Ce concept a été largement exploré, et
ses fondements théoriques justifieraient à eux seuls d'y
consacrer un Mémoire de recherche spécifique. Pour donner une
idée de sa complexité, nous nous bornerons simplement à
évoquer, dans le champ de l'économie, l'Ecole française de
l'Approche par la Théorie de la Régulation (ATR), née au
moment de la crise économique du milieu des années 70, ce qui ne
signifie nullement, bien évidemment, qu'elle soit à l'origine du
terme Régulation, bien plus ancien.
Nous renverrons pour cela le lecteur à la
conférence de Mr Benjamin CORIAT30, à Nagoya - Japon
1986, auteur de « La théorie de la régulation . Origines ,
spécificités et perspectives ». Les références
y sont nombreuses, des approches néo-classiques (le paradigme de base
est celui du marché autorégulateur et de l'équilibre) aux
positions keynésiennes et marxistes.
Instruit de la complexité des notions, champs
d'application et théories que ce terme, simple d'apparence, recouvre,
nous commencerons prudemment par rechercher un panel de définitions
couramment proposées, couvrant pour l'essentiel des champs d'application
susceptibles de nous intéresser, au moins par similarité.
Quelques définitions :
· Branche de l'automatisme, dont le but est
d'étudier et de concevoir des systèmes qui font en sorte qu'une
valeur (de sortie) soit égal à la valeur consigne
(entrée). (Source : encyclopédie Wikipédia/Snyke -
http://encyclopedie-fr.snyke.com/articles/regulation.html
- recherche du 30/09/2006).
· Dans le secteur des
télécommunications, la régulation peut se définir
comme l'application par l'autorité compétente, dite de
régulation, de l'ensemble des dispositions juridiques,
économiques et techniques en vue de permettre aux activités de
télécommunications de s'exercer dans des conditions optimales,
conformément aux lois et règlements en
vigueur.31
· Toute action qui concourt à faire mieux
fonctionner le système de soins, en permettant d'assurer l'accès
de tous à des soins de qualité au meilleur coût. Cela dans
le cadre d'un budget donné. Par exemple :
- diffusion des bonnes pratiques médicales ;
- signature d'accords de bon usage des soins ;
- campagnes de prévention ;
- formation des médecins, par exemple sur la
prescription des médicaments génériques ou sur le bon
usage des antibiotiques ;
- contrôle des pratiques et des prescriptions
(Source : Site de l'Assurance-Maladie en
Ligne)32
30
http://multitudes.samizdat.net/La-theorie-de-la-regulation.html
31 (Source : Loi (2000) de la République
d'Haïti, portant réforme institutionnelle du secteur des
télécommunications chapitre 1 - Définitions
générales.) -
http://www.rddh.org/documents/loi1.doc
(recherche du 23/09/2006).
32 )
http://www.ameli.fr/213/DOC/1247/article.html
- (recherche du 23/09/2006).
En référence aux nombreuses analogies entre le
corps humain et la machine, tous deux ayant progressivement glissé vers
la dénomination de systèmes, nous mentionnerons également
ici un dossier proposé par le Centre National de Documentation
Pédagogique, consacré à « L'être vivant
conçu comme une machine. »33
Nous y apprenons que dès 1865, Claude Bernard se
distingue en traitant l'organisme humain comme une machine, dont la
spécialisation des composants et la complexité de l'ensemble
nécessitent une coordination.
C. Bernard invente le concept de milieu intérieur qui
permet de rendre compte du transport des substances, et assure une certaine
constance des conditions de vie des cellules. Il découvre un
mécanisme de régulation et de contrôle de cette constance,
appelé d'abord sécrétion interne.
L'existence d'un milieu intérieur dont la constance est
obtenue par compensation des écarts ou des perturbations constitue, pour
les organismes régulés, une assurance d'indépendance
relative face aux variations survenant dans les conditions externes :
L'être vivant est un système informé et
régulé.
Nous en arrivons ainsi à l'origine de la
définition que nous livre le Petit Robert :
· Opération qui consiste à maintenir une
grandeur entre des limites fixées.
