Le gel des fonds en droit communautaire

Chapitre 1. Les obstacles au contrôle

Il n'était pas évident d'affirmer le principe d'un contrôle juridictionnel des mesures de gel des fonds par le juge communautaire. Un constat d'impuissance de sa part face aux obstacles à franchir en vue d'un contrôle juridictionnel aurait consacré une certaine immunité des mesures de gel. A la fois dans le cadre de la « décentralisation » de l'exécution de la résolution 1373 (2001) par la voie de la position commune 2001/931/PESC qui contenait une liste propre à l'Union, que dans le cadre de la « déconcentration » voulue par la résolution 1267 (1999), se posaient deux problèmes majeurs. Les obstacles consistant en l'immunité contentieuse des positions communes (section 1) et la primauté des résolutions onusiennes (section 2) ont été successivement franchis par le juge de Luxembourg.

Section 1. L'immunité contentieuse des positions communes

Saisi de recours visant à l'annulation d'actes des institutions communautaires à l'origine du gel des fonds des requérants, le juge communautaire a d'abord fait état de son

137 TPICE, 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran (OMPI) c./ Conseil, aff. T228/02, Rec. II-4665, point 155.

138 CJCE, 23 avril 1986, « Les Verts » c./ Parlement européen, aff. 294/83, Rec. 1350, point 23.

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impuissance face à l'absence de contrôle juridictionnel prévu à l'endroit des positions communes à la fois dans le titre V et dans le titre VI du traité sur l'Union européenne (Paragraphe 1). Ces carences textuelles ne pouvant être dépassées qu'au prix d'une révision des traités, le juge de Luxembourg a pourtant posé dès 2007, le principe du contrôle indirect des positions communes portant mesures de gel des fonds (Paragraphe 2).

Paragraphe 1. Les carences du traité sur l'Union européenne

Il importe d'analyser les lacunes inhérentes au traité UE quant aux possibilités offertes au particulier d'avoir accès au juge communautaire en vue du contrôle juridictionnel de l'acte l'inscrivant sur une liste ou ordonnant le gel de ses fonds. La dichotomie, désormais modifiée par le traité de Lisbonne, entre traité UE et traité CE est parfaitement pertinente pour l'analyse suivante étant donné que la quasi-totalité des arrêts du Tribunal et de la Cour ont jusqu'aujourd'hui été rendus sous l'empire de la version consolidée du Traité de Maastricht (suite au Traité de Nice). Il convient dans la suite des développements de distinguer nettement le titre V du titre VI du traité sur l'UE.

En vertu du titre V, l'Union met en oeuvre une politique étrangère et de sécurité commune (PESC) dont les objectifs sont listés à l'article 11 UE, et dispose pour ce faire d'instruments de droit dérivé propres pour certains aux deuxième et troisième piliers, en vertu de l'article 12 UE. Parmi ces actes, on trouve notamment les positions communes que le Conseil peut adopter sur la base de l'article 15 UE¹³⁹. Le titre V du traité ne dit mot de la compétence de la Cour en matière de contrôle juridictionnel des actes adoptés dans le cadre de la PESC. Il convient alors de tirer comme conclusion que les actes adoptés au titre de la PESC jouissent d'une immunité contentieuse patente. Cela est d'autant plus manifeste que l'on sait que la position commune 2002/402/PESC a pour seule base juridique l'article 15 UE.

Le titre VI du traité UE sur la coopération policière et judiciaire en matière pénale contient à cet égard plus d'informations quant à la compétence de la Cour de justice. L'absence totale de contrôle juridictionnel à l'endroit des actes du titre V (deuxième pilier) est remplacée par un régime strict de mise en oeuvre de ce contrôle à l'endroit des actes du titre VI (en partie le troisième pilier).

139 L'article 15 UE dispose que « Le Conseil arrête des positions communes. Celles-ci définissent la position de l'Union sur une question particulière de nature géographique ou thématique. Les États membres veillent à la conformité de leurs politiques nationales avec les positions communes. »

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Le Conseil est également compétent pour adopter des positions communes au titre du troisième pilier en vertu de l'article 34 UE¹⁴⁰. L'article suivant, l'article 35 UE, énonce à proprement parler les compétences de la Cour de justice dans le cadre du titre VI. La Cour voit ses compétences réduites tant sur le plan du renvoi préjudiciel que sur le plan du recours en annulation.

Le premier paragraphe de l'article 35 UE pose le principe de la compétence préjudicielle de la Cour mais le tempère immédiatement par des conditions¹⁴¹. La première constatation qui s'impose à la lecture de ce premier paragraphe est qu'il ne mentionne pas les positions communes. Celles-ci se verraient-elles ainsi exclues du contrôle ? Le fait qu'elles ne soient pas citées expressément dans la liste des actes justiciables laisse effectivement penser que le constituant ait entendu ne pas les inclure. Le renvoi préjudiciel se voit encore plus circonscrit par les paragraphes 2 et 3 de l'article 35 UE. En effet, la compétence préjudicielle de la Cour n'est pas automatique car elle est soumise à l'acceptation des États membres au travers d'une déclaration¹⁴². En outre, même une fois la compétence de la Cour reconnue par les États, ces derniers peuvent l'aménager en se réservant la faculté de poser des questions préjudicielles à la Cour ou en rendant ce renvoi obligatoire¹⁴³. Cela correspond finalement à un retour à la logique interétatique et au bon vouloir des États.

