La question de la protection des droits de l'homme dans les rapports euro-méditerranéens

A. Le manque d'engagement politique dans la protection des droits de l'homme

La promotion et le respect des droits de l'homme ne dépendent pas exclusivement de l'établissement de normes juridiques contraignantes mais également de la volonté des gouvernements à s'impliquer dans ce domaine, le cas du PEM en est une illustration convaincante. Il semble opportun d'examiner au préalable les références faites aux droits de l'homme dans la déclaration de Barcelone, texte initiateur du partenariat (1) puis d'analyser l'engagement des partenaires sur ce terrain (2).

1. la Déclaration de Barcelone: origine de l'action des partenaires dans le domaine des droits de l'homme

Il convient de se demander sous quelle forme les membres du PEM ont intégré la promotion et le respect des droits de l'homme parmi les objectifs du processus de Barcelone. Il sera question ici de déterminer la force de l'engagement européen et méditerranéen à travers d'une l'analyse du texte fondateur du partenariat, la Déclaration de Barcelone.

Depuis l'initiation des négociations jusqu'au lancement du processus de Barcelone, il a toujours été clair que l'objectif majeur du partenariat était l'établissement d'une zone de libre échange et l'accélération de la croissance économique⁵². Cependant, le texte de la déclaration de Barcelone fait de multiples références aux droits de l'homme.

La question des droits de l'homme est abordée dans chacun des volets du partenariat de manière plus ou moins explicite. Tandis que le deuxième volet (dimension économique et financière) se fait discret sur le sujet, le préambule, les premier (politique et sécurité) et troisième volets (social et culturel) sont relativement plus clairs.

⁵²Iain Byrne et Charles Shamas, «L'incidence des programmes MEDA sur les droits de l'homme, Réseau Euro-méditerranéen des droits de l'homme», 2002, p. 23.

Le préambule souligne le lien entre le respect des droits de l'homme et le renforcement de la démocratie avec la mise en place d'une zone de dialogue, d'échange et de coopération. Le développement économique, ayant une place capitale dans le partenariat, doit aller de paire avec le développement social de la région, la lutte contre la pauvreté et la promotion d'une meilleure compréhension entre les cultures^53.

Le premier volet, relatif aux aspects politique et de sécurité, intègre la recherche de la paix et de la stabilité au coeur de ce qui devrait être les préoccupations des Etats membres; le respect des droits de l'homme est établi comme étant un élément permettant d'atteindre ces objectifs (l'accent est mis sur la liberté d'expression, la liberté d'association à des fins pacifiques et la liberté de pensée, de conscience et de religion). Les Etats membres s'engagent à favoriser l'échange d'informations sur les questions relatives aux droits de l'homme. De même, ce premier volet renvoie d'une part aux instruments internationaux auxquels les Etats ont adhérés et d'autre part à la Déclaration universelle des droits de l'homme (DUDH) qui fait office de texte de référence en termes de protection des droits de l'homme. Enfin, l'accent est mis sur la nécessité de développer l'Etat de droit et la démocratie dans le système politique des partenaires, et ce parallèlement à la reconnaissance de leur droit de choisir et de développer librement leur propre système politique, socio-culturel, économique et judiciaire. Ce dernier point a une importance substantielle dans la mesure où le «débat relatif aux droits de l'homme et aux libertés fondamentales ne peut plus être refusé par la partie concernée en invoquant l'ingérence dans les affaires intérieures du pays» ce qui s'était produit à plusieurs reprises par le passé⁵⁴.

Le deuxième volet, dont l'objectif est l'établissement d'une zone économique, est moins volubile que le premier. Les Etats européens y reconnaissent de façon laconique la question de la dette des pays méditerranéens et ses conséquences sur leur développement économique. L'amélioration des conditions de vie des populations est un des objectifs à long terme du partenariat, ce à quoi se joint la reconnaissance du rôle clef que jouent les femmes dans la vie économique et sociale.

53 1§ et 6§ du préambule de la Déclaration de Barcelone.

⁵⁴ Rapport Sakellariou, relatif à la politique méditerranéenne: prolongement de la Conférence de Barcelone. A4- 0027/97, disponible sur le site du Parlement européen : http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=- //EP//TEXT+REPORT+A4-1997-0027+0+DOC+XML+V0//FR

La protection des droits de l'homme et la nécessité de les intégrer à chacune des étapes du processus n'est pas la préoccupation majeure de ce volet qui vise avant tout à établir les objectifs économiques du partenariat.

