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Gestion foncière et développement rural Cas de la commune rurale Ambinaniroa Andonaka( Télécharger le fichier original )par Narindra Ny Tiavina Troïanie JEAN PAUL Université d'Antanarivo - Maîtrise en sociologie 2008 |
Chapitre II : OPERATIONNALISATION DES HYPOTHESESPuisque les hypothèses sont de propositions de réponse à la question de la problématique, alors elles doivent être d'une manière générale vérifiable, autrement dit, elles énoncent une relation de cause à effet, sous une forme permettant la vérification empirique. Le présent chapitre se propose donc de mettre en exergue un certain nombre d'informations afin de valider ou d'infirmer les hypothèses préalablement établis au début de la recherche et permettra d'avancer des discussions sur les résultats. I. Validation et infirmation des hypothèses Les hypothèses énoncées lors de cette recherche, rappelons - le, sont les suivantes : · responsabilisation des communautés locales à la gestion foncière; · précision du droit foncier et la structure de l'administration foncière; · sécurisation foncière pour inciter les paysans à valoriser leurs terres ; · participation des villageois à la gestion des infrastructures d'irrigation. 1. La responsabilisation des communautés locales à la gestion foncière Il est difficile d'envisager un réel développement pour un pays sans une véritable participation de ses citoyens à la gestion des affaires publiques. Madagascar ne déroge pas à cette règle. Si les structures étatiques sont les organisateurs principaux du développement, les acteurs civils en sont les acteurs et les bénéficiaires principaux. Force est de constater que la population en général ne joue pas pleinement leur rôle d'acteurs du développement. A Madagascar, la politique de transfert de la gestion des ressources renouvelables aux communautés rurales est régie, depuis octobre 1996, par la loi 96 - 025 sur la gestion locale des ressources renouvelables. La gestion des ressources renouvelables (forêts, faunes et flores sauvages aquatiques et terrestres, eaux, territoires de parcours) relevant du domaine de l'Etat ou des collectivités territoriales est transférable. La loi 96 - 025 fixe le cadre règlementaire des contrats GELOSE (Gestion Locale Sécurisée) passés entre l'Etat, la commune et la communauté rurale de base. Ces contrats couvrent : · le transfert contractuel de la gestion d'une ressource renouvelable sur un espace communautaire spécifique ; · la sécurisation foncière relative, c'est-à-dire la constatation publique et contradictoire des occupations foncières individuelles ou collectives de l'ensemble de la zone en question. L'objectif est de mettre fin à l'accès libre tout en permettant aux communautés rurales d'assumer leurs responsabilités quant aux ressources sur leurs propres terres. Ces contrats ne peuvent être conclus qu'à la demande volontaire des communautés rurales, et doivent permettre une exploitation et une valorisation des ressources au profit des communautés rurales et de la collectivité. Ce genre de contrat implique une négociation entre le gouvernement central, la collectivité territoriale (commune) et la communauté locale sur la base d'une médiation patrimoniale. Le but de cette dernière est d'éviter que des contrats ne soient conclus de manière trop hâtive ou bâclée à cause d'un déséquilibre flagrant entre les parties contractantes. Une assistance est fournie par un médiateur environnemental agréé choisi par les parties concernées, et aucun acteur de la vie sociale ou économique locale n'est exclu à priori. Ce processus induit forcément une réflexion collective sur l'affectation et l'utilisation à long terme des différentes sections des terres de la communauté. Les contrats sont conclus pour une durée probatoire de trois ans, et sont prorogeables, après un suivi administratif, pour une période de 10 ans. La commune, cosignataire du contrat, veille à l'exécution des obligations contractuelles. Toutefois, elle doit aussi assurer la protection du monopole d'accès en faveur des membres de la communauté rurale gestionnaire. La GELOSE entérine le droit de jouissance et de gestion de la communauté rurale en qualité d'usufruitier, rendant ainsi légal le légitime. Elle