Chapitre III : LES RECOMMANDATIONS
Le développement du secteur agricole rural est
fixé dans l'engagement 4 du MAP qui comporte 6 défis
spécifiques. Dans chaque défi, il y a des programmes sectoriels
agricoles dont l'objectif est la modernisation du secteur au sens large
(agriculture, pêche, élevage), en vue de la croissance et du
passage d'une économie de subsistance à une économie de
marché. De manière élargie et intersectorielle, l'objectif
vise à promouvoir le développement rural et à lutter
contre la pauvreté, en opérant les transformations requises pour
accroître les revenus des ménages ruraux et
accélérer la croissance face à la mondialisation.
Les grands objectifs fixés pour l'évolution sur
la période 2005 - 2012 sont : un taux de pauvreté
réduit de 85% à 50%, une croissance économique passant de
4,6% à 8 + 10% ; un PIB par tête passant de 309 $ à
476 $ ; un % de ménages en possession de titres ou de certificats
fonciers passant de 10 à 75 %. Les priorités immédiates en
termes d'initiatives de réforme transformationnelle portent sur :
l'augmentation significative de l'investissement pour favoriser la croissance
(Réforme 2) ; le lancement d'une révolution verte
(Réforme 3). L'engagement 4 « Développement
rural » du MAP comporte 6 défis que nous allons citer
ci-dessous :
Défi 1 : la sécurisation
foncière
La finalité est une gestion foncière favorable
à la production agricole, à l'investissement privé
national et étranger, à la valorisation avec préservation
des ressources naturelles, à la mise à disposition d'outils de
gestion territoriale et de fiscalité aux CTD, au renforcement de la
cohésion sociale principalement au niveau local et communal.
Le cadrage est donné par la politique foncière
actuellement mis en oeuvre à travers le programme national foncier (PNF)
et qui s'articule autour d'un cadre législatif rénové,
d'un processus de décentralisation de la gestion foncière, de la
modernisation des services fonciers et de la formation de nouvelles
compétences.
L'objectif est d'octroyer des droits de
propriété formalisés et garantis pour tous.
Les stratégies comportent quatre axes : (i) la
restructuration, la modernisation et l'informatisation des conservations
foncière et topographique ; (ii) l'amélioration et la
décentralisation de la gestion foncière ; (iii) la
rénovation de la réglementation foncière et domaniale ;
(iv) un programme national de formation aux métiers du
foncier.
Les résultats attendus sont nombreux. Tous les services
fonciers sont modernisés et restructurés. Les guichets fonciers
sont opérationnels au niveau des communes d'implantation. Le cadre
légal et règlementaire est rénové.
Les compétences en gestion foncière et domaniale
sont renforcées. Les opérations de sécurisation
foncière sont intensifiées (immatriculations individuelles et
collectives, certificats fonciers, ZIA).
Défi 2 : L'accès au financement
rural
La finalité est faire évoluer le secteur
agricole d'une manière rapide et durable, et permettre un
développement global de par sa prépondérance dans
l'économie nationale.
Le cadrage est donné par la Stratégie Nationale
de Micro-finance en vigueur ainsi que les politiques de crédit au niveau
des différents établissements bancaires.
L'objectif est de disposer d'institutions de financement en
milieu rural développées et des systèmes de crédits
facilités.
Les stratégies concernent l'adaptation des
systèmes de crédit aux besoins effectifs, l'extension des
réseaux de micro finance et bancaires opérationnels dans tous les
districts, la facilitation de l'accès aux crédits ruraux et
l'opérationnalisation du Fonds de développement agricole.
Le résultat attendu est que les institutions de
financement en milieu rural sont développées et un système
de crédit facilité.
Défi 3 : La Révolution Verte
Durable
La finalité est d'obtenir une forte augmentation des
rendements et de la production en un laps de temps relativement court.
Le cadrage est défini par la mise en oeuvre de
techniques modernes de production issues des travaux de recherche
appliquée. Pour être durable, la Révolution verte doit
rester respectueuse de l'environnement. Elle repose sur cinq piliers dont la
maîtrise d'eau, les engrais, les semences améliorées, les
techniques culturales, les matériels et équipements agricoles.
L'objectif est d'améliorer la productivité et de
parvenir à doubler la production alimentaire d'ici 2009 puis la tripler
en 2012, de manière à assurer la sécurité
alimentaire en denrées de base et pouvoir exporter un surplus.
Les stratégies consistent à appliquer les
résultats de recherches sur la conduite des exploitations pour les
principales productions végétales et notamment le riz, à
structurer les acteurs par filière et à renforcer le partenariat
public privé aux divers échelons.