Enfin, le dernier volet de la déclaration de Barcelone est relatif à l'aspect social, culturel et humain du partenariat. Les Etats membres s'engagent à ce que le PEM respecte la diversité, le pluralisme et la tolérance dans chaque société. Ce dernier volet est davantage axé sur les droits économiques et sociaux que les deux précédents, en effet, il souligne l'importance à donner aux questions de santé, au bien être des populations et au respect du droit au développement. C'est dans le cadre de ce volet que la société civile -acteur majeur de la promotion des droits de l'homme- doit trouver sa place: sa contribution essentielle au processus de développement du partenariat et à une meilleure compréhension des peuples sont explicitement reconnus. Cela s'accompagne de la prise en compte de la nécessité d'établir les instruments nécessaires à une coopération décentralisée pour favoriser les échanges entre les acteurs du développement dans le cadre des législations nationales.

Si la déclaration de Barcelone est un premier pas non négligeable dans la promotion des droits de l'homme, son influence dans ce domaine est très limitée.

La déclaration n'est pas contraignante, elle ne fait que manifester l'existence d'un consensus entre les Etats partenaires mais ne les soumet pas juridiquement au respect de ses termes. Il s'agit d'un engagement moral. Il faut rappeler que la déclaration de Barcelone n'est pas destinée à être une déclaration des droits de l'homme. Elle n'a pas une telle structure, les droits fondamentaux sont évoqués de manière disparate et sans grande précision. Ainsi, au niveau régional, les Etats méditerranéens ne sont soumis qu'au respect des normes internationales auxquelles ils ont adhérés.

Le fait que les droits de l'homme semblent être une composante secondaire de la déclaration de Barcelone s'explique par la nature équivoque de l'engagement des membres du partenariat dans ce domaine.

2. Un engagement en demi teinte dans le domaine des droits de l'homme

Il avait été question en 2000 de la rédaction d'une charte euro-méditerranéenne pour la paix et la stabilité incluant une dimension droits de l'homme⁵⁵. Ce projet s'est <<enlisé dans les réunions des hauts fonctionnaires chargé du dialogue politique et de sécurité»⁵⁶.

Enfin, une proposition parlementaire concernant l'élaboration d'un <<accord de partenariat euro-méditerranéen sur les droits de l'homme»⁵⁷ fut soumise en juillet 1996, soit un an après la signature de la déclaration de Barcelone. Cette proposition pour le moins ambitieuse suggérait que l'accord <<reposerait sur un développement de la convention du Conseil de l'Europe relative aux droits de l'homme et pourrait être complété par des éléments de la charte des droits de l'homme de la Ligue arabe». Afin de garantir le respect de cet accord, il était proposé ou bien que la Cour européenne des droits de l'homme remplisse cette mission ou bien qu'une cour euro-méditerranéenne des droits de l'homme soit créée à cet effet. Cette proposition est restée sans suite.

Ceci peut s'expliquer par le fait que le sujet est fortement politisé: premièrement, plus de la moitié des Etats du Sud de la Méditerranée ont des régimes autoritaires et de manière générale, les Etats arabes -parmi lesquels la Syrie fut la plus virulente- contestèrent <<l'importation des valeurs occidentales» dans la déclaration et plus tard dans les accords bilatéraux⁵⁸. Deuxièmement, la question des droits de l'homme était également très épineuse au Nord de la Méditerranée. Les Etats membres et les institutions de l'UE étaient en effet divisés quant à leur volonté d'intégrer une référence au respect des droits fondamentaux et des principes démocratiques dans les instruments du PEM⁵⁹. Tandis que les Etats du Sud de l'Union ainsi que la Commission européenne y étaient réticents et préféraient accentuer l'aspect économique du partenariat, par crainte d'une réaction forte et négative de la part des

⁵⁵ Communication de la Commission << un nouvel élan pour le processus de Barcelone » COM (2000) 497 final - Non publié au journal officiel.

⁵⁶ Guide sur les droits de l'homme dans le processus de Barcelone, réseaux euro-méditerranéen des droits de l'homme, Khémais Chammari et Caroline Stainier, p. 29.

⁵⁷ Rapport Sakellariou, op.cit..

⁵⁸ Richard Edis, op.cit.p., 96 et p.100.

⁵⁹ Richard Youngs, op. cit, p. 44.

Etats arabes. Les Etats du Nord de l'Union et le Parlement européen y étaient eux fermement partisans⁶⁰.