permet aux membres de la communauté rurale de devenir les premiers bénéficiaires et d'agir en tant que forces dynamiques dans le développement local. Elle cherche à faciliter les initiatives locales et à redonner assurance et responsabilités aux acteurs locaux. L'enjeu majeur est d'asseoir un développement rapide et durable en développant les capacités du capital humain. Dans ces conditions, associer les citoyens au développement local et régional et promouvoir le partenariat entre le public et le privé deviennent incontournable. Actuellement, la grande majorité des citoyens ne connaissent pas suffisamment leurs droits et leurs obligations pour pouvoir s'impliquer dans ce sens. Dès lors, ils ne peuvent apporter une contribution significative au développement local. Les nombreuses sollicitations participatives au niveau des villages s'apparentent plus à des conventions ou habitudes collectives qu'à la mise en oeuvre de mécanismes démocratiques aboutis. La participation citoyenne est encore à construire, surtout lorsqu'il s'agit d'intérêt commun. La mauvaise qualité des services publics fournis, l'opacité de la gestion, l'absence d'information, la corruption contribuent à la méfiance des citoyens envers les autorités. Les Maires sont parfois peu coopératifs dès lors qu'il s'agit « de droit de regard » ou de participation à la prise de décision d'entités extérieures aux structures communales, pour ce qui est de la gestion communale. Les élus communaux font rarement le compte - rendu de leurs réunions ou de leurs actions. Il est de rare de trouver des élus qui sollicitent les avis des électeurs qui les ont mandatés (absence de consultation de la population). Ici la responsabilisation de la communauté locale se traduit par la décentralisation de la gestion foncière au niveau locale par le biais de la participation de chaque individu ou du fokonolona qui peut être défini comme l'ensemble des populations vivant dans le même village, et est la structure de base de la communauté malgache33(*). Ce concept de fokonolona tient une place importante dans la vie communautaire en matière de participation. La responsabilisation de la communauté locale à la gestion foncière se définit dès lors par la décentralisation de la gestion foncière par la création d'un service foncier de proximité ou guichet foncier. La commune rurale d'Ambinaniroa Andonaka ne détient pas les moyens financiers et matériels suffisant pour la création d'un guichet foncier. A cet effet, aucun service foncier de proximité n'est encore rendu à la population de cette commune jusqu'à ce jour. Par ailleurs, la commune a néanmoins procédé aux recensements obligatoires des terres titrées et non titrées se trouvant dans la commune. Les informations et la communication à propos de ce recensement obligatoire se sont fait à travers des réunions de la communauté « venant d'en haut » par les autorités locales et administratives. En somme, en dépit de la grande diversité des acteurs du terroir, les vrais tenants et gestionnaires des ressources sont les premiers occupants (autochtones). Toutes les ressources sont appropriées et gérées localement. La responsabilisation des communautés locales à la gestion foncière se fait sentir dans notre terrain de recherche malgré l'absence de guichet foncier dans cette commune. Toutefois, la présence de guichet unique dans la région Haute Matsiatra facilite déjà l'acquisition de titres fonciers ce qui n'était pas le cas auparavant. En conséquence cette hypothèse est validée même si le chemin que devra parcourir la Commune Rurale Ambinaniroa Andonaka sur le plan de la décentralisation foncière est encore long. 2. Précision du droit foncier et structure de l'administration foncière Le service foncier est paralysé à cause des services publics rendus par les circonscriptions déconcentrées de l'administration foncière qui sont jugés insatisfaisants par les usagers, au regard notamment, des longs délais34(*) pour l'obtention des documents fonciers, tels les certificats juridiques. En outre, les conditions de travail des agents sont difficiles : les bâtiments sont dans des états qui ne garantissent plus la conservation des documents, les agents doivent parfois apporter leur propre matériel de travail tandis que la