· Les fonctions de régulation assurent la
constance des caractères du milieu intérieur d'un animal, en
dépit des variations du milieu extérieur.
On le voit, la régulation ne se définit pas par
elle-même, mais par rapport à un secteur d'activité, ou un
système. Dès lors, cette régulation ne saurait être
mise en oeuvre de façon isolée, par un individu, mais
relève plutôt de la responsabilité d'un système
également, mais quel système ?
On imagine mal une instance de régulation qui,
livrée à elle-même, définirait sa propre feuille de
route, son champ d'intervention, déciderait des moyens à
mobiliser et des résultats à atteindre.
Cette fonction de régulation, composée de
rétroactions critiques et de procédures correctives, a besoin
qu'on donne du sens à son action ; en d'autres termes, elle a besoin de
connaître le cap à suivre : sans cap clairement fixé,
comment procéder aux ajustements nécessaires pour atteindre un
objectif ?
La fixation de ce cap à suivre, ou plus
précisément la définition des orientations, relève
de ce que l'on a coutume d'appeler le pilotage.
Cette expression relativement galvaudée
s'apparenterait presque aujourd'hui à un truisme, et il n'est pas
certain que cette évocation fort répandue soit toujours
précédée d'une réflexion sur le sens qu'il convient
de lui donner, sur la délimitation des responsabilités qu'elle
recouvre.
Pour augmenter à la confusion, on rappellera que les
termes de pilotage et de régulation sont souvent accolés dans la
même phrase.
Dans ces conditions, il paraît souhaitable de proposer
une distinction aussi claire que possible entre ces deux expressions, afin de
prévenir d'éventuelles confusions dans les rôles respectifs
des acteurs.
Si l'on s'intéresse aux définitions existantes,
force est de reconnaître qu'elles ne nous sont que de peu
d'utilité dans cet essai de distinction.
33 :
http://www.cndp.fr/magsvt/genes/aprat
gene.htm
II-1.2. PILOTAGE
Quelques définitions du terme Pilotage
· Etre aux commandes ; diriger (Petit Robert)
· Action de guider, programmer et gérer.
(Source Agence de Médecine Préventive d'Abidjan
: extrait du glossaire du cours "Formation des Personnels", partie
intégrante du Programme EPIVAC aboutissant au Diplôme Inter-
Universitaire de 3ème cycle "Organisation et management des
systèmes publics de prévention vaccinale dans les pays en
développement", délivré par les Universités de
Paris-Dauphine (France) et Cocody-Abidjan. (
http://www.transfer32.bj.refer.org/dleab/index.html)
· Le pilotage est défini comme " l'action de
diriger, conduire, donner des orientations, surveiller, contrôler et
ajuster le déroulement d'un processus".
(Source : Guy Herniaux, 1993, cité par Melchior Salgado
de l'Université Claude Bernard Lyon I, et Stéphan Bourcieu, de
l'Université Lumière Lyon 2 )34
· L'entreprise assurant le pilotage est la seule
responsable devant le maître d'oeuvre et le maître d'ouvrage, tant
en ce qui concerne la qualité des prestations, que le respect du
calendrier d'exécution.
(Source : Centre de Ressources et d'Informations
Techniques35, service créé par l'École
d'Architecture de Nancy en partenariat avec l'École d'Architecture de
Strasbourg).
A dire vrai, les choses sont moins tranchées qu'on
pouvait l'espérer de prime abord : il s'agit presque des deux faces
d'une même médaille, dans la mesure où l'on peut se rallier
à l'énoncé suivant, formulé par le recteur Alain
Bouvier à l'occasion d'une conférence36 à
l'académie de Clermont-Ferrand le 21 mai 2003 :
« Le pilotage exprime la volonté d'un
système de vouloir réguler son action ; parler pilotage, c'est
donc vouloir réguler son action, c'est à dire procéder
à des réajustements dans les processus en cours pour, in fine,
améliorer la qualité et/ou l'efficience des résultats.