Le résultat attendu est une productivité
agricole améliorée, notamment une production alimentaire
doublée en 2009 et triplée en 2012, et par voie de
conséquence une sécurité alimentaire assurée.
Défi 4 : Des activités orientées
vers le marché
La finalité est de professionnaliser les producteurs
qui doivent pouvoir s'enrichir de par leurs activités d'exploitation.
Le cadrage est indiqué par le Master Plan.
L'objectif est d'améliorer la
compétitivité des produits végétaux, animaux et
produits de pêche par rapport aux autres produits alimentaires au profit
des acteurs du sous secteur.
Les stratégies sont nombreuses : par approche
filières combinée à une approche régionale, la
production contractuelle, le ciblage des marchés locaux/nationaux et/ou
extérieurs (maintien des accès aux marchés traditionnels ;
considération des marchés de proximité et des
marchés de niche où il y a un créneau a exploité ;
conquête de nouveaux marchés (pour les clientèles et pour
les produits).
Les résultats attendus sont des initiatives
améliorées pour le développement de la commercialisation
des produits grâce à un dispositif institutionnel, organisationnel
et logistique renforcé.
Défi 5 : La diversification
d'activités
La finalité est de contribuer à la
réduction de la pauvreté par génération de revenus
et création d'emplois.
Le cadrage est indiqué par les différentes
stratégies sous-sectorielles.
L'objectif est l'accroissement des productions pour satisfaire
les besoins de la population locale, de l'agro industrie et du marché
d'exportation, l'amélioration des revenus monétaires et des
conditions de vies des ménages concernés, la protection de
l'environnement et la conservation des ressources renouvelables par adoption de
bonnes pratiques d'exploitation.
Les stratégies concernent le développement des
différents segments de filières et le développement de
productions variées.
Les résultats attendus sont des filières
régionales développées et des acteurs
structurés.
Défi 6 : L'accroissement de la valeur
ajoutée et l'agri-business
La finalité est d'augmenter la rentrée de
devises.
Le cadrage est indiqué par le Master Plan.
L'objectif est le prolongement des chaînes de
valeurs.
Les stratégies reposent sur un renforcement du
Partenariat Public et Privé (3P), la prise en compte des
spécificités régionales avec l'approche « un village
- un produit agricole», le ciblage des technologies, l'implantation de
zones d'investissement agricole (ZIA), agro-technopole et centres d'agri -
business, la valorisation des NTIC.
Le résultat attendu est un agrobusiness favorisé
par un environnement logistique, réglementaire, et organisationnel
amélioré.
Notre recherche se focalise précisément sur le
défi1et le défi 3 qui parle de la sécurisation
foncière en termes de gestion foncière et la révolution
verte en ce qui concerne la maîtrise de l'eau pour l'amélioration
de la productivité. A part les hypothèses déjà
énoncées comme réponse à la problématique de
la gestion foncière sur le développement rural, nous proposons
des recommandations sur 3 niveaux à savoir : le système, la
stratégie et l'opérationnalisation.
I. Recommandations systémiques
Afin de promouvoir un développement rural avec une
bonne gestion foncière il convient d'avancer quelques propositions de
remédiation à court terme en se basant sur le système.
La lettre de politique foncière élaborée
en 2005 a avancé une solution pour résoudre la
problématique d'imprécision du droit foncier et de la structure
de l'administration foncière par le biais de la rénovation de la
règlementation foncière et domaniale qui a permis de revisiter
les textes existants et de concevoir de nouveaux textes correspondants
matérialisés par la Loi N°2005 - 019 du 17 Octobre 2005
fixant les principes régissant les statuts des terres ; la Loi
N° 2006 - 031 du 24 Novembre 2006 fixant le régime juridique de la
propriété foncière privée non titrée et du
Décret N° 2007 - 1109 portant application de la loi N° 2006 -
031 du 24 Novembre 2006, fixant le régime juridique de la
propriété foncière privée non titrée.
Le processus de rénovation de la règlementation
foncière et domaniale qui permet de revisiter les textes existants devra
mettre en exergue les points suivants :
- détermination de la valeur juridique des documents
fonciers informatisés ;
- conception d'une procédure de régularisation
des titres non mis à jour ;
- révision des modes de réalisation des plans
réguliers en fonction de nouvelles technologies ;
- clarification des prérogatives du chef de
région pour la validation de l'arrêté de dotation ;
- détermination de la procédure d'obtention de
certificats fonciers ;
- élaboration des règles juridiques relatives
déterminant le rôle, le fonctionnement et le statut des
commissions de reconnaissance locale ;
- élaboration des règles juridiques relatives
déterminant la valeur juridique du certificat foncier (notion
d'incontestabilité) ;
- conception d'une procédure de transformation,
à la demande de l'usager, du certificat d'occupation foncière en
titre foncier.