détérioration des plans et registres a désormais atteint un niveau difficilement réversible auprès de la Direction des Domaines de la Région Haute Matsiatra35(*). Il est évident que les usagers dans la majorité ignorent la loi. Cette explication est contestable. Les lois qui régissent l'accès à la terre sont compliquées, les usagers surtout en milieu rural ne sont pas au courant de la réforme foncière établie par la lettre de politique foncière et les lois y afférentes. De plus, rares sont les Malgaches qui peuvent avoir accès à l'ensemble de ces textes et en comprendre l'esprit et les procédures. Face à la crise foncière, les usagers de la Commune Rurale Ambinaniroa Andonaka ont inventé un droit foncier local par défaut, fait de « petits papiers ». Ces actes sous seing privé, enregistrés par les démembrements locaux de l'Etat - fokontany et communes, sont conçus de manière identique sur l'ensemble du territoire, malgré l'absence de normes nationales. La plupart des parcelles agricoles font l'objet de cette gestion foncière locale réalisée au quotidien et au moindre coût. Ces petits papiers accompagnent systématiquement les transactions sur la terre. Cependant, le sentiment de sécurité foncière que confèrent ces « petits papiers » reste faible. Les usagers ont conscience des limites juridiques de ces actes : la reconnaissance est locale, elle ne préserve pas de tentatives de spoliation venant de l'extérieur. L'enjeu de la réforme foncière doit donc être de réconcilier la légitimité des pratiques foncières de millions d'acteurs locaux, avec la légalité de textes règlementaires d'une application chère et compliquée. Il s'agit de rapprocher des lois conçues au niveau local et à faire reconnaître par les pouvoirs publics. Dans cette optique, la décentralisation permet de reconsidérer les modalités de la gestion foncière. En somme, la population ne connait pas assez la structure de l'administration foncière ni la réforme concernant les textes fonciers même si l'Etat a effectué des sensibilisations sur l'obligation d'immatriculation des terres. En plus la crise domaniale se fait sentir à cause de l'insuffisance des services fonciers définis par le schéma ci - dessous. Figure 3 : Cause de la crise domaniale
Source : Programme National Foncier 2008
Ainsi, l'enjeu de la réforme foncière est de réconcilier le légal et le légitime, autrement dit rapprocher des lois peu utilisées à des pratiques non reconnues. En ce moment dans tout Madagascar, l'Etat a mis en place diverses stratégies et programmes dans le but de préciser le droit foncier et la structure de l'administration foncière. Néanmoins, ils ne sont pas encore visibles dans notre terrain de recherche et n'est pas encore perçu par la population locale qui tend cette hypothèse à être infirmée même si sa réalisation est essentiel pour favoriser le développement rural. 3- Sécurisation foncière : incitation des paysans à valoriser leur terre La sécurisation foncière est devenue l'outil incontournable pour augmenter la production en milieu rural et pour que la population puisse exploitée ses terres sereinement. Afin de bien assurer cette sécurité foncière, une réforme foncière est en cours et commence largement à être connue et reconnue vue qu'une politique de maîtrise foncière est lancée avec les Zones d'Investissement Agricole (ZIA). En outre, la précarité des situations foncières empêchent l'investissement étant donné que l'absence d'orientations claires pour la gestion des ZIA et l'insuffisance de mesures incitatives pour amener des agro entrepreneurs à s'installer. La finalité est une gestion foncière favorable à la production agricole, à l'investissement national et étranger, à la valorisation avec préservation des ressources naturelles, à la mise à disposition d'outils de gestion territoriale et de fiscalité aux CTD, au renforcement de la cohésion sociale principalement au niveau local et communal. Le cadrage est donné par la politique foncière actuellement mise en oeuvre à travers le Programme National Foncier (PNF) et qui s'articule autour d'un cadre législatif rénové, d'un processus de décentralisation de la gestion foncière, de la modernisation des services fonciers et de la formation de nouvelles compétences. L'objectif est d'octroyer