1.1.3 : La notion d'exécution budgétaire des
collectivités territoriales8
L'exécution budgétaire renvoie à
l'application du budget de la collectivité qui se traduit par
l'intervention d'acteurs et de procédures9.
Les acteurs chargés de l'exécution du budget de la
CT
Selon les dispositions de l'article 20 du régime financier
et comptable des CT, les opérations relatives à
l'exécution du budget de la CT font intervenir deux (02)
catégories d'acteurs : - les ordonnateurs (les
présidents de Conseil de CT) ;
- les comptables publics (les receveurs
municipaux).
Le président de conseil de CT est l'ordonnateur
principal du budget de CT. Il prescrit l'exécution des recettes et des
dépenses de sa collectivité :
En matière de recettes, il constate et liquide les
droits de la CT et met en recouvrement les produits ; en matière de
dépenses, il procède aux engagements, liquidations et
ordonnancements ; en matière de tenue de la comptabilité, il
retrace l'ensemble des opérations de recettes et de dépenses
effectuées tout au long de l'exercice budgétaire ; en
matière de production d'état de synthèse, il
élabore à la fin de l'exercice budgétaire, les balances
définitives et le compte administratif.
L'ordonnateur encourt dans l'exercice de sa fonction une
responsabilité civile, pénale et disciplinaire.
Il peut être suppléé en cas d'absence ou
d'empêchement par une personne désignée par
arrêté pris sous sa responsabilité.
Le comptable public exécute à titre principal
les opérations de la CT et est appelé receveur de ladite
collectivité. Le receveur de CT est comptable en deniers, valeurs et
titres appartenant ou confiés à la CT. A ce titre, il est seul
habilité à assurer notamment : la prise en charge et le
recouvrement des produits ; la prise en charge et le paiement des
dépenses ; la garde et la conservation des fonds et valeurs ; la tenue
de la comptabilité du receveur ; le maniement des fonds ;
8 Extrait du Rapport global sur les finances locales
de l'exercice 2014 9Extrait du Rapport global sur les finances
locales de l'exercice 2013
8
la conservation des pièces justificatives ; la confection
du compte de gestion.
En plus des responsabilités de droit commun, le
receveur de CT encourt une responsabilité personnelle et
pécuniaire. En tant que comptable principal du budget de la CT, il rend
compte de sa gestion au Juge des comptes10.
Outre ces deux acteurs principaux de la chaîne
d'exécution budgétaire des CT, interviennent d'autres acteurs que
sont le contrôleur financier, le régisseur et le responsable des
services des impôts.
L'exécution du budget de la CT consiste à la
mise en oeuvre d'un certain nombre de mécanismes administratifs et
comptables permettant la réalisation des recettes et des dépenses
prévues, autorisées et approuvées.
L'exécution du budget en recettes se traduit par
l'émission, la prise en charge, le recouvrement et l'apurement des
titres de recettes :
- l'émission des titres de recettes relève de la
phase administrative et incombe à l'ordonnateur ;
- la prise en charge, le recouvrement et l'apurement des
titres de recettes relèvent de la phase comptable et incombe au
receveur.
La phase administrative : l'émission des titres de
recettes
Selon les termes de l'article 40 du décret
n°2006-204/PRES/PM/MFB du 15 mai 2006 portant régime financier et
comptable des collectivités territoriales, "Toutes les recettes
s'exécutent par l'émission de titres de recettes..." car il
n'y a pas de perception sans titre. Le titre de recettes est l'acte
administratif qui établit le droit de la CT.
La procédure d'émission des titres de recettes
comporte trois étapes : la constatation ; la liquidation ;
l'ordonnancement.
La constatation des droits de la Collectivité
Territoriale
C'est l'ensemble des opérations administratives qui
concourent d'une part à la recherche de la matière imposable et
d'autre part à la détermination de la base imposable ou du
montant du droit à acquitter.
10Article 30 du décret
n°2005-255/PRES/PM/MFB du 12 mai 2005 portant règlement
général sur la comptabilité publique
9
La constatation se matérialise soit par :
Une déclaration de recettes faite par le receveur en
cas de recouvrement sans titre ; une demande écrite du débiteur ;
un contrat signé ; un acte de justice.
La liquidation
Elle consiste à la détermination du montant des
droits dus à la CT. Cette détermination se fait par application
des dispositions contenues dans le Code des impôts en ce qui concerne les
recettes fiscales et des montants arrêtés par
délibération du Conseil de CT pour les recettes non fiscales.