Toutefois, les mesures d'accompagnement
suggérées par le Programme National Foncier ne sont pas
suffisantes pour la diffusion de cette rénovation de la
règlementation foncière. En effet, la majorité de la
population de la commune rurale d'Ambinaniroa Andonaka n'ont pas pris
connaissance de la réforme foncière qui s'est
opérée depuis 2005 sur le territoire Malgache.
Par conséquent pour y remédier nous proposons
les recommandations suivantes :
§ mettre à la disposition des usagers en forme de
flyers ou dépliant en malgache le code domanial et foncier
régulièrement mis à jour qui sera disponible auprès
du district, des communes et des fokontany pour que les utilisateurs
puissent y avoir accès facilement et gratuitement ;
§ mener une campagne appropriée pour faire
connaitre la réforme par le biais d'une émission radiophonique
sur les stations de radio locale ou sous forme de sketch en utilisant toujours
la langue malgache pour attirer et fidéliser les auditeurs;
§ exploiter la communication au service de la gestion
foncière et du développement agricole en diffusant les
informations en temps utiles soit aux cibles indiqués soit à
large échelle pour conduire à une synergie d'action. Une place de
choix sera conférée pour une stratégie de communication
efficace et soutenue. Les media de proximité et les Nouvelles
Technologies de l'Information et de la Communication (NTIC) seront mis à
profit à cet égard. Il s'agit de rendre opérationnelle une
stratégie de communication spécifique au développement
agricole, pour un changement de mentalité, de pratiques et de
comportement au niveau de toutes les catégories d'acteurs ;
§ établir une cellule d'information
indépendante au sein du Programme National Foncier et non
rattaché à l'impact et l'évaluation pour éviter
d'influencer les résultats de ceux-ci. Bien entendu cette cellule sera
dirigée par des opérateurs spécialisés qui feront
l'objet d'une passation de marché.
§ valoriser l'image reflétée par
l'administration foncière en parrainant des évènements
sportifs, culturels, social et éducatifs dans les régions
où il y a des services déconcentrées ou
décentralisées de l'administration foncière et en
même temps atténuer la peur du fanjakana perçu par
la population rurale.
II. Recommandations stratégiques
Pour améliorer et diminuer les problématiques
liées à la gestion foncière qui engendrent des impacts
négatifs sur le développement rural il convient d'avancer des
recommandations sur le long et moyen terme en se focalisant principalement sur
les stratégies à adopter.
Le MAEP est spécifiquement responsable de mener
à bien la modernisation et l'augmentation de la production dans le cadre
de la Révolution Verte Durable. Il a également pour tâche
de conduire la réforme foncière grâce au PNF.
La Révolution Verte Durable est fondée sur
cinq piliers techniques :
- les techniques améliorées,
- la maîtrise de l'eau,
- les semences améliorées,
- les engrais et autres intrants,
- les équipements et matériels agricoles.
Elle doit utiliser les leviers
suivants :
- le conseil aux agriculteurs (conseil technique,
économique, de gestion, juridique, et non seulement le traditionnel
encadrement technique),
- l'accès au financement (micro finance, mais aussi
fonds visant à améliorer la résistance aux chocs et
cataclysmes),
- le levier foncier : sécurisation foncière,
mais aussi extension des surfaces cultivées, via des techniques
permettant l'utilisation rentable et durable des sols de tanety, programmes de
migrations rurales.
En matière foncière, le PNF a entrepris une
grande oeuvre de rénovation de la politique de l'Etat, et implante des
guichets fonciers dans tout le pays.
Pour assurer l'amélioration et la
décentralisation de la gestion foncière le PNF a mis en
place une administration foncière de proximité, le
guichet foncier communal et/ou inter - communal, sera
créée ; elle sera chargée de la délivrance
et de la mutation de certificats fonciers selon trois modalités
possibles.
Les guichets fonciers seront équipés et leurs
agents -conservateur municipal et médiateur municipal- seront
formés à la manipulation de SIG et à l'utilisation d'un
manuel de gestion foncière décentralisée.