Cet engagement en demie teinte dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratie, les reléguant à une position secondaire, derrière les priorités économiques, a notablement affecté la stratégie régionale de promotion des droits de l'homme de l'Union et la qualité des institutions mises en place qui ont dû évoluer au fur et à mesure que la stratégie de l'Union se développait. Il convient dès lors d'étudier la stratégie développée par l'Union européenne afin de promouvoir les droits de l'homme et la démocratie dans la région méditerranéenne.

B. Des instruments régionaux de promotion des droits de l'homme en évolution

La stratégie de promotion des droits de l'homme de l'Union se caractérise par une exceptionnelle fragmentation des compétences à l'origine d'un manque de cohérence visible au niveau régional méditerranéen. La promotion du respect des droits de l'homme conformément au premier volet du partenariat relève de la compétence du Conseil tandis que les programmes MEDA (instruments du deuxième volet) étaient gérés par la direction générale RELEX de la Commission. La direction générale «élargissement» de la Commission est compétente pour les questions relatives aux droits de l'homme en Turquie du fait de son éventuelle adhésion et comme ce fut le cas pour Malte et Chypre, les exigences relatives aux droits de l'homme sont plus élevées que celles imposées aux autres partenaires méditerranéens. Chacune de ces politiques extérieures est orientée vers des Etats spécifiques et de fait, est dotée de priorités distinctes⁶¹.

Le manque de volonté initial vis-à-vis de l'intégration des droits de l'homme dans le partenariat et ce désordre institutionnel ont contribué à l'établissement d'instruments lacunaires dans ce domaine (1). La volonté de l'Union s'étant affermie progressivement, ces moyens d'actions ont été complétés par des instruments sortant du cadre initial de Barcelone et ayant des perspectives plus générales (2).

⁶⁰ Richard Edis, op. cit, p. 95-99, ainsi que Stelios Stavridis, «Democratic Conditionality Clause, Use of Sanctions and the Role of the European Parliament in the Euro-Mediterranean Partnership: A Preliminary Assessment» in Agora Without Frontiers, Volume 9 (4) 2004, p. 300.

61 L'incidence des programmes MEDA sur les droits de l'homme, op. cit, p.32.

1. Des instruments lacunaires

La promotion des droits de l'homme dans le cadre du premier volet se fait par le biais du dialogue politique entretenu par les institutions du partenariat, telles que les conférences interministérielles, l'assemblée parlementaire euro-méditerranéenne et les forums civils. Ce dialogue instauré aux niveaux ministériel, parlementaire et non gouvernemental permet d'ancrer la question du respect des droits fondamentaux dans les réflexes politiques et de préparer les gouvernements et les sociétés civiles aux réformes politiques et sociales engagées au sein du partenariat. Selon la Commission européenne les dialogues régionaux et bilatéraux doivent permettre d'échanger des points de vue sur des questions thématiques (droits des femmes, torture, racisme, xénophobie) et devraient porter sur la participation démocratique (suffrage universel, élections libres, multipartisme, égalité d'accès à l'activité politique, processus décisionnels participatifs, etc.); les droits de l'homme (adhésion aux conventions et traités internationaux sur les droits de l'homme et respect des engagements pris dans ce cadre, protection des libertés civiles, notamment la liberté d'expression et de réunion, suivi effectif du respect des droits de l'homme, etc.); et de l'État de droit (justice indépendante et efficace, cadre légal transparent, égalité de tous les citoyens devant la loi, police et administration publique assujetties à la loi, mise en application des obligations contractuelles, etc.)⁶²

Il s'agit donc d'un outil primordial constituant une des premières étapes préalables aux changements structurels. Cependant, il a fallu attendre les attentats du 11 septembre 2001 pour que les droits de l'homme ne soient plus marginalisés dans les réunions ministérielles⁶³. Dès lors, ils ont fait l'objet d'une certaine insistance, comme en témoignent les conclusions de la V^ème conférence euro-méditerranéenne des ministres des affaires étrangères de Valence d'avril 2002 ainsi que la communication du 21 avril 2003 de la Commission sur la nécessité de <<donner une nouvelle impulsion aux actions menées par l'UE dans le domaine des droits de l'homme et de la démocratisation»⁶⁴. Malgré ce regain d'intérêt, <<au niveau régional, les mentions des droits de l'Homme conservent un caractère purement déclaratif et tout rappel

62 Communication de la Commission au Parlement et au Conseil européens sur "le rôle de l'Union européenne dans la promotion des droits de l'homme et de la démocratisation dans les pays tiers", COM (2001) 252 final, 8 mai 2001, p.11.