L'ordonnancement
Il se traduit par l'établissement du titre de recettes par
l'ordonnateur du budget (pour les recettes non fiscales) et par la Direction
générale des impôts (DGI) pour les recettes fiscales. Les
titres de recettes émis par l'ordonnateur doivent recevoir le visa du
contrôleur financier avant d'être transmis au receveur pour prise
en charge et recouvrement.
La phase comptable
Elle comporte trois (3) étapes à savoir la prise en
charge, le recouvrement et l'apurement. La prise en charge
Le titre de recettes est le support juridique qui permet au
comptable public de percevoir la recette. La prise en charge marque le
début des opérations comptables d'exécution du budget.
Avant de procéder à la prise en charge du titre de recettes
émis par l'ordonnateur, le receveur doit effectuer un certain nombre de
contrôles pour s'assurer de la validité de la créance. Ces
contrôles portent essentiellement sur : la régularité de
l'imputation budgétaire ; l'exactitude des calculs de liquidation ; la
concordance entre les pièces justificatives ; la présence du
titre énoncé au bordereau ; la continuité des
opérations par l'examen de la numérotation des bordereaux et du
report des opérations précédentes.
Si à l'issue de ces contrôles, aucune
irrégularité n'est relevée, le receveur procède
à la prise en charge du montant du titre dans sa comptabilité
(enregistrement). Après l'enregistrement, le receveur est tenu de tout
mettre en oeuvre pour assurer le recouvrement optimum du titre pris en
charge.
10
En cas d'irrégularités relevées sur le
titre ou sur le bordereau, le receveur invite l'ordonnateur à y apporter
les corrections nécessaires par un rejet motivé.
La prise en charge peut intervenir :
- soit avant le recouvrement, elle constitue alors le point de
départ des opérations de recouvrement ;
- soit après le recouvrement, on parle dans ce cas de
« titre de régularisation ».
Le recouvrement des titres de recettes
Le recouvrement consiste à l'encaissement du montant
des recettes dues par les débiteurs de la CT. Ainsi, dès que le
titre de recettes est émis et pris en charge, le receveur de CT doit
mettre en oeuvre tous les moyens nécessaires pour assurer le
recouvrement intégral.
À la fin de l'exercice budgétaire, le receveur
procède à l'apurement des titres de recettes. L'apurement des
titres de recettes
L'apurement d'un titre de recettes trouve en principe son
origine : soit dans le paiement effectué par le débiteur ; soit
dans la réduction ou l'annulation du titre de recettes; soit dans la
remise gracieuse de la dette accordée par la CT.
Malgré les moyens mis en oeuvre pour assurer le
recouvrement des recettes, le comptable peut ne pas obtenir le recouvrement de
tous les titres émis et pris en charge au cours d'une gestion, parce que
certaines créances peuvent s'avérer irrécouvrables.
Dès lors, à la clôture de la journée
complémentaire, le receveur doit dresser un état des restes
à recouvrer sur les titres pris en charge au cours de l'exercice clos et
un état des créances irrécouvrables. Ces deux états
accompagnés de toutes les pièces justificatives et des demandes
d'admission en non-valeur, formulées par le receveur, sont soumis
à l'examen du Conseil de CT qui statue sur le dossier. Au vu de la
décision du Conseil, le receveur procède à la
comptabilisation des sommes admises en non-valeur ou des restes à
recouvrer.
L'exécution des dépenses
En finances publiques, la comptabilité en matière
de dépenses obéit à deux phases qui sont :
- la phase administrative qui incombe à l'ordonnateur ;
- et la phase comptable qui relève du domaine du
receveur.
La phase administrative de l'opération de
dépense
11
La phase administrative comporte trois étapes que sont
l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement.
L'engagement est l'acte par lequel l'ordonnateur ou ses
délégués créent ou constatent à l'encontre
de la CT une obligation dont résultera une dépense. L'ordonnateur
procède à l'engagement au vu des pièces
énumérées dans la Nomenclature des Pièces
Justificatives des CT (NPJ/CT).
La liquidation a pour objet de vérifier la
réalité de la dette et de calculer le montant exact de la
dépense (certification du service fait par le tiers).
L'ordonnancement est l'acte par lequel l'ordonnateur
matérialise l'ordre qu'il donne au receveur de procéder au
paiement de la dette de la CT. Il se traduit par l'émission d'un mandat
de paiement au profit du créancier.
