La question Kaliningrad dans les relations UE - Russie

Paragraphe 2 : L'APC à l'aune de l'élargissement

La Russie a toujours souligné le caractère positif des relations avec l'UE et l'importance de cet espace qui constitue pour elle le principal partenaire commercial. En même temps, la Russie a toujours insisté sur la nécessité d'une prise en compte des intérêts russes dans les initiatives et les évolutions futures de l'UE.

L'APC (articles 6-9) instaure officiellement un dialogue politique entre la Russie et la CE.^13(*)

Dans cette perspective, l'extension de l'APC aux dix futurs Etats membres a été au coeur des préoccupations de la Russie. Cet accord régit l'ensemble des relations entre l'UE et la Russie sur des sujets aussi variés que les droits de l'homme, la sécurité, le commerce ou la culture. Lors du dernier sommet UE/Russie, en novembre 2003 à Rome, la Russie avait d'ailleurs exprimé son refus d'une extension automatique de cet accord. La Russie craignait entre autres que ses intérêts commerciaux avec chacun des pays de l'Europe centrale et orientale et les pays baltes issus de l'ancien bloc soviétique puissent être lésés. Plus précisément ses inquiétudes ont été formalisées, en février 2004, dans un document adressé à la Commission européenne énumérant quatorze sujets de préoccupation pour lesquels elle souhaitait des garanties de la part de l'UE avant son prochain élargissement. Elles s'ajoutent aux contentieux bilatéraux traditionnels (la ratification du protocole de Kyoto, les droits de survol de la Sibérie, etc.). Les inquiétudes russes portaient notamment sur les relations commerciales, l'industrie, les ressources énergétiques, le commerce de matériaux nucléaires, le développement durable, le transit de marchandises de l'enclave de Kaliningrad vers la Russie, la situation des minorités russes dans les pays baltes ou encore l'instauration d'un régime sans visa entre l'UE et la Russie^14(*). La Russie avait demandé également un délai supplémentaire, au minimum le 1er juin, ainsi qu'une application « provisoire » de l'Accord. Les positions se sont rapprochées, suite aux négociations entre la Russie et l'UE, les 22-23 avril 2004 à Moscou, notamment sur trois dossiers principaux liés à l'élargissement : l'accès à l'enclave de Kaliningrad, les nouveaux tarifs douaniers entre la Russie et l'UE et le statut des minorités russophones en Lettonie et en Estonie. De son côté, M. Prodi a souligné la nécessité d'ouvrir le marché européen aux compagnies russes et le fait que la Russie et l'UE doivent réunir leurs marchés énergétiques. Il a insisté de même sur la ratification par la Russie du protocole de Kyoto sur la réduction des gaz à effet de serre (une plus grande flexibilité est perceptible du côté russe depuis que le ministère de l'Economie a reconnu que ses effets économiques ne seraient pas forcément défavorables à la Russie) en offrant en échange l'aide de l'UE pour l'adhésion de la Russie à l'OMC. Les discussions à Moscou n'ont pas permis de sceller un accord sur la déclaration politique qui doit accompagner le protocole d'extension de l'APC aux dix pays adhérents, même si les positions se sont rapprochées. Ce protocole a été signé le 27 avril 2004 à Luxembourg au cours du Conseil permanent de partenariat UE/Russie. Parallèlement, une déclaration conjointe y a été approuvée.

En ce qui concerne les revendications économiques et commerciales de la Russie (Moscou arguait jusqu'ici qu'elle allait perdre une grande partie de son commerce traditionnel avec les dix nouveaux membres en raison de leur inclusion dans le régime commercial, douanier et anti-dumping de l'UE), la déclaration conjointe commence par la constatation (appuyée par les deux côtés) que les droits de douane imposés à partir du 1er mai dans les dix nouveaux pays membres aux importations en provenance de la Russie vont diminuer, en moyenne de 9 à 4 %, ce qui signifie des « conditions plus favorables pour le commerce ». Après cette introduction, la déclaration conjointe annonce une série de mesures concrètes visant à aider certaines industries russes à faire face à la nouvelle situation après l'élargissement de l'UE, notamment : - des mesures transitoires (jusqu'au 1er mai 2007) pour les droits à l'importation frappant les exportations russes d'aluminium vers la Hongrie ; - une augmentation du quota pour l'importation d'acier russe dans l'UE élargie ; - des mesures spéciales applicables aux principales procédures anti-dumping en cours contre certains produits russes, l'objectif étant d'éviter un « impact trop important et trop rapide » sur les flux commerciaux traditionnels. Il a aussi été convenu que les procédures anti-dumping toujours en cours dans les dix pays adhérents seront abolies dès le 1er mai ; - la garantie que les contrats de fourniture de matériaux nucléaires existants entre la Russie et les dix pays adhérents resteront en vigueur et valables au-delà du 1er mai, à condition que les nouveaux pays membres notifient ces contrats à la Commission (conformément aux règles Euratom) ; - la libre circulation des marchandises (y compris de l'énergie) entre Kaliningrad et le reste du territoire russe. Le transit de marchandises sera libre et ne sera soumis à aucune restriction ou procédure superflue. Ce transit sera exempté de droits de douane et d'autres taxes liées au transit (à l'exception des frais de transport). Des restrictions au transit de marchandises pourront être introduites seulement pour des raisons de sécurité publique, protection de la santé humaine, etc. ; - les facilités existantes entre la Russie et les dix adhérents pour l'octroi de visas seront maintenues au-delà du 1er mai, à condition qu'elles ne soient pas contraires aux législations européenne et russe. L'UE et la Russie confirment aussi leur intention de faciliter réciproquement l'octroi de visas et de poursuivre les pourparlers sur l'abolition de l'obligation de visa à long terme.

Ainsi, la Russie pourra tirer parti du potentiel qu'offrira l'élargissement de l'UE pour accroître ses échanges avec l'UE élargie, le potentiel industriel étant important et les règles du jeu les mêmes pour tous. Le passage de 15 à 25 entraîne pour la Russie des enjeux non seulement commerciaux : elle négocie désormais avec un bloc de pays et non plus dans le cadre de relations bilatérales. Cependant, la Russie n'est pas parvenue à faire inclure dans cette déclaration un engagement formel de l'UE et des trois pays baltes à faire davantage pour l'intégration sociale et le respect des droits des minorités russophones vivant dans ces pays. L'UE et la Russie considèrent que l'adhésion des pays Baltes à l'UE constitue en elle-même déjà une « solide garantie » pour la protection des droits de l'homme et les personnes appartenant à des minorités. Ce protocole doit être ratifié par la Douma après que soit effectué un bilan de son application sur six mois. Les problèmes restant en suspens (adhésion à l'OMC, ratification du protocole de Kyoto et mise en place des quatre espaces communs définis au sommet de Saint-Pétersbourg en mai 2003) ont été reporté au sommet Russie/UE du 21 mai 2004.

* ¹³ Jean Raux et Vladimir Korovkine ; « le partenariat entre l'Union Européenne et la fédération de Russie », APOGEE ; Rennes, 1998, p 29.

* ¹⁴ Communication de la Commission européenne « UE/Russie - La Russie veut obtenir des garanties de l'UE pour protéger ses intérêts dans les dix pays adhérant à l'UE le 1er mai 2004 » ; Bruxelles, 2 février 2004.