Quant au recours en annulation, celui-ci est réservé à des requérants privilégiés en vertu de l'article 35, § 6, UE. En effet, seuls un État ou la Commission peuvent l'exercer. Le particulier se voit donc exclu de l'accès à un contrôle de la légalité des positions communes. Si l'on y ajoute le fait que la Commission ne peut agir en manquement dans le troisième pilier, il ressort manifestement qu'il persiste un déficit juridictionnel quant au contrôle des actes des deuxième et troisième piliers. Cette compétence à « géométrie variable » entraîne indéniablement une brèche dans la protection juridictionnelle des particuliers. La Cour a du dépasser ces limites matérielles qui s'opposent à un contrôle complet dans le contentieux qui a été porté devant elle.

140 L'article 34 § 2 UE dispose que : « [...] Le Conseil, sous la forme et selon les procédures appropriées indiquées dans le présent titre, prend des mesures et favorise la coopération en vue de contribuer à la poursuite des objectifs de l'Union. À cet effet, il peut, statuant à l'unanimité à l'initiative de tout État membre ou de la Commission :

a) arrêter des positions communes définissant l'approche de l'Union sur une question déterminée; [...] »

141 Le premier paragraphe dispose que « La Cour de justice des Communautés européennes est compétente, sous réserve des conditions définies au présent article, pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l'interprétation des décisions-cadres et des décisions, sur l'interprétation des conventions établies en vertu du présent titre, ainsi que sur la validité et l'interprétation de leurs mesures d'application. »

142 Article 35 §2 UE.

143 Article 35 §3 UE.

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Paragraphe 2. Le contrôle indirect des positions communes

[a position commune, sans impliquer nécessairement de mise en oeuvre particulière au plan national, exige néanmoins des États membres qu'ils adoptent un comportement qui soit conforme à celle-ci en vertu du principe de coopération loyale (article 10 TUE, nouvel article 4 § 3 TFUE). [a Cour de justice a considéré dans l'affaire Segi et Gestoras Pro Amnistia qu'une position commune « n'est pas censée avoir par elle-même d'effet juridique vis-à-vis des tiers »¹⁴⁴. Cette affirmation « fictive » corrobore parfaitement l'absence de recours juridictionnel en vue de contester la légalité des positions communes par des particuliers.

Dans l'affaire OMPI, l'Organisation des modjahedines du peuple d'Iran¹⁴⁵ contestait son inscription par la position commune 2002/340/PESC¹⁴⁶ sur la liste des personnes, groupes et entités auxquelles la position commune 2001/931/PESC s'appliquait. Deux séries de moyens pouvaient être dégagées de cette demande d'annulation de l'acte d'inscription sur la liste, l'une sur la compétence matérielle stricto sensu du Tribunal¹⁴⁷, l'autre sur la méconnaissance des compétences de la Communauté par le Conseil en adoptant la position commune en question.

A propos de sa compétence, la Cour constate qu'aucun recours devant elle n'était prévu par le traité UE étant donné les caractéristiques des positions communes¹⁴⁸. Elle affirme de surcroît que l'article 6, § 2, UE qui proclame le respect des droits de l'homme et des libertés fondamentales n'est d'aucun secours en l'espèce du point de vue de la compétence du juge de l'Union dès lors que l'ensemble du système repose sur le principe des compétences

144 CJCE, 27 février 2007, Segi et Gestoras Pro Amnistia c./ Conseil de l'Union européenne, aff. jointes C354/04 P et C-355/04 P, Rec. I-1579 I-1657.

145 Selon Yves Moiny, cette organisation semble avoir renoncé à toute action militaire depuis le mois de juillet 2001. Voir « Le contrôle, par le juge européen, de certaines mesures communautaires visant à lutter contre le financement du terroris me », Journal de droit européen, mai 2008, n°149, p. 138.

146 Position commune 2002/340/PESC du Conseil du 2 mai 2002 portant mise à jour de la position commune 2001/931/PESC relative à l'application de mesures spécifiques en vue de lutte contre le terrorisme, JOCE n° L 116 du 3 mai 2002, p. 75.

147 MOINY Y., « Le contrôle, par le juge européen, de certaines mesures communautaires visant à lutter contre le financement du terrorisme », article préc., p. 138.

148 Selon la Cour, une position commune est définie comme « un acte du Conseil, composé des représentants des gouvernements des États membres, adopté sur la base des articles 15 UE, relevant du titre V du traité UE relatif à la PESC, et 34 UE relevant du titre VI du traité UE relatif à la JAI », TPICE, 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran (OMPI) c./ Conseil, arrêt préc., point 46.

