Memoire Online - Gestion foncière et développement rural Cas de la commune rurale Ambinaniroa Andonaka

Au moins 75% des pauvres de Madagascar sont des agriculteurs et, en particulier, 70% des pauvres qui sont des petits exploitants agricoles, c'est-à-dire des paysans qui exploitent des parcelles de moins de 1 ha.

Comme ces petits agriculteurs ne disposent que de petites parcelles, leurs activités sont presque totalement orientées vers l'autoconsommation, dans le but principal d'assurer leur survie. Ils cultivent alors en priorité le riz. Dans la Commune Rurale Ambinaniroa Andonaka, les autres cultures pratiquées à part le riz sont des aliments de substitution tels que le manioc et le maïs dont la saison ne dure qu'un mois pour cette dernière. La culture de la population se focalise donc sur le riz et le manioc.

Dans ce chapitre, nous allons voir le duo rapports ambigus à la terre et processus de développement afin de bien situer notre objet d'étude en abordant les caractéristiques de la gestion foncière.

« Ny tany manaraka ny fehitra na karaza satria ny fizaran - tany dia miainga amin'ny alalan' ny fandôvana«: «la terre ça suit les fehitry ou les karaza parce que les partage de la terre se font par l'intermédiaire des héritages » : In Les champs de l'ancestralité à Madagascar : Parenté, Alliance et Patrimoine, P. OTTINO, 1998.

La parenté par les terres ou par le patrimoine ou en raccourci sur la parenté patrimoniale est indissociable de la résidence. Dans le domaine de l'appropriation des terres, les notions de tompon - tany c'est-à-dire « d'originaire » et de non tompon - tany font toute la différence. A cet effet, les tompon - tany ou les bara Zafimanely possèdent plusieurs parcelles de terre plus que les migrants. Et ces terres ce sont transmises de génération en génération qui permettent aux héritiers « originaires » de contrôler les pus grandes superficies de terres et/ou les terres les plus fertiles et les mieux placées. A l'inverse, les autres ethnies ne possèdent pas autant de terre ou à fortiori pas du tout, et occupent une toute autre position sociale. Toutefois, il arrive que les héritiers « originaires » se prolétarisent à cause de morcellement des terres par les héritiers et se trouvent dans l'obligation de vendre. Ce sont les migrants surtout les originaires du Betsileo et Merina qui bénéficient de ce renversement de situation en achetant les terres.

Entre autre, il est extrêmement rare que les héritiers « originaires » mettent en vente leurs terres, cela est du au rattachement de la terre aux ancêtres. Dans cet esprit, se dessaisir de son patrimoine peut être considéré comme une forfaiture et on n'y recourait qu'en cas d'extrême nécessité.

Les ancêtres s'identifient à la terre et se confondent avec elle dans les notions de tombeau et de terre ancestrale. De ce fait, les terres ancestrales d'héritage se subdivisent elles- mêmes en 3 sous catégories :

· les terres cultivées ou laissées provisoirement en jachère qui appartiennent aux membres vivants des fehitry^23(*) du village ;

Par ailleurs, de nos jours nous pouvons constater l'éclatement des familles en plusieurs ménages qui est quasi simultané à un éclatement du patrimoine foncier familial en plusieurs petites exploitations, en fonction du nombre des enfants. C'est ainsi que la fragmentation des terres s'intensifie à chaque génération en amplifiant les contraintes d'ordre juridique, notamment liées à la possession de titre foncier, mais aussi économique avec l'éclatement des moyens de production, la réduction de la surface cultivée par ménage et la difficulté de développement des cultures mécanisées.

Mode d'acquisition	%
Don / héritage	68 %
Achat	12 %
Location	7 %
Métayage	13 %

Nous pouvons voir par le graphe ci-dessus que la population est encore particulièrement attachée à leurs terres qu'elle considère comme la terre de ses ancêtres ou tanin - drazana et représentent 68 % de la population. 12 % des enquêtés ont achetés leurs terres aux héritiers « originaires », ces terres perdent leur caractère de terres lôva^24(*) pour devenir des terres hary^25(*). Seulement 7% de la population loue la terre qu'elles cultivent et 13% ont recours au métayage étant donné que faire travailler quelqu'un sur la terre coûtera au propriétaire 2 000 Ar par personne par jour non compris les repas et café. Dans cette commune, il n'existe pas d'entraide agricole, mais une forme de salariat à cause de la présence des migrants qui ont besoin de travailler pour subvenir aux besoins de leurs familles. Cette forme de salariat s'appelle « saraky^26(*) » dans cette commune.