63 Position du Réseau euro-méditerranéen des droit de l'Homme sur Barcelone+10 et droits de l'homme, para.2. Disponible sur internet: http://www.droits-

fondamentaux.prd.fr/codes/modules/articles/article.php?idElem=948456543

64 COM(2003) 294 final - Non publié au Journal officiel.

des obligations contraignantes des partenaires de respecter les normes internationales des droits de l'Homme est soigneusement écarté»⁶⁵.

L'instrument majeur développé dans le cadre du partenariat en 1996 afin de promouvoir un processus de transition politique, économique et social dans la région méditerranéenne est le programme MEDA, modifié en 2000 par le programme MEDA II. Ce programme visait avant tout à permettre la mise en place du deuxième volet du partenariat tout en intervenant dans la sphère des droits de l'homme. L'article 3 du règlement 1488/96⁶⁶ établissant le programme MEDA disposait qu'il devait se fonder «sur le respect des principes démocratiques et de l'État de droit, ainsi que des droits de l'homme et des libertés fondamentales, qui en constituent un élément essentiel dont la violation justifie l'adoption de mesures appropriées». Le 7 avril 1998, le règlement 780/98 permettait l'adoption de l'article 16: «Lorsqu'un élément essentiel pour la poursuite des mesures d'appui en faveur d'un partenaire méditerranéen fait défaut, le Conseil peut, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, décider de mesures appropriées». C'est ainsi que le programme MEDA, faisant écho aux clauses relatives aux droits de l'homme déjà intégrées dans les premiers accords bilatéraux introduit la conditionnalité de l'aide au respect des droits de l'homme.

Si le respect des droits de l'homme était une condition sine qua non à l'attribution de l'aide communautaire, «aucune procédure ni effort systématique n'ont été mis en oeuvre pour intégrer la question des droits humains, que ce soit au niveau de la programmation, de l'exécution ou de l'évaluation. Il en résulte par exemple que les questions régionales afférentes au libre-échange et leurs effets sur les droits de l'Homme (notamment le droit au travail, le développement et les droits des migrants) ne sont pas abordés par le [partenariat]»⁶⁷.

Selon un rapport de la Commission européenne, entre 1995 et 2000, les fonds engagés par l'Union dans le secteur des droits de l'homme et de la société civile étaient inexistants⁶⁸. Quatre millions d'euros furent investis entre 2001 et 2003, après la mise en place du

65 Idem.

66 Règlement (CE) n° 1488/96 du Conseil du 23 juillet 1996.

67 Position du Réseau euro-méditerranéen des droit de l'Homme sur Barcelone+10 et droits de l'homme. Disponible sur internet, para.7. http://www.droits-

fondamentaux.prd.fr/codes/modules/articles/article.php?idElem=948456543

68 Evaluation à mi-parcours du programme MEDA II, rapport final, office de coopération EuropeAid pour la Commission européenne, 18 juillet 2005, p.40.

programme MEDA II mais ce n'est qu'à partir de 2003 qu'un véritable changement de politique fut notable lorsque 25 millions d'euros furent investis⁶⁹. Ce changement s'explique par la prise de conscience par la Commission des déficiences du dialogue politique et de la coopération financière relative aux droits de l'homme entre l'Union et ses partenaires. Par le biais de la communication d'avril 2003 -sur l'impulsion à donner aux actions de l'Union relatives aux droits de l'homme et à la démocratisation-, elle introduisait l'idée que conditionner l'aide au respect des droits de l'homme était insuffisant. Il fallait les promouvoir activement et les intégrer de manière automatique dans toutes les relations entre les partenaires méditerranéens. De plus, le lien entre le programme MEDA et l'initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH) devait être renforcé. Il s'agissait de concilier l'instrument financier du partenariat avec l'instrument européen de promotion des droits de l'homme.

En effet, il fut reproché aux programmes MEDA d'avoir considéré les droits de l'homme comme «un objectif d'accompagnement, avec ses propres projets, plutôt qu'un objectif transversal intégré à tous les secteurs des programmes d'aide»⁷⁰. Ce à quoi la cohérence entre MEDA et l'IEDDH devait remédier. La communication de 2003 ressemble à un aveu de la part de la Commission de l'impuissance du partenariat à peser dans la sphère des droits de l'homme et de la nécessité d'instaurer une cohérence et une complémentarité avec des instruments européens de promotion des droits de l'homme.

