Du mercenariat aux entreprises de services de sécurité et de défense : la question de l'externalisation dans les forces armées françaises

Chapitre 2 - L'externalisation de la Défense : approche empirique

L'externalisation est souvent vue comme la solution aux contractions budgétaires dans le milieu de la Défense. Les ESSD offrent également des services dans tous les domaines susceptibles d'intéresser les forces armées. Dans ces conditions, il est facile de comprendre l'intérêt que la France porte depuis peu à ce processus que ses alliés anglo-saxons ont déjà largement adopté.

1 / Le budget de la Défense en France

« Les chiffres sont des petits êtres fragiles qui, à force d'être torturés, finissent par avouer tout ce qu'on veut leur

faire dire. », Alfred Sauvy

Pour comprendre le recours de plus en plus fréquent par l'Etat à des sociétés privées pour accomplir des prestations qui étaient autrefois dévolues aux forces armées, il importe de se pencher sur les dépenses de défense et sur leur évolution.

A) La révolution « lolfienne » : la mission comme unité de vote du budget

Le vote du budget de l'Etat a subi une profonde transformation au cours des années 2000. En effet, depuis 2001, le vote du budget de l'Etat en France est régi par la Loi Organique relative aux Lois de Finances, aussi appelée LOLF⁸⁹.

Jusqu'en 2005, le budget de l'Etat était voté ministère par ministère. En pratique, 95% des crédits étaient reconduits sans débat en un seul vote formel et peu justifié. En d'autres termes, seuls 5% des crédits faisaient l'objet de véritables débats lors du vote du budget.

⁸⁹ Bien qu'ayant été votée en 2001⁸⁹, la LOLF n'a trouvé à s'appliquer pour la première fois qu'en 2006.

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Le vote de la LOLF a donc eu pour objectif d « assainir » les finances publiques en améliorant la « performance publique ». Désormais, le budget de l'Etat se décline en missions, programmes et actions. Par exemple, le projet de loi de finances⁹⁰ pour 2012 comptait 32 missions.

Figure 1 : L'architecture du budget de l'Etat depuis la LOLF

Source : http://www.sud-recherche.org

Par conséquent, un ministère peut se voir attribuer plusieurs missions. C'est notamment le cas du ministère de la Défense qui est concerné par trois missions : la mission « Défense » proprement dite, la mission « Anciens combattants, mémoire et liens armée-Nation » correspondant au périmètre du budget des anciens combattants, auxquelles s'ajoute le programme « Recherche duale (civile et militaire) » qui s'intègre dans la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur ».

B) Les crédits budgétaires : autorisations d'engagement et crédits de paiement

La LOLF, dans son article 8, dédouble l'autorisation parlementaire en matière de crédits avec d'un côté les autorisations d'engagement (AE) et de l'autre les crédits de paiement (CP).

Les autorisations d'engagement constituent « la limite supérieure des dépenses pouvant être engagées » et matérialisent la naissance de l'obligation de l'Etat, de laquelle il résultera une dépense. En d'autres termes, les AE sont le support de l'engagement juridique de l'Etat.

⁹⁰ Il ne faut pas confondre Projet de loi de finances (PLF) et Loi de finances initiale (LFI). En effet, la LFI correspond au Projet de loi de finances, une fois examiné et voté par le Parlement. Pour l'anecdote, la Loi de finances initiale est également appelée « vert budgétaire » (du fait de la couleur du dossier).

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Les crédits de paiement, quant à eux, constituent « la limite supérieure des dépenses pouvant être ordonnancées ou payées pendant l'année pour la couverture des engagements contractés dans le cadre des autorisations d'engagement. » Autrement dit, les CP sont le support du paiement dans la limite des dépenses préalablement engagées.

Théoriquement donc, les autorisations d'engagement devraient être égales aux crédits de paiement. Or, ce n'est pas le cas en réalité. Les crédits programmés ne sont pas égaux aux crédits exécutés. Par exemple, la Loi de finances initiale (LFI) pour l'année 2012 a arrêté le budget du ministère de la Défense et des Anciens combattants à 41,23 milliards d'euros en crédits de paiement et 43,20 milliards d'euros en autorisations d'engagement. Il y a donc, sur un seul exercice budgétaire, une différence non négligeable de 2 milliards d'euros entre les AE et les CP. C'est pourquoi, d'aucuns considèrent que les autorisations d'engagement correspondent à de la monnaie de singe.