L'acuité avec laquelle se pose le problème foncier à Madagascar tient, pour une large part à l'imprécision des législations en la matière, et la Commune Rurale Ambinaniroa Andonaka n'en est pas épargnée. En milieu rural, les droits sur la terre sont soumis à des logiques sociales, institutionnelles et communautaires. Dès lors, les droits coutumiers sur la terre sont variés : « les droits d'accès (droit d'entrer dans une zone et d'y prélever une ressource particulière non aménagées) ; les droits d'usage (mise en valeur et aménagement) ; les droits de gestion (répartition et réglementation des droits d'accès et d'usage) ; les droits d'exclusion ou d'inclusion (droit de transférer les droits précédents, notamment par héritage) et enfin le droit d'aliénation (droit de disposer des autres droits en particulier du droit d'exclusion, en principe seulement reconnu dans le cadre du droit privatif de type occidental ».

L'ambiguïté du droit foncier malgache, née de l'ambivalence entre régime traditionnel et régime moderne, entrave l'accès à la terre de diverses manières. En reconnaissant « l'existence des règles coutumières », la législation foncière malgache accrédite les barrières traditionnelles à l'appropriation des terres, notamment, les conditions relationnelles fondées sur le lignage ou les alliances et les critères de répartition discriminatoire, comme ceux basés sur l'âge ou le sexe. En droit coutumier, la terre est un patrimoine commun, donc indivisible et inaliénable. La prévalence de ce principe fait que l'appropriation légitime d'un terrain agricole est soumise à des conditions relationnelles très restrictives.

C'est à cause de cette ambiguïté du droit foncier que les paysans ne procèdent pas à l'immatriculation. Ils estiment que l'immatriculation auprès de la commune suffit pour justifier que la terre lui appartient. 68% des enquêtés n'ont pas un titre foncier sur leurs terres. Déjà, procéder à l'immatriculation s'avère coûteux par rapport à leurs bourses et ensuite ils manquent d'information sur pourquoi est - il utile d'avoir un titre foncier, comment l'avoir et quels sont les services qui se chargent de cet immatriculation.

La sécurisation foncière est un motif d'incitation à la valorisation de la terre. Si les paysans ne valorisent pas leurs exploitations c'est que leur droit à la propriété n'est pas suffisamment protégé. D'une manière générale, l'investissement est avant tout une question de confiance ; les gens ne sont incités à investir que s'ils sont certains^27(*) qu'ils vont profiter du fruit de leurs efforts.

Cependant, les procédures discriminantes d'acquisition des terres favorisent l'insécurité foncière. Si les pauvres ont d'énormes difficultés à s'approprier les terres vacantes c'est que les procédures administratives ne leurs sont pas favorables. 70% de la population que nous avons enquêtés avouent qu'elles ont eu d'énorme difficulté lors de l'acquisition du titre foncier dû aux va - et - vient innombrables dans les services fonciers, la lourdeur administrative et le coût élevé de l'acquisition du titre.

La procédure d'acquisition d'un terrain domanial comprend 3 principales étapes :

· la prospection sur site et l'identification du terrain auprès des services topographiques ;

· la production d'un certificat de situation juridique et une reproduction du plan du terrain ;

Après avoir déposé la demande auprès du service des domaines, elle va faire l'objet d'affichage pour instruction règlementaire auprès du district sur le placard administratif pendant 5 jours.

Rien que pour franchir la première étape de prospection et d'identification, le coût devant être supporté par le demandeur atteint 70 000 AR, soit ¼ du revenu annuel moyen d'un paysan.

A Madagascar, le caractère centralisé des services domaniaux contribue à freiner la conquête du titre foncier, dans la mesure où cela accroit encore davantage le coût de l'information et des transactions foncières. L'organigramme de l'administration foncière ne comporte qu'un nombre limité de ramification régionale - 11 directions régionales des affaires domaniales et foncières pour 101 districts, 28 circonscriptions des services topographiques, toutes rattachées directement à la Direction Générale des Domaines et des Services Fonciers. A titre d'exemple, une direction régionale des affaires domaniales et foncières les 5 districts de la région Haute Matsiatra et 5 districts de la région Ihorombe. La reconnaissance des lieux, qui suppose le déplacement du requérant et des agents des services domaniaux, va occasionner, du fait de la localisation géographique des services régionaux, des frais de déplacement sur plusieurs centaines de km, très souvent à la charge du requérant.

Par ailleurs, l'insécurité provoquée par la faiblesse des capacités de l'administration foncière pousse la population à raffermir les règles coutumières, ce qui intensifie la rétention foncière. En effet, la complexité des procédures de cadastrage, d'immatriculation ou de titrage, à laquelle s'ajoute l'insuffisance de l'information en raison du caractère centralisé de l'administration foncière, conduisent à une situation où « l'acquisition légale des terres est le fait de quelques initiés au courant des formalités juridico - administratives ». Les plus lésés sont les paysans car, trop éloignés des centres administratifs, ils sont les moins biens informés et, même au courant des procédures administratives, ils ne peuvent pas toujours accomplir les démarches nécessaires, faute de moyens financiers. Pour les paysans pauvres, cette situation se traduit par une insécurité foncière constante, dans la mesure où des personnes mal intentionnées peuvent, à tout moment, utiliser leur rente informative pour les exproprier. Cette menace pousse les communautés à se regrouper autour des valeurs traditionnelles dans le but de renforcer l'emprise du droit coutumier sur les procédures d'acquisitions de terrain.

