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Processus d'externalisation en Grande-Bretagne et privatisation de la sécurité: Quels rapports, quels enjeux ?( Télécharger le fichier original )par Hugues de Bonnières Ecole Spéciale Militaire de Saint-Cyr - 2007 |
Direction Générale de l'Enseignement et de la Recherche Processus d'externalisation en Grande-Bretagne et privatisation de la sécurité : Quels rapports, quels enjeux ? Mémoire présenté par le Sous-lieutenant de BONNIERES Hugues Sous la direction de Monsieur André BRIGOT, Professeur à Saint-Cyr- Coëtquidan Filière Relations internationales et Stratégie Promotion décembre 2006 Lieutenant Brunbrouck
Avertissement « Les idées et opinions émises dans ce
mémoire n'engagent que la responsabilité de son REMERCIEMENTS Je tiens à exprimer ma reconnaissance et mes remerciements à : M. André Brigot, mon directeur pour ce mémoire, au Dr Stephen Deakin, MBA, de la Royal Military Academy de Sandhurst, à M. Sami Makki, pour ses conseils, au lieutenant-colonel Kohn, et à madame Valérie Girard, pour leur aide. SOMMAIRE Introduction. A. Une situation particulièrement favorable pour l'externalisation et la privatisation de fonctions militaires : la Grande-Bretagne. 1. Les conditions d' une situation favorable.
c) Mécanismes & acteurs de la privatisation et de l'externalisation. 2. Un secteur mature.
B. La Réglementation est-elle une réponse adaptée à l'externalisation et à la privatisation de la sécurité ? 1. Les difficultés de l' externalisation et de la privatisation.
c) Différences entre Paix et Guerre, ultime critère. 2. Volonté de changement et contraintes liées à la réglementation du secteur privé de la Défense.
3. Réglementer, une bonne option ?
C. Privatiser les fonctions régaliennes de la sécurité et de la Défense, quel contexte, quels enjeux ? 1. La réponse britannique au phénomène de privatisation.
2. Une réflexion de toutes les parties.
c) La communauté internationale. 3. Privatiser la sécurité, privatiser l' Etat ?
Conclusion générale. Table des Abréviations BAPSC : British Association of Private Security Companies CICR : Comité International de la Croix Rouge. ESS : Eurest Support Services, « contractor » britannique. IPOA : International Peace Operations Association. MoD : Ministry of Defence, ministère britannique de la Défence MPRI : Military Professional Ressources Incorporated. ONU : Organisation des Nations Unies. PESC : Politique Etrangère et de Sécurité Commune. PESD : Politique Européenne de Sécurité et de Défense. PFI : Private Finance Invitiative, Initiative de Financement Privé. PMC : Private Military Company, Société Militaire Privée. PPP : Public Private Partnership, Partenariat Public-Privé. PSC : Private Security Company, Société de Sécurité Privée. SMP: Société Militaire Privée. SSP : Société de Sécurité Privée. UE : Union Européenne. «Some have even suggested that private security firms, like the one which recently helped restore the elected president to power in Sierra Leone, might play a role in providing the United Nations with the rapid reaction capacity it needs. When we had need of skilled soldiers to separate fighters from refugees in the Rwandan refugee camps in Goma, I even considered the possibility of engaging a private firm. But the world may not be ready to privatize peace.» Kofi Annan, INTRODUCTION. Le monde de la Guerre Froide n'est plus. Le temps des blocs, de l'affrontement Est - Ouest, dans lequel chaque Etat se situait par rapport à l'une ou l'autre des grandes puissances est révolu. La disparition de l'Empire Soviétique a provoqué d'innombrables changements de par le monde, particulièrement dans les affaires militaires. En effet, la Guerre Froide achevée, un nombre considérable de soldats ont été démobilisés, que ce soit en Russie ou dans des pays occidentaux. La fin de la conscription en France en 1996 montre que les armées se sont adaptées aux besoins : les formats se sont réduits, les missions ont changés. Les guerres dans les Balkans sont l'exemple de ces mutations des missions que connaissent les armées occidentales de l'après Guerre Froide. De plus, l'influence des grandes puissances dans certaines parties du monde se fait plus discrète dès lors qu'elles ne s'y affrontent plus indirectement. En conséquence, certaines zones du monde sont devenues « grises », c'est à dire que la présence de l'Etat y est faible, et que le pouvoir est à celui qui peut le prendre. Parallèlement, les armées des Etats modernes se sont tournées vers le monde civil, afin d'y trouver des solutions à leurs nouveaux problèmes : comment rester