Afin de sécuriser également les ressources
exploitées de manière collective (pâturages,
forêts,...) et parfois gérées par une autorité
communautaire, les guichets fonciers seront compétents pour la mise en
oeuvre pratique de la Gestion Locale Sécurisée (GELOSE).
Des Plans Locaux d'Occupation Foncière (PLOF)
seront réalisés pour chaque commune. Ils consisteront en une
carte numérisée des limites territoriales des
collectivités et du patrimoine foncier de l'Etat, de la commune et de
ses habitants sur le territoire d'une commune. Cette carte des statuts
juridiques de la terre portera sur les espaces utilisés par des
individus ou par des communautés. Elle sera mise à jour par le
guichet foncier et le service topographique régional, et se substituera
progressivement au plan de repérage. Elle sera accessible à
chacun.
Le programme BV-PI a en outre lancé le
développement des techniques de semis direct sur couvert
végétal, sur les régions auxquelles il est appliqué
à l'heure actuelle. Ces techniques doivent être répandues
à l'échelle du pays tout entier. Ce programme a orienté
ses objectifs par rapport aux objectifs du PLAE à savoir :
- augmenter la production agricole (rizicole) ;
- assurer une exploitation raisonnée et durable des
ressources naturelles et des zones collinaires ;
- protéger et aménager les BV directement
contigus aux périmètres irrigués;
- favoriser la durabilité de la protection des BV
conduisant à une exploitation pérenne des PI, par l'application
d'une formulation de sécurisation foncière progressive ;
- lier l'aménagement et la réhabilitation des PI
à la gestion des BV ;
- promouvoir la professionnalisation des producteurs ;
- aboutir à la formulation d'une stratégie
nationale de protection contre l'érosion.
Néanmoins, il y a un écart flagrant sur
l'implantation du guichet foncier et des BV - PI entre les régions faute
de moyen financier vu que ces infrastructures sont très coûteuses
malgré leur efficacité. Aussi, nous avançons les
recommandations ci-dessus :
§ mettre en place d'un mini guichet unique dans chaque
district pour réceptionner le dossiers de demande d'immatriculation en
attendant la mise en place d'un guichet foncier pour chaque commune se
trouvant dans le district ;
§ informatiser au plus vite possible les conservations
foncières et topographiques afin de raccourcir le délai d'envoi
des dossiers pour enregistrement à la direction des domaines à
Antananarivo puisque les immatriculations doivent être
répertoriés dans cette direction pour achever l'étape de
formalisation des titres fonciers ou de demande de certificats
juridiques ;
§ favoriser les opérations cadastrales dans les
commune où il `y a pas encore de guichet foncier qui comprend 3 phases
avant l'immatriculation à savoir : la phase physique (mutation
parcellaire, bornage), la phase judiciaire (tribunal terrien ambulant) et la
phase administratif. Cette opération a été
couronnée de succès dans la commune rurale d'Isorana et
d'Anjomatsara ou 11 000 titres ont été
délivrés lors de l'initiative cadastrale ;
§ mettre dans les priorités du PSDR la mise en
place d'infrastructure d'irrigation puisque même si les paysans ont les
outils nécessaires pour produire et les techniques agricoles
appropriés pour augmenter leur production sans eau ces efforts seront
vains.
§ placer les BV PI qui seront distribué de
façon équitable auprès des utilisateurs comme
primauté au même pied d'égalité que l'accès
des paysans à l'eau potable pour faciliter l'instauration de ceux-ci
dans les communes.
III. Recommandations
opérationnelles
Ces stratégies et recommandations citées
ci-dessus ne seront d'aucune utilité sans la réalisation de
celles-ci par des acteurs compétents et concernées. A cet effet,
la Lettre de Politique Foncière propose des formations qui s'inscrivent
à différent niveaux : formation des acteurs locaux à
la sécurisation foncière, formation professionnelle et technique,
formation universitaire. Un bilan de compétences des professions et
institutions mobilisables pour la mise en oeuvre de ces programmes de formation
sera réalisé. A partir de cet état des lieux, des plans
d'adaptation des compétences des professionnels et des acteurs de la
sécurisation foncière seront proposés ; les
formations correspondantes seront organisées en partenariat avec les
institutions de formation compétentes et les employeurs potentiels
(organisations professionnelles, collectivités locales, bureaux
d'études privés, etc.).
Trois niveaux de formation sont prévus :
- Formation des acteurs locaux : La formation des
acteurs locaux du foncier, collectivités décentralisées ou
organisations paysannes, relève d'opérateurs privés ou
parapublics, mobilisés sur contrat et titulaires d'un agrément
garantissant leur capacité de formation à la gestion
foncière.