La décentralisation du pouvoir, de la capitale aux provinces, et de la province aux régions et communes, peut constituer l'une des meilleures manières d'associer les citoyens à la gestion des affaires de la nation et d'en accroître l'efficacité. Il est plus facile en effet, pour les citoyens de surveiller l'action des fonctionnaires et élus locaux et d'obtenir qu'ils rendent compte aux communautés et personnes qu'ils sont censés servir, que de le faire vis-à-vis du gouvernement central.

La décentralisation est réelle lorsque les quatre critères suivants sont réunis :

L'un des avantages présumés de la décentralisation est que les collectivités territoriales, étant plus sensibles aux besoins locaux, font meilleur usage des ressources mises à leur disposition. Un autre avantage de la décentralisation devrait être la possibilité de réduire les coûts de diverses manières. Si les populations se rendent compte que les projets correspondent davantage à leurs besoins et que c'est leur argent que l'on dépense, il est vraisemblable qu'elles veilleront de plus près et à une utilisation efficace des ressources et participeront volontairement à la bonne réalisation desdits projets.

Il apparaît donc que le processus de décentralisation, quand il est géré de manière rationnelle et bien réfléchie, est susceptible de renforcer la gouvernance locale, et de créer un environnement propice au développement humain.

Afin de desserrer les contraintes relatives à l'appropriation des terres, l'Etat malgache a élaboré une politique foncière reposant sur 4 axes stratégiques à savoir :

· la restructuration, la modernisation et l'informatisation des conservations foncières et topographiques ;

Ce qui nous intéresse ici est l'axe N°2 qui a pour objet la mise en oeuvre d'un dispositif juridique et institutionnel local, renforçant les capacités des collectivités décentralisées, dans le but de répondre à la forte demande en document garantissant la sécurité foncière de leur détenteur.

Pour la réalisation de cette décentralisation, il faut une administration foncière de proximité qui est le guichet foncier communal ou inter communal chargé de la délivrance et de la mutation de certificat foncier.

Le guichet foncier a été créé par l'article 4 du Décret N°2007 - 1109 portant application de la loi N°2006 - 031 du 24 novembre 2006, fixant le régime juridique de la propriété foncière privée non titrée.

L'article 8 du Décret N°2007 - 1109 détermine les fonctions du guichet foncier notamment :

· de l'instruction des demandes, de l'établissement de la délivrance des certificats fonciers ;

· de l'inscription sur les registres parcellaires des droits réels et charges constitués sur les immeubles après la délivrance du certificat foncier ;

· de la conservation des actes et plans relatifs aux immeubles, objet de certificat foncier, et de la communication au public des renseignements contenus dans leurs archives ;

· de la gestion des biens immobiliers de la collectivité décentralisée de base ainsi que des dépendances de son domaine public.

· guichet foncier papier : centre de ressource et d'informations foncières (CRIF) intercommunaux ;

· guichet foncier mobile : un guichet mais qui est opérationnel pour plusieurs communes avec CRIF.

La décentralisation du service foncier est donc une des solutions aux problèmes fonciers. Cependant, son coût d'implantation s'élève entre 120 Millions à 140 Millions AR qui est trop coûteux pour un pays pauvre comme Madagascar vu qu'il y a d'autres priorités. A cet effet, un contrat a été signé par et entre le gouvernement des Etats - Unis d'Amérique, à travers le Millenium Challenge Corporation (MCC), et le gouvernement de la République de Madagascar pendant une durée de 4 ans pour appuyer des programmes conçus pour réduire la pauvreté avec la dotation d'un don remboursable d'environ 109 Millions USD.

MCA - Madagascar est la structure envisagée par le compact et créée par le Décret N° 2005 - 646 du 13 octobre 2005 qui assure le contrôle et la gestion de l'exécution du programme contenu dans le compact et le projet foncier en fait partie. En d'autres termes, le MCA en partenariat avec le Bureau Indépendant Anti - corruption accompagne le processus de la décentralisation foncière dans les régions de Vakinankaratra, Amoron'i Mania, Menabe, Atsinanana, Diana et Boeny, par l'installation de 256 guichets fonciers jusqu'en décembre 2008.

Comme nous pouvons le constater, la région Haute Matsiatra ne fait pas partie des régions pilotes. Par conséquent, il n'y a pas encore de guichet foncier dans cette région. Toutefois, dans la capitale du Betsileo à savoir Fianarantsoa, à la place du guichet foncier, il y a un guichet unique qui facilite l'accès au bureau et diminue les va - et - vient du requérant en réunissant tous les services des domaines dans un seul lieu.