compétent dans le domaine militaire, tout en fonctionnant à format réduit ? Certaines armées, de différentes manières, se sont donc engagées dans la voie de la sous-traitance, dans l' audit et le conseil, l' aide à la formation, etc. Tout cela a contribué au développement d'un nouveau secteur d'activités, regroupant la sécurité privée par le biais des Sociétés Militaires Privées (SMP), et l'externalisation des fonctions de Défense. Bien que le thème de la privatisation de la guerre ne soit pas nouveau, comme l'histoire en témoigne avec les armées privées des condottieri italiens du XIVe et XVe siècles, il se trouve que la situation actuelle est assez intéressante et justifie que l' on revienne sur ce phénomène : en effet, à l'heure où les Etats-Unis d'Amérique, le Royaume-Uni et d'autres pays sont engagés en Irak, aussi bien avec des troupes régulières qu'avec des Sociétés Militaires Privées, la France a adopté le 14 avril 2003 une loi relative à la répression de l' activité mercenaire (Cf. Annexe V), faisant écho à la Convention Internationale du 4 décembre 1989 contre le Recrutement, l' Utilisation, le Financement et l'Instruction des Mercenaires (Cf. Annexe IV). Comment peut-on, d' une part, bannir l' activité des mercenaires , et d' autre part sous-traiter des activités militaires, externaliser certaines fonctions de Défense ? C' est bien à cette question que la Grande-Bretagne cherche à répondre, afin de satisfaire au mieux ses besoins : avoir une armée relativement réduite (207 000 hommes et femmes pour l'Armée de Terre, la Marine et l'Armée de l'Air réunies) présente dans de nombreux théâtres d'opérations (Irak, Afghanistan, ex-Yougoslavie...), tout en remplissant des missions nouvelles, avec des budgets qui diminuent. L'étude des processus d'externalisation en Grande-Bretagne, ainsi que de la privatisation de la sécurité, nous permet de voir quels sont les rapports entre les secteurs public et privé, les enjeux d'un partenariat pour la Grande-Bretagne, et comment réglementer cette relation relativement récente. L'externalisation, par l'introduction dans le domaine public de la Défense de sociétés privées, commence dans les années 1960 avec la décolonisation et connaît une forte augmentation depuis seulement une petite dizaine d'années. C'est cette dernière décennie que nous étudierons, avec comme objectif d' analyser les conséquences des changements en cours pour le visage de la guerre, le fonctionnement des armées et la conception du rôle de l'Etat. De plus, si la dynamique générale de ce phénomène est mondiale, nous nous limiterons à celle affectant le Royaume-Uni, sans toutefois nous y cantonner de manière exclusive. Le secteur que représentent les activités militaires privées est en pleine expansion, mais ce dernier trouve sa place dans un système où des règles juridiques existent, sans pour autant être nécessairement adaptées. L'aspect économique de ce secteur doit être pris en compte, le marché mondial annuel des Sociétés Militaires Privées est évalué pour l'ensemble du monde à plus de 100 milliards de dollars et devrait doubler d'ici dix ans, ce qui explique en partie l'incroyable augmentation du nombre de ces entreprises : en Grande-Bretagne, avant mars 2003, il y avait seulement trois Sociétés Militaires Privées (Kroll, ArmorGroup & Control Risks). Il y en a maintenant au moins vingt-trois. La première difficulté de cette étude se trouve dans la définition des termes de Société Militaire Privée. Pour Sami Makki, une Société Militaire Privée est une << entreprise fournissant des services militaires d' ordre offensif, destinés clairement à provoquer un changement dans une situation donnée, et dont les commanditaires sont généralement des Etats >>. Cependant, Doug Brooks, président de International Peace Operations Association, va plus loin dans sa propre définition, puisqu'il entend par SMP une << société recherchant le profit et proposant tout l'éventail des services légaux qui étaient auparavant fournis par les armées nationales. >> Nous nous trouvons, avec cette définition, face à une nouvelle interrogation : l'appel par un gouvernement aux services d' une société privée n' est il pas, de facto, un renoncement certain à quelques fonctions régaliennes ? Peut-on, sans risques, rendre privées les fonctions étatiques ? Les principales sources utilisées lors de la rédaction de ce mémoire proviennent de revues spécialisées dans les affaires de politique, de relations internationales et de Défense, de langue anglaise en général, comme The R USI Journal, European Security, International Peacekeeping, Small