La question Kaliningrad dans les relations UE - Russie

PREMIERE PARTIE

UE - RUSSIE LES RELATIONS BILATERALES

ET LES PRINCIPAUX THEMES DE COOPERATION

Le 28 octobre 2003, le bureau du conseil économique et social a confié la section des relations extérieures la préparation d'un rapport et d'un projet d'avis sur les relations entre l'union européenne et la fédération de Russie.^5(*)

En dépit du regain de critiques suscité par les deux élargissement, on doit constater qu'au cours des deux dernières années, d'importants progrès ont été réalisé pour la mise en place d'un cadre institutionnel, tant avec l'Union qu'avec l'OTAN , consacrant le partenariat stratégique avec la Russie. La persistance de points de friction ou d'attentes déçues, tout comme l'âpreté de certaines discussions, ne doivent pas masquer les possibilité de trouver, dans le cadre normal du dialogue et de la coopération tel qu'il est désormais établi, des solutions à nombre de questions soulevées par la Russie.

La délégation considère comme essentiel l'établissement d'un partenariat solide avec cet acteur majeur du continent européen.

CHAPITRE I

LES FONDEMENTS DU PARTENARIAT UNION EUROPEENNE RUSSIE

Les deux textes fondateurs du Partenariat entre la Russie et l'Union européenne sont l'Accord de Partenariat et de Coopération, conclu en 1994 et entré en vigueur en 1997, et l'Accord sur les Quatre« Espaces Communs », conclu en mai 2005. Le premier Accord est essentiellement économique. Se réclamant du « respect des principes démocratiques et des droits de l'Homme » par les deux Parties (art. 1 et 2), il vise « l'intégration progressive » des économies russe et européenne, avec pour objectif ultime «l'établissement d'une zone de libre-échange» (art. 1 et 3). Le texte prévoit que « la Russie bénéficiera d'une assistance financière de la part de la Communauté » (art. 86)^6(*), met en place une infrastructure institutionnelle pour assurer la mise en oeuvre de l'Accord et institue les sommets semestriels entre dirigeants russes et européens. L'Accord de 2005 complète le premier et tire les conséquences de l'extension des compétences de l'Union européenne. Le partenariat a désormais pour objectif la réalisation de 4 « espaces communs » : un espace économique, un espace de liberté, de sécurité et de justice, un espace de sécurité extérieure et un espace de recherche et d'éducation. La coopération bilatérale couvre désormais une grande variété de domaines et engage à la fois les institutions communautaires et les Etats membres représentés au Conseil de l'Union.

SECTION 1 : PRINCIPES FONDATEURS

Ces Accords ne sont cependant pas interprétés de la même manière par les dirigeants russes et européens. Pour l'Union européenne, les deux objectifs du Partenariat sont « une démocratie stable, ouverte et pluraliste en Russie, gouvernée par la loi et soutenant une économie de marché prospère » et « le maintien de la stabilité européenne, la promotion de la sécurité internationale et une résolution des défis communs du Continent grâce à une coopération accrue avec la Russie ». Pour la Russie, le Partenariat vise à « promouvoir les intérêts nationaux, accroître le rôle et améliorer l'image de la Russie en Europe et dans le monde, grâce à l'établissement d'un système paneuropéen de sécurité collective » et à « mobiliser le potentiel économique et l'expérience managériale de l'Union pour promouvoir le développement d'une économie sociale de marché en Russie, basée sur les principes de concurrence équitable et de l'Etat de droit démocratique ». L'objectif essentiel de la Stratégie européenne est donc l'extension des valeurs démocratiques en Russie, tandis que celui de la Stratégie russe est la consolidation de la puissance économique et diplomatique de la Russie. Cette divergence n'invalide en rien la légitimité et l'utilité des Accords, mais elle n'en constitue pas moins, pour la politique européenne, une difficulté réelle.

Paragraphe 1 : L'accord de partenariat et de coopération (APC)

À ce jour, la pierre angulaire des relations bilatérales entre l'Union européenne et la Russie repose sur l'accord de partenariat et de coopération, signé à Corfou en juin 1994 pour une durée de dix ans renouvelable, et entré en vigueur le 1er décembre 1997.^7(*) D'emblée, il convient de souligner l'importance des termes choisis pour dénommer cet accord et par delà même pour définir la nature des relations que ces deux blocs entendent développer. L'accord de partenariat et de coopération se propose d'aller plus loin dans ses objectifs que l'accord de commerce et de coopération de 1989 qui présidait alors aux relations entre les deux ensembles : ce texte constituait le fondement juridique de leurs relations et il avait en tout cas déjà permis à l'Union d'apporter, par un large éventail de mesures, son soutien à la transition de la Russie vers la démocratie et l'économie de marché, illustrant en cela l'importance qu'elle accordait au processus de réformes lancé. Il avait en outre permis d'initier un dialogue politique qui s'était traduit par des rencontres périodiques à différents niveaux. De fait, cet accord de partenariat revêt une configuration singulière dans la mesure où il ne peut être assimilé ni à un classique partenariat de développement, ni aux accords d'association, ni davantage à « l'association partenariale » avec les pays tiers méditerranéens. Rien n'empêcherait cependant qu'il puisse à terme tendre vers une de ces configurations. L'accord de partenariat et de coopération constitue, sur le fondement de valeurs et d'objectifs réciproquement partagés, le cadre institutionnel, politique et administratif à partir duquel doivent se dessiner et se déployer les différentes formes de coopération entre la Fédération de Russie et l'Europe. L'institution d'un Etat de droit et le respect des droits de l'Homme sont énoncés dès le préambule de l'accord et la nécessité de l'instauration d'un dialogue politique, comme devant contribuer à l'émergence d'un faisceau de convergences dans les domaines économique, de politique internationale ou encore de l'exercice des libertés fondamentales, figure dans l'article premier de ce texte.