des droits de propriété formalisés et garantis pour tous. Afin de réaliser la sécurisation foncière, il faut : ü restructurer, moderniser et informatiser les conservations foncière et topographique ; ü améliorer et décentraliser la gestion foncière ; ü rénover la règlementation foncière et domaniale ; ü élaborer un programme national de formation aux métiers du foncier. Par conséquent, la sécurisation foncière est un préalable nécessaire à de nombreuses actions tendant en particulier vers une gestion pérenne non seulement foncière mais également des aménagements hydro - agricoles et environnementaux. Par ailleurs, les actions dans le domaine de l'accès à la terre et de la sécurisation foncière seront intensifiées notamment par le renforcement des services décentralisés et le développement d'un réseau privé de géomètres assermentés. Dans la Commune Rurale d'Ambinaniroa Andonaka, l'ambiguïté du droit foncier est encore omniprésente c'est pour cette raison que la population est un peu réticente pour procéder à l'immatriculation des terres. En plus, il existe d'énormes barrières à franchir par le requérant pour l'obtention des titres fonciers. Alors que la non détention de titre foncier est obstacle insurmontable au développement vu que sans titre foncier les terrains sont dépourvus de valeur marchande cela complique également le développement du marché de la terre. L'hypothèse de la sécurisation foncière pour inciter les paysans à valoriser leurs terres est validée étant donné que c'est un préalable nécessaire pour que le paysan puisse exploiter sereinement ses terres et de ce fait encourager le développement. 4- La participation des villageois à la gestion des infrastructures d'irrigation Les ressources en eaux font parties des domaines pris en compte comme prioritaire par le gouvernement malgache en mettant en oeuvre un PNAEPA et hygiène couvrant tous les aspects d'approvisionnement et d'utilisation, les utilisations industrielles, la protection de l'environnement, les systèmes d'égouts et surtout l'irrigation et ce dernier est défini par le Programme National Bassins Versants et Périmètres Irrigués. Il est indéniable que la maîtrise de l'eau fait partie de l'un des piliers pour aboutir au développement notamment dans le milieu rural. Le Programme National BV - PI couvre tous les grands et moyens périmètres du pays, en intégrant les bassins associés. Les principales actions prioritaires portent sur : · l'organisation et la responsabilisation des usagers des périmètres pour s'engager à la gestion et à l'entretien des infrastructures et à l'aménagement des bassins versants associés, le paiement et l'utilisation correcte des redevances et l'opérationnalisation du Fonds d'entretien des réseaux hydro agricoles (FERHA) ; · l'investissement dans l'irrigation, aussi bien pour la réhabilitation des réseaux existants que pour des nouveaux ouvrages ; · un élargissement systématique des travaux pour mieux y intégrer les bassins et pour réduire les quantités de sédiment qui entrent dans les périmètres ; · l'aménagement et le développement des bassins versants, selon une approche participative (multisectorielle) et décentralisée de la gestion du terroir y inclus la gestion participative des zones de pâturages et/ou forestières et/ou de haute valeur de patrimoine (biodiversité); · la promotion de techniques agro - écologiques qui augmentent à la fois la productivité et la résistance aux chocs climatiques, cela réduit les taux d'érosion. Le BV - PI pourrait éventuellement couvrir également les petits et moyens périmètres en priorisant les grappes qui est un ensemble de périmètres irrigués entourés par un même bassin versant à l'image d'une grappe de raisin. La pérennité des bassins versants, des rizières et des réseaux hydrauliques périphériques dépend essentiellement de l'organisation paysanne d'où l'importance de la participation villageoise à la gestion des infrastructures d'irrigation et amélioration du pâturage. Afin de s'assurer de cette participation, il faut mettre en place : ü la décentralisation de la responsabilisation jusqu'au niveau de la population ; ü la promotion de la structure sociale ; ü la définition du sous bassins versant comme unité de travail. La participation de la population