Wars and Insurgencies, The British Army Review, World Today, Civil Wars, Foreign Affairs, Armed Forces Journal, Defence Studies, and Foreign Policy, ou The Financial Times et Jane's Defence Weekly pour ne citer que ces titres. Quelques articles en français aussi, extraits du Monde Diplomatique, de Politique Etrangère, ou des publications de l'Ifri, nous ont permis d'avoir un regard extérieur sur notre sujet. A cela s'ajoutent quelques livres, mais leur nombre reste limité. Une bibliographie détaillée se trouve à la fin de ce mémoire. Les changements provoqués par la fin de la Guerre Froide (que ce soit la réduction des effectifs, l' ouverture vers le secteur privé, ou l' apparition de nouvelles missions de maintien de la paix), sont à l'origine d'une évolution dans la conception de l' action militaire, et de nouvelles activités dans le domaine de la sécurité. En lien avec ces mutations de la fin du siècle dernier, nous pouvons examiner les processus d'externalisation et les relations entre les secteurs publics et privés du domaine militaire et de la sécurité. Quelles sont les caractéristiques de ces relations ? Comment se sont-elles développées, quels sont les fruits de ces rapports ? Toutefois, la situation mondiale révèle des différences flagrantes selon les Etats et les régions du globe. Si les Etats-Unis d'Amérique apparaissent comme les précurseurs de l'externalisation et du rapport privilégié entre secteurs public et privé, bien des Etats semblent souffrir de cette évolution, notamment ceux d'Afrique. Nous ne pouvons nous empêcher de voir ici l'une des limites de ces rapports : une fructueuse collaboration se fait nécessairement au détriment d'une tierce partie, comme ce fut le cas lors des activités de SMP au Sierra Leone ou en Papouasie Nouvelle-Guinée. Le nombre d'Etats concernés par les activités du secteur privé de la sécurité et du militaire augmente considérablement, ainsi que le nombre d' acteurs sur le terrain : l' Etat, l' Organisation des Nations Unies, quelques Organisations Non Gouvernementales, quelques grandes sociétés industrielles de la matière première et quelques Sociétés Militaires Privées se côtoient en plusieurs points du globe. Face à une telle situation, la Grande-Bretagne depuis 2002 se pose la question d'une régulation. En effet, au regard de la disparité des lois et règlements au niveau mondial, du nombre de Sociétés Militaires Privées, du large spectre de leurs activités, le Royaume-Uni estime nécessaire de clarifier les activités de ce secteur. Le problème est d'une part d'entamer une clarification du sujet par un travail de définition des acteurs et des activités, puis d' autre part de s' accorder sur la forme de la régulation. Partant du postulat de principe selon lequel une régulation est possible, il demeure cependant de nombreux problèmes à résoudre : Quelle devra être la forme de la régulation, quels seront les organes de contrôle ? Une réglementation, pour être un tant soit peu efficace, devra être d' ordre international, est-ce seulement envisageable ? En dernier lieu, une seule interrogation demeure, problématique : La régulation et l 'externalisation de fonctions militaires ne seraient-elle pas une façon de privatiser la sécurité ? Que doit-on penser de cette nouvelle tendance qu 'ont certains Etats à se détacher de leur fonction régalienne qu 'est l 'utilisation de la force ? Ainsi, afin de répondre à cette problématique, nous étudierons l'exemple de la Grande-Bretagne, replacé dans un contexte européen et mondial. Dans notre première partie, nous étudierons la situation particulière de la Grande-Bretagne et du secteur de la sécurité privée : en effet, les SMP, l' externalisation de nombreuses activités au sein des forces armées britanniques, la PFI (Private Finance Initiative ; ou quête de nouvelles sources de financements dans le secteur de la Défense), le PPP (Private-Public Partnership ; concept de relation de travail entre les secteurs publics et privés) font du Royaume-Uni un Etat à part dans ce domaine. Cela se justifie par un héritage adéquat, qui fait du secteur de la sécurité privée un secteur mature et en croissance, mais qui présente cependant toujours des difficultés. Notre deuxième partie sera consacrée à la question suivante : Peut-on affirmer que réglementer le secteur de la sécurité privée soit une réponse adaptée à ce phénomène ? En effet, au delà de la volonté de changement qui se fait sentir dans ce secteur, de nombreuses contraintes appartenant à la régulation elle-même apparaissent et semblent empêcher tout évolution. Ainsi, les options de