas
encore atteint les 10%. Les dépenses de Seguro Popular varient de
façon similaire, par non assurés et par
bénéficiaire de Seguro Popular.
32 Notez cela dans le cas du DF, qui a accepté le
programme seulement en 2005, et n'apparaissez pas en 2005 données
administratives d'assurance et de dépense, néanmoins les 2004
rapports d'ENIGH 34.622 ménages prétendant être
bénéficiaires de Seguro populaires (39 ménages dans
l'échantillon). Une explication probable pour ceci est que Seguro
populaire a été confondu avec le programme d'Apoyos Para Adultos
Mayores du gouvernement de DF, de l'assurance de santé de offre et d'une
pension à toutes les personnes de 70 ou en haut.
33 Des taux d'assurance au-dessus de 100% peuvent être
expliqués par plusieurs raisons : a) la différence dans la
définition des unités de bénéficiaire (familles
nucléaires) et de la population objective prévue des
ménages non assurés, permettant les familles multiples de
bénéficiaire par ménage, b) erreurs dans
l'évaluation de la dernière population objective pour 2004, qui a
été projeté du recensement 2000 (l'ASS 2004), et c) le
fait que cette population objective a été maintenue fixe pour
2005.
Table 5.Distribution des bénéficiaires et
des transferts de fonds par état
de seguro popular
Analyse de l'incidence du Seguro Popular et de son impact sur
l'utilisation des services de santé au Mexique
2009
Figure 6. Seguro Popular, Dépenses publiques
fédérales et d'état par non assuré
Source: CNPSS (2005), SSA (2005).
Figure 7. Assurance et dépense
fédérale par non assuré du Seguro Popular (2002-juin
2005)
Source: CNPSS (2005).
| 