En ce moment, une seule commune rurale celle de Vohitraina est dotée d'un guichet foncier papier qui est opérationnel depuis le mois de septembre 2008. La commune rurale de Miarintsena prévoit également d'implanter un guichet foncier mais faute de bailleurs de fonds et de partenaires cette initiative n'a pas encore été concrétisée.

Quant à la commune rurale d'Ambinaniroa Andonaka, elle envisage d'avoir un guichet foncier mais ce n'est pas encore dans l'ordre du jour à cause de bailleurs et de partenaires. Elle a déjà commencé par informer la population en réunissant 460 Ray aman - dreny qui sont favorables pour ce projet d'implantation de guichet foncier.

Des recensements sont aussi en cours de réalisation pour faciliter l'instruction des demandes dans le guichet foncier et pour avoir le nombre total de personnes qui n'ont pas encore de titre foncier. Malgré la concurrence entre les communes, elle ne semble pas pressée pour cette réforme foncière car elle estime avoir le temps jusqu'en 2012 dernier délai de réalisation. Alors que 80% de la population pensent que plus vite leur commune sera dotée de guichet foncier plus vite les litiges fonciers seront réglés, ce qui ne manque pas dans la commune.

Par exemple, lors de notre passage, il y avait eu un énorme conflit foncier entre deux cousins issus d'une même grande famille, l'un qui est le propriétaire devant les yeux du Fokonolona et l'autre fait partie d'une association qui veut à tout prix s'approprier la terre qu'il pense être rentable pour les projets de son association. Ne pouvant pas être réglé au niveau communal, cette affaire a été portée devant le tribunal de première instance de Fianarantsoa et a fini par scinder la famille en 2 parties et a engendré une désintégration familiale.

IV-Responsabilisation minimale des communautés locales à la gestion foncière

La responsabilisation des communautés locales caractérise a priori une bonne gouvernance. Or, le fait de donner plus de pouvoir aux communautés, dans la gestion des terres, revient à donner plus d'élan aux règles coutumières puisqu'elles ne peuvent pas omettre les droits coutumiers qui ont régi dans leur commune depuis la nuit des temps.

Au temps du régime paternaliste, l'un des volets de la politique foncière consistait à maintenir les terres agricoles nationalisées dans le domaine public et à en confier la gestion à des entreprises étatiques, lesquelles passaient des « contrats » d'exploitation avec les agriculteurs. Les communautés n'intervenaient pratiquement pas dans la gestion foncière. Le système avait 2 avantages : d'abord celui de faire tomber les barrières de la tradition devant l'autorité de l'Etat, car l'intervention des sociétés étatiques dans la gestion foncière permettait d'éclipser les règles coutumières ; ensuite, celui de réduire le coût de l'appropriation car, pour les paysans, contracter directement avec les sociétés d'Etat était un moyen d'accéder facilement à la terre, sans passer par des procédures administratives complexes et onéreuses.

Par contre, le mode de gestion foncière qui émerge parallèlement avec la gouvernance démocratique s'appuie sur une gestion communautaire des ressources naturelles et une cohabitation du droit moderne avec le droit coutumier. Le système se fonde sur le principe de décentralisation c'est - à - dire la modernisation du système domanial et foncier en répartissant les compétences de gestion de la terre et des ressources entre services déconcentrés de l'Etat et les collectivités décentralisées. Ce processus doit être accompagné par la modernisation des conservations foncières et topographiques, la rénovation de la règlementation foncière et domaniale et la formation aux métiers du foncier. Dans la commune rurale Ambinaniroa Andonaka, la responsabilisation minimale de la communauté se limite aux recensements obligatoires prédits par l'Etat. Jusqu'à maintenant, la communauté ne songe pas encore à procéder aux étapes suivantes faute de bailleurs et elle attend toujours le financement en provenance de l'Etat.

* ²⁶ Saraky : travailler la terre pour le compte d'une autre personne avec une contre partie pécuniaire

* ²⁷ DECOUDRAS, P.M. (1997) A la recherche de logiques paysannes, Karthala, Paris, p.26 : « ... quel que soit l'environnement agro - écologique ou socio - économique, l'objectif prioritaire permanent en milieu rural se situe avant tout au niveau de la reproduction du groupe et de sa sécurité ».

Gestion foncière et développement rural Cas de la commune rurale Ambinaniroa Andonaka

PARTIE II : RAPPORTS AMBIGUS A LA TERRE ET PROCESSUS DE DEVELOPPEMENT

Chapitre I : TRADITIONS, PATRIMOINE FONCIER ET INSECURITE FONCIERE

IV-Responsabilisation minimale des communautés locales à la gestion foncière