la régulation et de la réglementation ne semblent pas être de bonnes options en réaction à ce phénomène. La troisième partie de notre travail nous amène à nous interroger sur ce que signifie vraiment une réglementation. Peut-on dire que l 'on assiste à un phénomène de privatisation de la sécurité ? Quelles en seraient les conséquences ? Effectivement, si l' essai britannique pour réguler l' activité des SMP et l' externalisation de certaines de ses fonctions dans les armées peut apparaître comme un modèle pour l'Union Européenne, les acteurs de la sécurité (de l'Etat à l'Organisation Non Gouvernementale, de la SMP à l'Organisation des Nations Unies) ont entamé une réflexion qui va plus dans le sens d' une privatisation de la sécurité. Il semble que l' Etat n' a plus, désormais, le monopole de la violence, de l'usage de la force. Il nous est alors permis de nous interroger, au risque de choquer, sur une éventuelle démission de quelques Etats de leur fonction régalienne qu' est l' usage de la force. A. Une situation particulièrement favorable pour l'externalisation et la privatisation de la sécurité : la Grande-Bretagne.Le Royaume-Uni présente une situation unique en Europe et dans le monde concernant l'activité de sociétés travaillant dans le domaine militaire privé, dans la sécurité privée. A cela s' ajoute une ouverture forte vers le secteur privé par l' externalisation, la sous-traitance d' activités publiques, qui concerne d' ailleurs tous les différents domaines étatiques : santé, éducation, forces armées, police... Une telle situation est l'héritage d'une situation sociale et culturelle particulière, et permet au secteur des activités militaires privées d'être mature, en pleine croissance, sans pour autant éviter quelques difficultés. 1. les conditions d'une situation favorable.a) un héritage culturel et politique adaptéLa Grande-Bretagne connaît une culture économique libérale, où la liberté d'entreprendre est une notion largement partagée et acceptée. L'Angleterre a depuis bien longtemps une politique économique libérale, et les thèses d'Adam Smith (1723- 1790) sur le libre échange traduisent cet état d' esprit. Dans sa Recherche sur la Nature et la Cause de La Richesse des Nations, publiée en 1776, Smith développe l'idée que la richesse provient des marchandises (entendues maintenant comme biens et services) ; et que l'économie politique a deux objets : procurer d'une part au peuple un revenu (une substante abondante) mieux, de le mettre en état de se procurer lui-même cette abondante substante ; et d'autre part de fournir à l'Etat ou à la communauté un revenu suffisant pour le service public. Partant de ce principe, la « main invisible » qu'est la concurrence assure l'intérêt de tous, à condition que celle-ci soit libre. David Ricardo, en 1817 avec ses Principes de l'Economie Politique et de l'Impôt, propose une théorie du libre échange dans laquelle toutes les parties engagées trouvent un avantage à faire du commerce entre elles. Nous comprenons dès lors pourquoi il apparaît comme étant naturel pour la Grande-Bretagne, comme les Etats-Unis d'Amérique d'ailleurs, de permettre une privatisation de certaines fonctions considérées comme relevant de l'Etat. A ce sujet, il est intéressant de noter que les thèses de Smith ont étés modifiées depuis, car il considérait que l'armée et l'usage de la force étaient des prérogatives de l'Etat. En effet, dans un pays où il n'est pas choquant de s'affirmer sur les marchés économiques, de souscrire aux thèses libérales, la possibilité d'entreprendre librement est utilisée jusqu'au bout. Et le seul domaine qui n'est pas concerné par la liberté d'entreprendre est normalement celui qui appartient à l'Etat, c'est à dire que ses fonctions régaliennes comme l'usage de la force, l'éducation, etc. ne peuvent être assurées par personne d'autre. Dans un système libéral, l'Etat peut envisager et permettre la réalisation de certaines fonctions : il possède toujours la fonction régalienne, mais en confie l'exécution à une société privée. Le lien est ainsi fait entre les théories et les idées du XVIIe siècle et la situation actuelle. Cependant, les idées libérales ont dû trouver des échos dans les faits, ont dû être actualisées ; les lois britanniques ont permis d'ancrer cet état d'esprit dans la mentalité des gens et dans les coutumes économiques. Deux textes sont fondamentaux dans la situation actuelle de la Grande-Bretagne : le premier est le Foreign Enlistment Act de 1870, et le second, plus d'un siècle après, est le Diplock Report de 1976 (du nom de son auteur, Lord Diplock). En 