»
La complexité est croissante dès lors qu'on entre
dans le vif du sujet :
· de quel système parlons-nous : une entité
au degré d'organisation peu sophistiqué ? un système
concret de formation ? le dispositif national de FAR au Sénégal ?
...
· le pilotage ne se réalise pas seul, mais par un
système d'acteurs ; on peut donc parler de système de pilotage,
qui doit avoir autant de complexité que le système qu'il pilote,
s'il se veut performant.
Ainsi, exercer une responsabilité de pilotage consiste
à vouloir influer sur ce qui se passe à la sortie du
système (outputs) dont on a la responsabilité. Cependant, cette
influence serait illusoire si l'on n'a pas les moyens d'agir aussi sur les
entrées, et sur le fonctionnement de tout le système. Or, c'est
ce qu'on appelle faire de la régulation !
Le recteur A. Bouvier ajoute encore à la
difficulté lorsqu'il propose une typologie des différents modes
de pilotage :
Pilotage par les objectifs, les effets et les résultats
;
Pilotage par les procédures et les process ;
34
http://www.eurotechnopolis.org/docs/Manag
cooperations Salgado Bourcieu.pdf
35
http://www.crit.archi.fr/Web%20Folder/bois/Bois/9.Glossaire/p.html
36
http://www3.ac-clermont.fr/cadres2/conferences/confbouvier210503cr.htm
Pilotage par des normes ;
Pilotage par des données ponctuelles (et isolées :
études, etc.)
Qu'est ce qu'un pilotage par les procédures et les
process, sinon, selon notre compréhension, le pouvoir de décision
relatif à la mise en oeuvre d'un ensemble de procédures
correctives en amont de la transformation du produit dont on souhaite
réajuster les caractéristiques ?
Comment s'y retrouver lorsqu'il s'agira d'appliquer ces deux
concepts de régulation et de pilotage à la stratégie
nationale de formation agricole et rurale, qui n'est pas à proprement
parler un système, même s'il est déjà question de
mettre en place un Système national de Formation Agricole et Rurale ?
En guise de synthèse de ce qui précède,
nous nous risquerons à formuler un ensemble de considérations,
comme suit :
· Pilotage et régulation traduisent des fonctions
opérationnelles différentes, mais intimement liées.
· En amont, Piloter consiste
à définir le cap à suivre, les orientations, et à
programmer les actions qui concourent à tendre vers les objectifs
définis.
· En aval, Piloter consiste à s'assurer de la
qualité des produits, en se référant aux objectifs
fixés.
· Les fonctions de surveillance et de contrôle
assumées par l'instance de pilotage seront sans effets sur l'atteinte
des résultats attendus, si celle-ci ne dispose pas du pouvoir (et des
moyens correspondants) nécessaire pour ajuster le déroulement des
processus.
· La Régulation consiste à
opérer ces ajustements, en agissant sur les intrants du
système
ET sur l'amélioration des processus de transformation
donnant naissance aux extrants.
Dans ces conditions, on mesure mieux l'importance des risques
de dévoiement et de blocage engendrés par une instance de
régulation qui serait souveraine et indépendante de l'instance de
pilotage. Le cap suivi n'aurait pas probablement rien d'une ligne droite, et on
pourrait craindre que les résultats escomptés initialement ne se
fassent attendre.
De même, une instance de pilotage, nationale ou
régionale, qui se limiterait à définir des orientations
sans disposer du pouvoir d'influer sur leur mise en oeuvre, revêtirait
une efficacité douteuse.
En définitive, il revient donc à l'instance de
pilotage de définir non seulement les orientations d'un système
considéré, mais également de piloter les mécanismes
de régulation qui lui permettront de maintenir le cap lors des
ajustements successifs tendant à faire coïncider la valeur de
sortie et la valeur consigne.
Enfin, dans un soucis de re-contextualisation, nous ne
résisterons pas au plaisir de citer les objectifs qu'assignent à
cette régulation les chercheurs Sénégalais qui sont
à l'origine de la définition de la stratégie nationale de
formation agricole et rurale (SNFAR), et qui sont aujourd'hui en position de
l'appuyer.