permettra à celle-ci de changer son comportement vis-à-vis des bassins versants, de s'approprier l'approche et d'étendre progressivement les zones d'intervention. Cette participation commence par le renforcement et l'élargissement des capacités des acteurs communaux par le biais de la représentation de la population qui est validée par les autorités communales. Ensuite, il est indispensable d'avoir des investissements communaux grâce à la mise à disposition de fonds dans le budget de la commune avec une dotation moyenne d'une subvention de 100 000 euros (soit environ 240 Millions d'AR) par commune, gérée par la commune pour une période de 3 ans, après évaluation de toutes les propositions et sélection des « meilleures propositions ». Tableau 5 : Echelle de notation des critères techniques
Source : Rapport sur le produit de l'atelier de démarrage de la mission d'identification des nouvelles implantations du PLAE 2007. Le tableau ci-dessus nous montre les critères de sélection sur le plan technique des BV - PI dans le but de permettre sa réalisation, de choisir de nouvelles implantations et de faciliter l'exécution sur le terrain. Cette dernière hypothèse est infirmée vu que les enquêtés ont confirmé que l'insuffisance des infrastructures d'irrigation dans leur commune est l'une des principales causes de la médiocrité de leur production. Jusqu'à présent, nous pouvons donc dire que la maîtrise de l'eau est indispensable dans toute production pour parvenir à un développement en milieu rural par le biais de la participation des villageois à la gestion des infrastructures d'irrigation. II. Discussion des résultats A Madagascar, il existe un mouvement encore plus ample qui vise à transférer la gestion de l'ensemble des affaires locales à la communauté, et ce, dans le cadre d'une véritable politique de décentralisation en instaurant un service foncier de proximité qui se traduit par le guichet foncier communal ou inter communal. Il est trop tôt pour vérifier l'efficience de cette décentralisation foncière dans cette commune. Cependant, dans les communes qui détiennent des guichets fonciers comme celle de Vohitraina, cette dernière se vante de l'efficacité qu'octroie le guichet foncier à sa disposition. Il est incontestable que l'ampleur des bouleversements est telle que des dangers sont forcément inévitables. Un premier type de danger concerne l'utilisation de solutions potentiellement universelles (décentralisation, développement économique, etc.) sans se soucier de les adapter aux situations locales. Un deuxième type tient à la viabilité des solutions entreprises. Les travaux en cours ne sont cependant pas de simples expérimentations sociales; ils tentent, en fait, de concilier la nécessité d'action avec le principe de précaution. En effet, la décentralisation facilite bien la vie socio - économique et administrative des communes qui se trouvent bien loin des grandes villes Par ailleurs, en dépit de la grande diversité des acteurs du terroir, les tompon - tany ou autochtone ont plus de pouvoir sur la terre et sont les vrais partisans et gestionnaires du premier capital dans toute production. Nous avons pu également constaté que la population vit essentiellement de l'agriculture malgré la présence d'autres activités connexes tels que l'élevage, le commerce et l'artisanat. La production est bien entendue vivrière mais destinée aussi au commerce étant donné l'abondance de celle-ci grâce à la vertu fertilisant de la terre dans cette région. Certes, dans cette commune on n'a pas besoin d'engrais chimique ou organique pour favoriser la production, cette dernière dépend surtout de l'abondance de l'eau sur les cultures. Or, la maîtrise de l'eau est encore un souci prépondérant dans cette commune dû à l'insuffisance d'infrastructure d'irrigation adéquat. Bien entendu, la précarité foncière et l'insuffisance de BV - PI ne sont pas les seuls freins qui empêchent le décollage d'un processus de développement rural et soutenu dans cette commune mais il y a aussi d'autres obstacles à savoir : o l'insécurité étant donné que cette zone où se trouve la commune est classée encore zone rouge à cause des actes de banditisme perpétré par les dahalo qui terrorisent la population. certes, lors de notre passage