1870, de nombreux officiers et soldats de l'armée britannique désertèrent et partirent se battre en Amérique du Sud dans les guerres d'indépendance contre l'Espagne. La loi adoptée par le Parlement cette année-là rends tout citoyen britannique qui s'enrôle dans une armée étrangère coupable d'un crime. Rapidement, la loi est devenue honteuse pour le gouvernement, car il était impossible de l'appliquer, et le dernier procès eut lieu en 1896. Mais cette loi est toujours valide, et sert de point de départ juridique face à la question de l' externalisation et de privatisation de la sécurité. En 1976, Lord Diplock, rédacteur du rapport éponyme1, recommande au gouvernement qu'il interdise le recrutement de tout citoyen britannique par une force armée étrangère au Royaume-Uni. Une telle option est proposée car beaucoup plus simple à appliquer que le Foreign Enlistment Act. Ce rapport a été publié en 1976, en conséquence de l'implication de mercenaires anglais en Angola, où trois citoyens britanniques furent condamnés à mort et exécutés le 10 juillet 1976, neuf autres étant 1. Report of the Committee of Privy Counsellors appointed to inquire into the recruitment of mercenaries (the «Diplock Report»), Her Majesty Stationery Office, Londres, août 1976. condamnés à des peines de prison. Le rapport de Lord Diplock rappelle qu'il est virtuellement impossible de déterminer exactement les motivations des combattants, des mercenaires en l'occurrence: « [...] toute définition des mercenaires qui requerrait un indice positif de motivation serait [...] inopérante, ou tellement hasardeuse dans son application entre deux cas individuels identiques qu'elle en serait inapplicable. Nous pensons que les mercenaires ne peuvent être définis qu'en référence à ce qu'ils font, et non en référence à pourquoi ils le font ». Le rapport recommande donc d'interdire toute activité militaire à l' étranger pour toute personne n' étant pas au service de la Reine. Il propose aussi une loi d'habiitation, qui pourrait être renforcée ponctuellement, afin de cibler les pays qui seraient concernés par le recrutement de mercenaires. L'Etat britannique n'a pas désiré cependant donner suite aux recommandations de Lord Diplock, considérées comme trop fortes, et allant à l'encontre de la liberté individuelle et économique. En effet, si l'on va au bout de la pensée de lord Diplock, les employés des sociétés privées font exactement ce que font les mercenaires : soutien, conseil, entraînement, instruction et combat. Dès lors, il devient extrêmement délicat pour le gouvernement de légiférer sur le mercenariat sans légiférer du même coup sur la privatisation, entamée depuis déjà plus de quinze ans à l'époque de la publication du rapport. Après ces deux textes à caractère législatif, qui n' ont pas cependant l' aspect coercitif de véritables lois, la Grande-Bretagne a adopté en 2001 une loi sur l' industrie de la sécurité privée. Elle permet de facto la privatisation de son monopole étatique dans la production de services publics, et par là même l' expression des SMP. The Private Security Industry Act 2001 pose les bases de la gestion des services de sécurité privée au Royaume-Uni. Cependant, à l'automne 2006, cette loi n'a pas encore été mise en application dans sa totalité. La loi a mis en place une Security Industry Authority (SIA), qui a contribué à définir des critères spécifiques pour accorder des licences particulières aux gardiens, aux entreprises de sécurité événementielle, etc. En 2004, il était question d' étendre ces licences aux détectives privés et aux consultants du domaine de la sécurité. Les critères retenus dans l' accord d' une licence sont assez restrictifs : une enquête est réalisée afin de vérifier que les casiers judiciaires des prétendants soient vierges, même si une simple supposition ne doit pas empêcher l'octroi de la licence. Il est par ailleurs exigé des candidats qu'ils reçoivent une formation d'une trentaine d'heure (une semaine) afin de se garder de certaines erreurs dues à un manque de formation. La loi comprend donc un certain nombre de réglementations qui contribuent à la bonne gestion de ces activités. Cependant, cette loi n' est valable que sur le territoire britannique, et ne couvre pas l' export de services d' ordre militaire à des clients outre-mer. De plus, les contrats passés avec ce secteur par le gouvernement, ainsi que les décisions financières imposées par le ministère des finances britannique favorisent l'activité privée dans le domaine de la Défense et de la sécurité. |
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