Quant au fond, l'accord vise à l'institution d'un dialogue fructueux pour les deux parties et au développement d'actions de partenariat dans un nombre non négligeable de domaines. Le volet économique et commercial ainsi que le volet sur le dialogue politique occupent donc une place centrale. Pour ce qui concerne le premier volet, l'APC vise à la promotion du commerce et à l'amélioration de la qualité de l'environnement pour les investissements, avec pour finalité une intensification des relations économiques entre l'UE et la Russie. À terme, l'objectif est de parvenir à réunir les conditions nécessaires à la création d'une zone de libre-échange entre la Russie et l'Union européenne. Dans le cadre de l'APC, les deux partenaires se sont réciproquement confirmés le statut de « nation la plus favorisée », bien que ce fût au demeurant déjà le cas dans le cadre de l'accord de commerce et de coopération de 1989. C'est le seul Accord de partenariat et de coopération signé par l'UE avec un pays de la Communauté des Etats indépendants (CEI) qui affiche l'abandon de la condition de « pays à commerce d'Etat ». Considérant la Russie comme un Etat doté d'une économie en transition, l'APC formule en conséquence des propositions pour libéraliser le commerce. L'APC pose le principe du démantèlement immédiat et intégral des restrictions quantitatives aux échanges^8(*). Toutefois, certaines exceptions sectorielles devaient, notamment pour les exportations de produits textiles, agricoles et métallurgiques, donner lieu à la signature d'accords séparés^9(*).

À ce propos, un nouvel accord sur l'acier après celui paraphé en 1997 est entré en application en juillet 2002. Un accord sur les produits textiles a également été conclu en 1998. De même, il doit contribuer à faciliter l'implantation de sociétés et d'activités de services dans un certain nombre de secteurs en Russie et au sein de l'Union européenne. En parallèle, la Russie pour ce qui la concerne doit oeuvrer à l'harmonisation de sa législation avec celle de la Communauté européenne en matière de normes et de certifications, de droit de la concurrence, de droit de l'entreprise, de droit bancaire, de code fiscal, de services financiers, et de législation douanière. L'APC contient en outre des dispositions qui ont pour but d'assurer la protection adéquate des droits de la propriété intellectuelle comme le copyright, les brevets, les marques et le dessin industriel. À cet égard, la Russie affiche la volonté d'adopter un niveau de protection similaire à celui qui existe dans l'Union européenne. Outre le champ économique à proprement parler, l'accord de partenariat et de coopération met l'accent sur un certain nombre de secteurs au bénéfice desquels la coopération doit être renforcée : les transports, l'énergie, les télécommunications, l'environnement, la culture. Enfin, le domaine de la justice et des affaires intérieures doit également donner lieu à de fortes actions de partenariat : la prévention d'activités illégales, le trafic de drogue, le blanchiment d'argent et le crime organisé sont plus particulièrement ciblés. Le plan d'action arrêté en juin 2000 pour combattre le crime organisé s'inscrit dans cette perspective. En ce qui concerne le dialogue politique, l'accord pose, dès son premier article, le principe de son renforcement et de son institutionnalisation à différents niveaux^10(*). Ainsi, l'accord prévoit des rencontres régulières destinées à favoriser une meilleure compréhension réciproque ainsi qu'une approche plus précise, par les deux parties, des principaux enjeux, priorités, objectifs et problèmes.