Se basant sur le fait que l'Etat du Sénégal a
reconnu depuis des années qu'il ne peut pas être le seul
opérateur de la formation, mais qu'il doit rester un Etat
stratège et co-régulateur, Adama FAYE et Alain MBAYE37
estiment que « l'Etat doit organiser un système ouvert où
les opérateurs associatifs (ONG, OP) et privés, les
collectivités locales et les bénéficiaires participent,
37 (Source : intervention de A dama Faye et Alain
Mbaye aux 9èmes Journées d'études Ingénierie des
dispositifs de formation à l'international - 8/9 décembre 2005
Montpellier/ Agropolis International : « Politique Agricole et enjeux de
la Formation Agricole et Rurale au Sénégal : la question de la
régulation »
http://www.agropolis.fr/formation/pdf/9Idf/FayeMbaye.pdf
avec les services publics, au pilotage, au financement et
à la gestion de la formation professionnelle pour le
développement rural. »
Cet objectif recouvre plusieurs aspects, principalement : «
· assurer l'adéquation entre l'offre et la demande ;
· garantir la qualité de l'offre en certifiant les
compétences et les services fournis par les différents
opérateurs ;
· développer une capacité de veille sur le
système de formation en créant des synergies entre les
institutions publiques, associatives et privées, la recherche, les
organisations de conseil agricole et rural ;
· faire participer les collectivités territoriales
et les utilisateurs au pilotage du système et à sa
durabilité sur le plan financier. »
II.1.3- REGULATION PARTICIPATIVE
Une recherche rapide sur le net (Google ) a donné
le résultat suivant, appliquée au changement :
«Models of change are those that recommend change
managers to consult widely and deeply with those affected and to secure their
willing consent to the changes proposed.» 38
Nous traduirons celle-ci par :
« Les modèles de changement participatifs sont
ceux qui recommandent aux responsables en charge d'un changement à
conduire de procéder à une consultation large et approfondie de
tous ceux qui en seront affectés, pour mieux s'assurer de leur
consentement durant la phase de mise en oeuvre de ce changement. »
Bien que se référant à un objet
particulier, cette définition semble très « orientée
» : l'approche participative n'est envisagée que comme un moyen
nécessaire pour s'assurer du consentement ultérieur d'une
population qui sera affectée par les changements...imaginés et
décidés par d'autres.
Il nous semble que nous sommes dans ce cas plus proche d'une
manipulation collective, que de l'acception courante : « participer
ensemble à... », où encore « impliquer tous les acteurs
concernés, pour construire collectivement quelque chose ».
Par analogie, nous commenterons les interventions de Joël
de Rosnay, lors d'un débat sur
Lemonde.fr en janvier 2006,
intitulé « Internet, dix ans de révolution
»39.
A la question de savoir si, grâce aux NTIC, les
citoyens pourront à l'avenir intervenir de plus en plus dans la gestion
de leur ville et de leur pays, Joël de Rosnay avait répondu que
« la technologie ne résout pas les problèmes d'ordre
sociétal, mais que par contre, leur ré- appropriation
sociétale par les citoyens, en fonction de leurs besoins et de leurs
souhaits, peut contribuer à trouver des voies. »
Un peu plus loin, précisant que les internautes ne font
plus confiance à l'information ou aux réglementations
descendantes (top-down), celui-ci en vient à évoquer une nouvelle
forme de
38
www.prenhall.com/wps/media/objects/213/218150/glossary.html
- recherche du 28/10/06.
39 Auteur de « La révolte du
pronétariat » (Fayard, 2006) - débat
Lemonde.fr du 27/01/2006 :
http://veillepedagogique.blog.lemonde.fr/veillepedagogique/files/pronetariat.doc
démocratie participative, et même une
co-régulation citoyenne, qui nous rapproche singulièrement du
concept de régulation participative, sans que ce terme ne soit
formellement utilisé.