il y avait eu un rapt de boeuf dans un fokontany à 1km de là où nous nous trouvions ; cela est accompagné d'un homicide qui a fait une victime ; o les difficultés d'obtention de crédit pour les producteurs dû aux problèmes de garantie ne stimulent pas la production dans cette commune. Déjà il n'y a pas d'institution financière dans cette commune et la population a peur d'emprunter alors qu'elle a besoin de financement stable pour pouvoir démarrer son activité ; o la faiblesse des systèmes de diffusion des techniques innovantes permettant le doublement de la production empêche encore l'abondance des productions car les agriculteurs utilisent dans la plupart des cas des techniques traditionnelles pour leur culture. A titre d'exemple le FAO a relevé pour l'année 2007 que moins d'un quart des exploitations agricoles de Madagascar consomment des intrants achetés (semences améliorées, engrais, produits phytosanitaires ou vétérinaires) à cause de la faiblesse de diffusion d'information du programme PSDR dans tous Madagascar. Une des points forts de la recherche est que l'acquisition des informations était facile étant donné que la population est très accueillante et conviviale. Il n'y avait eu ni de problème d'hébergement au contraire c'était comme une sorte de fierté pour la famille qui nous a logée de nous avoir chez eux ni de souci sur le transport pour rejoindre la commune grâce à la présence de taxi brousse qui relie cette commune avec le District d'Ambalavao. De plus, notre présence était pour eux comme une sorte d'opportunité pour pouvoir partager leurs problèmes, ce qui a conduit l'entretien d'un point de vue méthodologique en thérapie, poser des questions, demander des conseils qui nous a permis d'identifier chez cette population une réelle volonté de développer mais elle ne possède pas les moyens nécessaires et ne sait pas par où commencer. Entre autre, la présence d'une vrai difficulté sur la gestion foncière et la maîtrise de l'eau dans cette commune nous a permis facilement d'identifier les causes afin de proposer des solutions appropriées parce que pour pouvoir produire il faut tout d'abord la terre et de l'eau vu que même si on a une semence sans terre et sans eau cela ne servira à rien. Les limites épistémologiques de la recherche entreprise sont constituées d'une part par l'absence de guichet foncier dans la commune qui nous a empêché d'évaluer l'efficacité de celle-ci dans la commune, de démontrer la responsabilisation de la communauté locale et d'affirmer la précision du droit foncier. D'autre part, l'absence d'infrastructure d'irrigation dans cette commune nous a aussi empêchés d'estimer l'impact de celui-ci sur la production. La recherche s'est basée donc uniquement sur l'avis des paysans et non sur des résultats scientifiques et observables. La dernière limite de cette recherche est qu'on a effectué celle-ci lors de la période de saison sèche qui n'est pas une saison favorable à la culture. Ainsi, nous n'avons pas pu constater la quantité réelle de la production de la commune, la recherche s'est alors basée seulement sur les données fournis pas l'autorité compétente qui n'est pas complète en terme de production puisque ce ne sont pas tous les paysans qui présentent leur production devant la commune dû aux collecteurs qui se déplacent directement et aux ventes clandestines pour fuir le paiement des impôts y afférents. * 33 Cf. ANDRIANASOLORATSIMATAHOTRA, L. 2006 - 2007 La construction du Fokonolona à travers les discours du Colonel RATSIMANDRAVA Richard de 1972 à 1975, DEA, op. cit. * 34 Selon Mme RAHASARIVELO Hortensia (Adjoint au chef de district d'Ambalavao, chargé de l'administration générale et territoriale), il faut compter 5 jours d'affichage de la demande sur le placard administratif plus 5 jours pour une reconnaissance domaniale, plus 1 mois pour la demande au district, plus 1 mois pour un second repérage par les domaines et enfin plus 1 mois pour l'envoi de la demande à Antananarivo. Donc au plus vite 3 mois et demi pour l'obtention d'un titre définitif. * 35 Cf. Annexe III image de la conservation des documents fonciers auprès de la Direction des Domaines de la Région Haute Matsiatra. * 36 Lavaka : Trou |
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