- Formation professionnelle et technique : Les
institutions et individus intervenant dans la chaîne foncière
devront procéder à une mise à jour de leurs
compétences afin de maîtriser de nouvelles technologies. Des
formations professionnelles et techniques à cycle court seront
conçues. Elles concernent les agents des conservations foncières
et topographiques et la profession des géomètres.
- Formation universitaire : Des modules de
formation seront mis en oeuvre au sein des universités et des grandes
écoles habilitées à des formations diplômantes en
sciences sociales et juridiques, en outils topographiques,
télédétection et systèmes d'information.
Une plate forme de formation aux métiers de fonciers
sera mise en place pour accompagner la réalisation de la formation sur
convention entre Etat et des établissements de formation dans la grande
île. Cette plate forme aura pour mission la conception de modules de
formation répartis entre différents établissements en
fonction de leur spécialité.
Pourtant, ces formations ne sont pas suffisantes pour
responsabiliser surtout la communauté locale dans cette démarche
de promotion de développement par l'intermédiaire de la gestion
foncière et de l'implantation des BV PI, c'est pour cette raison que
nous avançons les recommandations suivantes pour assurer
l'opérationnalisation de celles-ci :
§ consolider les actions de mobilisation et d'animation
rurale de sorte à faire sortir une vision commune de toute la population
pour que cette dernière se sente plus concernée. Un vrai
partenariat doit donc s'instaurer entre les partenaires techniques et
financiers, l'administration, les producteurs, les collecteurs et les ONG
touchés. Or, pour que ces structures aient une réelle
efficacité, plusieurs conditions sont nécessaires dont une vraie
légitimité, des ressources stables pour le fonctionnement, des
systèmes d'information et mécanismes de consultation sur toutes
les grandes questions de politique agricole ;
§ évaluer les Maires sur leurs implications dans
le développement de leurs communes respectives en sanctionnant ceux qui
n'ont pas de projet de développement pour leurs communes. Les
critères sur l'éligibilité des maires doivent être
à réviser (sur le plan idéologique, religieux, etc.) pour
éviter d'avoir des maires avec des compétences
limités ;
§ gérer le pluralisme en facilitant la
coordination des acteurs à travers un processus de décision
partagé et le développement d'un mode de gestion
décentralisée soutenue par ces acteurs ;
§ adopter le principe de subsidiarité qui vise
à l'exécution efficace de tâches imposées par une
politique donnée et un niveau hiérarchique d'exécution
minimisant les coûts économiques et maximisant le bien être
social ;
§ assurer une médiation patrimoniale qui
consistera à faire intervenir une tierce personne neutre pour mettre
d'accord les parties prenantes en inventant des stratégies permettant
à chacun, et notamment aux plus humbles des acteurs sociaux de
négocier son propre avenir. Ici le « patrimoine »
est constitué selon la définition donné par OLLAGNON In
Vers une gestion patrimoniale de la protection et de la qualité
biologique des forêts, Forest, Trees and People Newsletter,
1991 de « l'ensemble des éléments matériels
et immatériels qui contribuent à maintenir et à
développer l'identité et l'autonomie de son titulaire dans le
temps et l'espace par l'adaptation en milieu
évolutif » ;
§ élaborer une structure de gestion purement
exécutive, mettant en oeuvre les stratégies approuvées.
Entre autre, elle doit pouvoir être transformée en cas de besoin.
La structure de gestion pourra différer d'une communauté à
l'autre, autour de fonctions communes à toutes.
CONCLUSION PARTIELLE
La Commune Rurale Ambinaniroa Andonaka dispose des
potentialités énormes sur le plan de l'agriculture qui pourra
contribuer à faire de Madagascar un pays fortement exportateur. Il
existe néanmoins des freins qui empêchent le processus de
développement sur le plan rural dans cette commune à savoir le
problème d'infrastructure d'irrigation et de gestion foncière
alors que l'accès à la terre et son contrôle constitue la
principale source de richesse et de pouvoir dans toutes sociétés
paysannes.
Ainsi, l'ancien régime dirigé par M.
RAVALOMANANA Marc par le biais du MAP avait envisagé une réforme
foncière globale notamment en ce qui concerne les
propriétés privées non titrées et la
décentralisation foncière. Cependant, la mise en oeuvre n'est pas
égal sur tous les Régions de Madagascar ce qui nous a
poussé à avancer des recommandations sur le plan
stratégique, systémique et opérationnel afin d'y
remédier.
| 