2. Le recours nécessaire à des instruments européens complémentaires

L'initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme, prédécesseur de l'Instrument européen pour le voisinage et de partenariat (IEVP), a été établie en 1994, à l'initiative du Parlement européen. Cette politique devait s'appliquer à chacune des relations extérieures de l'Union et en dehors du fait qu'elle devait être compatible avec les objectifs du partenariat, elle ne dépendait pas du processus de Barcelone. Ses lignes budgétaires concernaient la promotion des droits de l'homme, la démocratisation et la prévention des conflits dans les pays en voie de développement et devaient être exécutées essentiellement en partenariat avec des ONG et des organisations internationales⁷¹. Le fait que la coopération

69 Idem.

70 L'incidence des programmes MEDA sur les droits de l'homme, op. cit, p. 14.

⁷¹ Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme - IEDDH (2000-2006), accessible sur le site internet de l'UE: http://europa.eu/scadplus/leg/fr/lvb/r10110.htm

avec la société civile se fasse sans le consentement des gouvernements en place - contrairement aux programmes MEDA- constituait un des atouts de cette politique. Entre 2000 et 2006, environ 100 millions d'euros par an ont été attribués^72. Cette politique a permis de mettre en place des micro et macro projets⁷³ dans la région méditerranéenne dans le cadre de ces quatre campagnes^74.

L'initiative a été remplacée en 2006 par l'instrument financier de la Politique européenne de voisinage (PEV). L'article 1.3 du règlement 1638/2006 arrêtant des dispositions générales instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat dispose: «l'Union européenne se fonde sur les valeurs que sont la liberté, la démocratie, le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales et l'État de droit, et cherche à promouvoir ces valeurs auprès des pays voisins au travers du dialogue et de la coopération». Il s'agit donc d'une politique indépendante du partenariat mais qui tend à réaliser les objectifs établis par la déclaration de Barcelone. Le respect des droits de l'homme est un élément essentiel des relations bilatérales établies par la PEV et inscrit dans ses plans d'actions. Ces plans rendent l'attribution de l'aide communautaire proportionnelle aux progrès réalisés. Dans la pratique, il n'est pas question de véritablement conditionner l'attribution de l'aide au respect des droits de l'homme mais de favoriser ce respect en amorçant ou en aidant la réalisation de cette succession de programmes financiers et de promotion des droits de l'homme. En premier lieu, la volonté de l'Union et de ses Etats membres de s'engager dans ce domaine semble avoir évolué favorablement au fil du temps et des différents programmes⁷⁵. En effet, le dialogue sur la question est institutionnalisé et jouit d'une légitimité certaine; de plus, le respect et la promotion des droits de l'homme ont intégré les objectifs des programmes financiers du partenariat et les programmes de développement de l'Union de telle sorte que les

72 Initiative européenne pour la démocratie et les droits de l'homme (IEDDH) Programmation pour 2005 et 2006, p. 4, disponible sur le site de la Commission européenne: http://ec.europa.eu/europeaid/where/worldwide/eidhr/documents/eidhr-programming-2005-2006_fr.pdf

73 Les macro projets sont des projets mondiaux et régionaux portant sur un volume d'aide minimal de 300 000 euros pour les candidats installés sur le territoire de l'UE et de 150 000 euros pour ceux de la région ou du pays destinataire du projet. Les micro projets soutiennent des activités à petite échelle au niveau national et portent sur un volume d'aide compris entre 10 000 et 100 000 euros. (cf. site de la Commission européenne).

74 Idem, p. 28. Les quatre campagnes développées par l'IEDDH concernent 1. la promotion de la justice et de l'Etat de droit, 2. promotion d'une culture des droits de l'homme, 3. promotion du processus démocratique, 4. promotion de l'égalité, de la tolérance et de la paix,

⁷⁵ Bechir Chourou, «A Challenge for EU Mediterranean Policy: Upgrading Democracy from Threat to Risk », in S. Panebianco ed., A New Euro-Mediterranean Cultural Identity, London: Frank Cass, London, 2003 p.32.

investissements et les projets de développement dans ce domaine ont progressivement augmenté.

En second lieu, cette succession d'instruments remet en cause la capacité de l'Union à peser dans la lutte contre les violations des droits de l'homme dans la région et l'efficacité des moyens mis en oeuvre.

Plusieurs facteurs sont à prendre en compte pour conclure à un échec relatif de la promotion des droits humains au niveau régional: le manque initial de volonté, d'engagement et de coordination de la part des membres de l'Union européenne et de ses institutions. Ceci empêche l'Union d'être cette force motrice indispensable pour instiguer un élan régional dans le domaine des droits de l'homme face aux inexorables réticences des Etats méditerranéens du Sud. Mais le cade régional du partenariat n'est pas le seul dans lequel les préoccupations relatives aux droits de l'homme peuvent être intégrées; en effet, le cadre bilatéral est dans ce cas primordial.