La phase comptable de l'opération de dépense
Dans la phase comptable, la réalisation de la
dépense consiste à libérer la CT de sa dette. À
cette phase, deux étapes peuvent être distinguées : la
vérification et la prise en charge et le paiement de la
dépense.
Vérification et prise en charge
La vérification consiste pour le receveur à
procéder aux différents contrôles des titres de paiement
conformément à la règlementation en vigueur. Ces
contrôles portent essentiellement sur : la qualité de
l'ordonnateur ; l'exactitude de l'imputation budgétaire en relation avec
la nature et l'objet de la dépense; la disponibilité des
crédits budgétaires; la justification du service fait ;
l'exactitude des calculs de liquidation ; la production des justifications
prévues par les lois et règlements en vigueur ; l'application des
règles de prescription et de déchéance quadriennale ; le
visa du contrôleur financier ; l'existence des fonds disponibles
suffisants pour effectuer le paiement ; la régularité du mode de
paiement demandé ; l'inexistence d'une opposition au paiement.
La prise en charge intervient après cette
vérification. Si celle-ci n'a révélé aucune
irrégularité, le receveur marque son accord pour le titre de
paiement.
Lorsqu'à l'occasion de ces contrôles ci-dessus
cités, le receveur de CT constate, soit dans les pièces
justificatives, soit dans le corps du mandat, des erreurs matérielles,
omissions ou irrégularités, il doit poursuivre la
régularisation de celles-ci auprès de l'ordonnateur en lui
précisant les redressements à effectuer.
12
Il peut également suspendre son visa lorsque les
énonciations contenues dans les pièces produites ne lui
paraissent pas suffisamment précises et réclamer à
l'ordonnateur des certificats administratifs complétant ces
énonciations.
En cas de refus de visa, le receveur de CT doit, dans les cinq
(05) jours qui lui sont impartis à compter de la réception des
mandats pour exercer ses contrôles, délivrer à
l'ordonnateur, une déclaration écrite et motivée à
l'appui du mandat rejeté.
Si malgré ce refus, l'ordonnateur donne l'ordre au
receveur de CT d'effectuer le paiement, celui-ci procède sans
délai au paiement et il annexe au mandat, une copie de sa
déclaration et l'original de l'acte de réquisition.
Dans ce cas, le receveur de CT ne peut déférer
à l'ordre de payer la dépense dès lors que le refus est
motivé par : l'absence ou l'insuffisance de crédits disponibles ;
l'absence de justification du service fait, sauf pour les avances et les
subventions ; le caractère non libératoire du paiement ;
l'omission ou l'irrégularité des pièces.
Lorsque le receveur de CT obtempère, en dehors des cas
ci-dessus à l'ordre de payer de l'ordonnateur, il cesse d'être
responsable de la dépense en cause. Les copies de l'ordre de
réquisition émis par l'ordonnateur sont transmises au Ministre en
charge des finances et à la Cour des comptes.
Les mandats rejetés et les mandats visés
payables en numéraire sont renvoyés par le receveur de CT
à l'ordonnateur à l'appui d'un des exemplaires du bordereau
d'émission.
Les pièces justificatives correspondant aux mandats
visés sont conservées par le receveur ; elles seront
rattachées, par ses soins, aux mandats le jour de leur règlement.
Le receveur de CT conserve également pour règlement, les mandats
payables par virement de compte.
L'ordonnateur remet les mandats visés aux parties
prenantes contre décharge. Ces mandats ne sont payables qu'à la
caisse du receveur de CT qui les a visés. Ils ne peuvent être
payés à une autre caisse publique qu'après autorisation
préalable et visa spécial du receveur de CT
intéressé.
En cas de perte d'un mandat, il en est délivré
un duplicata par l'ordonnateur sur la déclaration motivée de la
partie prenante, affirmant la perte qu'elle a enregistré et s'obligeant
à rembourser la somme ordonnancée en cas de double paiement et
sur l'attestation écrite du
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receveur de CT, certifiant qu'il n'en a pas acquitté le
montant. Ces pièces sont jointes au duplicata de mandat émis. Les
bordereaux d'émission du premier mandat sont annotés en
conséquence par l'ordonnateur et par le receveur de CT.
Le paiement est l'acte par lequel la CT se libère de sa
dette. Il doit donc s'effectuer entre les mains du véritable
bénéficiaire. Il doit également être fait selon le
mode de paiement approprié.
NB : Il y a cependant des cas de paiement sans ordonnancement
préalable (remboursement de la dette, précompte d'office etc.).
Dans ce cas, le receveur informe l'ordonnateur qui émet un mandat de
régularisation.
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