On notera que le dialogue politique comporte également un dispositif visant à favoriser la résolution des conflits locaux. Il prolonge en cela les aides existant par ailleurs, destinées à soutenir la transition démocratique et la mise en oeuvre des droits de l'Homme. À cet égard, on observera que l'APC contient une clause particulière relative aux droits de l'Homme applicable en matière de procédures de consultation lors de difficultés, d'interprétation contestée d'une situation relative aux droits de l'homme, ou encore de mise en oeuvre d'une procédure spécifique de règlement des différends en cas d'urgence^11(*). Pour mener à bien le dialogue et faciliter l'instauration de contacts aux différents niveaux, l'accord de partenariat et de coopération définit les modalités de concertation entre les deux partenaires : - deux sommets bi-annuels au plus haut niveau entre le Président de la Fédération de Russie et les Présidents de la Commission et du Conseil dont la vocation est de donner l'impulsion et les orientations nécessaires au développement et à l'approfondissement des relations : en mai et novembre 2002, se sont respectivement tenus les sommets de Moscou puis de Bruxelles ; en 2003, il y a eu notamment le sommet de Saint-Pétersbourg (31 mai) auquel participèrent les futurs nouveaux Etats membres de l'Union et le sommet de Rome en novembre ; le 21 mai 2004, s'est tenu le sommet de Moscou.

Un conseil permanent de partenariat qui se réunit au niveau des ministres compétents une fois l'an et qui est chargé d'examiner l'ensemble des questions relatives à l'application de l'accord ainsi que tous les sujets d'intérêt commun ; enfin, les comités de coopération au niveau des hauts fonctionnaires qui se tiennent en tant que de besoin alternativement en Russie et dans l'un des pays de l'Union. Ils sont au nombre de neuf et ils permettent d'aller plus avant dans l'instruction des thématiques ; - une commission parlementaire mixte qui réunit des représentants du Parlement et de l'Assemblée fédérale de la Fédération de Russie. Pour sa part, le gouvernement russe a créé en son sein une Commission interdépartementale pour les relations avec l'Union européenne. En termes de bilan, si l'accord de partenariat et de coopération n'a pu qu'oeuvrer, malgré des divergences, à une meilleure compréhension réciproque, il n'en demeure pas moins qu'au-delà des déclarations politiques ambitieuses et l'élaboration de stratégies - « stratégie commune de l'Union européenne à l'égard de la Russie » et « stratégie à moyen terme de la Russie par rapport à l'Union européenne » et d'une interdépendance croissante -, les résultats sont mitigés. Telle est la conclusion à laquelle est parvenue la Commission, et qu'elle a exprimée en février 2004, dans sa communication au Conseil et au Parlement. La structure de l'APC « n'est ni dépassée, ni épuisée » mais les institutions de l'APC apparaissent insuffisamment souples et opérationnelles, ce qui aboutit à freiner la mise en oeuvre des objectifs du partenariat. De même, l'APC pâtit d'une insuffisante lisibilité de la ligne de conduite de la Commission. La Commission souligne « qu'il est nécessaire d'accroître la coordination et la cohérence de l'Union européenne dans tous ses domaines d'activités, en envoyant à la Russie des messages clairs et dénués d'ambiguïté ».^12(*) La nécessité d'un réel renforcement de la coordination des politiques de l'Union à l'égard de la Russie est désormais d'autant plus souhaitable que lors du sommet de Saint-Pétersbourg, tenu sous présidence grecque, il a été décidé de l'établissement de quatre « espaces communs » - un « espace économique commun », un « espace commun de liberté, de sécurité et de justice », un « espace commun de coopération dans le domaine de la sécurité extérieure » ainsi qu'un « espace commun de recherche et d'éducation ».

* ⁵ L'ensemble du projet d'avis a été adopté au scrutin public par 184 voix et 1 abstention (voir le résultat du scrutin en annexe1).

* ⁶ Article 86 de l'APC

En vue de réaliser les objectifs du présent accord, notamment de ses titres VI et VII, et conformément aux articles 87, 88 et 89, la Russie bénéficie d'une assistance financière temporaire accordée par la Communauté au titre de l'assistance technique sous la forme de dons, en vue d'accélérer son processus de réforme économique.

* ⁷ Signé en juin 1994, mais pas encore approuvé par la CE et ratifié par la Russie ni tous les Etats membres de l'Union européenne au moment de la rédaction de ce text

* ⁸ Ainsi que le fait l'article XI du GATT. Article 15 de l'APC.

* ⁹ Commission européenne, DG IA, « A short guide to the Agreement on Partnership and Coopération » signé à Corfou le 24 juin 1994 par l'Union européenne et la Fédération de Russie, Moscou, 1994, p. 7.

* ¹⁰ Höbl K., Mûller H., Schaper A., sous la direction de Schmitt B., « L'UE et la réduction de la menace en Russie », Cahiers de Chaillot, n° 61, juin 2003, p. 18.

* ¹¹ Bayou C ; « Les relations entre l'Union européenne et la Russie : vers une nouvelle frontière », http://www.upmf-grenoble.fr/curei/cahiers/16/bayou.pdf.

* ¹² Selon les résultats d'un sondage de centre d'étude de l'opinion publique de Russie, 67% des personnes interrogées ne doutent pas qu'une coopération étroite avec l'Ouest corresponde aux intérêts de la Russie. `idée que l'occident est le principal coupable de la gravité de la situation du pays vient à l'esprit de 3% seulement des personnes interrogées.