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d'attribution (article 5 UE). En effet, l'article 6 UE ne saurait constituer une voie de droit spéciale¹⁴⁹. Par conséquent, le Tribunal conclut à l'irrecevabilité du recours en annulation¹⁵⁰.

Quant à la méconnaissance par le Conseil des compétences de la Communauté lors de l'adoption de la position commune, le Tribunal se reconnaît compétent¹⁵¹, mais conclut de façon décevante au rejet du recours car il estime que la position commune n'a pas méconnu les compétences de la Communautés¹⁵². Se refusant à faire oeuvre prétorienne, la Cour se cantonne à des positions conservatrices, et devient plus « spectatrice » qu' « architecte »¹⁵³. Elle aurait pu par ailleurs utiliser une méthode d'« importation » des notions du pilier communautaire au troisième pilier, ce qu'elle avait déjà effectué par le passé¹⁵⁴.

La Cour de justice, peu de temps après le prononcé de l'arrêt OMPI, dans les affaires Segi et Gestoras Pro Amnistia du 27 février 2007, a quant à elle fait preuve d'une certaine ouverture, voire de « hardiesse »¹⁵⁵. Le Conseil avait inscrit les organisations Segi et Gestoras Pro Amnistia sur la liste des personnes, groupes et entités impliqués dans des actes de terrorisme. Elles étaient soupçonnées d'appartenir à l'ETA. Suite à cette inscription, elles avaient fait l'objet d'actions judiciaires conduisant à l'emprisonnement de certains de leurs membres et à la cessation de leurs activités. Après avoir tenté d'obtenir réparation devant la Cour de Strasbourg, les deux organisations ont intenté un recours en vue de l'annulation de la position commune portant mise à jour de la position commune 2001/931/PESC.

La Cour juge qu' « [...] une position commune qui aurait, du fait de son contenu, une portée qui dépasse celle assignée par le traité UE à ce type d'acte doit pouvoir être soumise au contrôle de la Cour. »¹⁵⁶. Le juge semble donc opérer un contrôle au fond, des effets de la position commune, et cela peu importe la forme juridique de l'acte. Il déclare finalement que « la possibilité de saisir la Cour à titre préjudiciel doit donc être ouverte à l'égard de toutes les dispositions prises par le Conseil, quelles qu'en soient la nature ou la forme, qui visent à

149 BERRAMDANE A., « Les limites de la protection juridictionnelle dans le cadre du titre VI du traité sur l'Union européene », R.D.U.E., 2007, n° 2, p. 441.

150 TPICE, 12 décembre 2006, Organisation des Modjahedines du peuple d'Iran (OMPI) c./ Conseil, arrêt préc., point 56.

151 Ibid.

152 Ibid, points 59 et 60.

153 Pour reprendre l'expression de LABAYLE H. in « Architecte ou spectatrice ? La Cour de justice de l'Union dans l'Espace de liberté, sécurité et justice », R.T.D.E., 2006, n° 42 (1).

154 CJCE, 16 juin 2005, Procédure pénale contre Maria Pupino, aff. C-105/03, Rec. I-05285, points 42 et s., à propos de la notion d'interprétation conforme.

155 MOINY Y., « Le contrôle, par le juge européen, de certaines mesures communautaires visant à lutter contre le financement du terrorisme », article préc., p. 138.

156 CJCE, 27 février 2007, Segi et Gestoras Pro Amnistia c./ Conseil de l'Union européenne, arrêt préc., point 54.

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produire des effets de droit vis-à-vis des tiers »¹⁵⁷. C'est donc à la fois pour connaître des recours en annulation que des renvois préjudiciels que la Cour se déclare compétente et ainsi corrige les imperfections du « régime à la carte de la compétence préjudicielle fondée sur l'article 35 UE »¹⁵⁸. Cependant, la Cour ne consacre pas la garantie d'une protection juridictionnelle totale et n'achève pas son raisonnement. Elle confirme ensuite dans l'arrêt l'incompétence du juge communautaire pour connaître d'une action tendant à la réparation d'un préjudice causé par des positions communes adoptées par le Conseil dans le cadre du troisième pilier. En résumé, elle accepte le principe du contrôle sur le terrain de la légalité, mais refuse de consacrer une quelconque responsabilité extra contractuelle de la Communauté du fait des positions communes et en appelle au constituant¹⁵⁹.

Comme avec l'article 75 TFUE précité, les auteurs du traité de Lisbonne ne sont pas restés sourds à ces controverses. On constate dans le traité TFUE une nouvelle base juridique à l'article 275¹⁶⁰ où ont été intégrées les avancées de la jurisprudence Segi. Ce nouvel article réaffirme l'immunité contentieuse des actes relatifs à la PESC mais consacre le contrôle juridictionnel de la légalité des actes prévoyant des mesures restrictives à l'encontre des particuliers dans la lignée du critère introduit par l'arrêt Segi, « [...] qui visent à produire des effets de droit vis-à-vis des tiers ».