Bien que le sujet du débat auquel nous nous
référons soit pour le moins éloigné de notre objet
d'étude, nous ne pouvons nous empêcher d'y voir d'étranges
similitudes. En effet, à la suite de l'ajustement structurel et de la
dévaluation du début des années 90, qui ont
contribué à l'affaiblissement des services publics et de
l'intervention étatique, une multitude d'opérateurs privés
et associatifs ont investi le secteur de la formation, sous les yeux d'un Etat
affaibli et non préparé à assumer ses fonctions
régaliennes de contrôle, dans un paysage recomposé.
C'est dans ce contexte qu'est apparue la
nécessité d'imaginer de nouveaux modes de régulation,
visant à garantir la qualité des prestations offertes, plus
participatifs et qui tiennent compte non seulement de la place prise par les
différentes catégories d'acteurs issus de la
société civile, mais aussi de leurs compétences.
En réponse aux carences relevées au niveau des
services étatiques, et à la méfiance
généralisée qu'elles induisaient, cette
nécessité se fondait plus précisément sur le double
intérêt d'un filtrage collaboratif, gage d'une plus grande
transparence des pratiques individuelles, et d'un processus collectif de
vérification de la qualité à chaque niveau
d'intervention.
Nous citerons une dernière fois J. de Rosnay, qui propose
l'image suivante :
« c'est un peu comme dans l'industrie automobile
où, sur la chaîne de montage, la voiture totalement
assemblée n'est pas testée seulement à la fin pour sa
qualité, mais à chaque vis ou à chaque poignée
introduite au cours de l'assemblage ».
Ce parallèle nous permet de souligner que, dans un
marché au fonctionnement imparfait (dû à l'information
elle-même très imparfaite des acteurs), régulation
participative ne signifie pas que chacun va intervenir comme il l'entend, en
s'affranchissant de toute contrainte (à quoi ressemblerait alors le
produit final ?), mais plutôt que doivent être créées
les conditions d'une régulation coordonnée par l'Etat, à
laquelle collaborent tous les acteurs impliqués.
Nous terminerons ce rapide tour d'horizon en nous
intéressant au caractère supposé novateur que les agents
de développement et les décideurs accolent
généralement au paradigme du développement
participatif.
Pour Jean Pierre Chauveau40, l'histoire
institutionnelle du développement semble pouvoir être
caractérisée par deux sortes de légitimité
s'appuyant sur des systèmes disposant de leurs propres systèmes
de valeur :
Un système de type bureaucratique, «
spécialisé dans la conception et l'administration du changement
provoqué, tout en incitant les groupes sociaux
bénéficiaires des interventions à s'organiser
eux-mêmes (coopératives, etc).
Un système plus populiste, né de
l'évidence de l'échec répété des
interventions top-down non négociées, qui consiste pour les
développeurs à s'appuyer sur les ressources de la base, pour des
raisons d'efficacité et de légitimité.
Pour JP Chauveau, cette culture populiste du
développement sera à l'origine « d'une représentation
stéréotypée du milieu rural africain, invariablement
communautaire, solidaire et égalitariste. »
40 Jean-Pierre Chauveau, « Le «
modèle participatif » de développement rural est-il
alternatif ? », in le bulletin de
l'APAD n°3. Mis en ligne le
4/07/06, consulté le 2/10/06
http://apad.revues.org/document380.html
Réfutant les idées couramment admises qui
voudraient faire du développement participatif une conception
alternative et récente du développement rural, JP Chauveau
propose, pour dater la diffusion du modèle participatif de
développement rural dans les administrations coloniales française
et britannique, la période post conquête militaire, durant
laquelle les tentatives d'implanter des entreprises coloniales se
révélèrent des échecs patents, et lorsque
l'expérience d'une économie administrée (durant la
première guerre mondiale) par les puissances occupantes se
révéla utopiste.
Il en veut pour preuve l'influence qu'exerça «
l'Indirect Rule » britannique sur notre administration coloniale
d'après guerre, qui évoluera ainsi sensiblement du Pacte
colonial, fondé sur une exploitation autoritaire des ressources «
minières » à l'association des paysans. Le ministre Sarraut
prônera ainsi une politique de mise en valeur axée sur la
croissance économique mais aussi sur le développement humain.
