Le gouvernement et le processus législatif en Tunisie (avant la révolution de 2011)

Paragraphe 1 : L'élaboration commune à toutes les lois 

Les techniciens de lois disposent d'une marge d'appréciation, en tenant compte du problème nécessitant une intervention juridique, des impacts potentiels de cette intervention et du corpus législatif qui gravite autour de ce problème, afin de garantir une certaine coordination des législations antérieures et envisageables.

Ils sont chargés notamment de mettre en avance une étude d'impact dans ce sens. L'étude d'impact est réalisée sous la responsabilité du maître d'ouvrage (personne physique ou morale qui initie le projet), qui est responsable de son contenu. Souvent, celui-ci fait appel à un bureau d'étude compétent en la matière pour réaliser l'étude d'impact.

La circulaire n°14-2011 précise que l'étude d'impact doit se baser sur des données  «  palpables et quantitatives, si possible, afin de pouvoir déterminer les avantages espérés par le projet de loi ^171(*)».

Certains projets, à raison de leur nature, feront l'objet d'une étude d'impact particulière^172(*).

Les services juridiques du ministère auteur du projet de loi, établissent la première monture du texte juridique.

Ainsi «  le ministre chargé du projet fait rédiger un avant-projet par les services compétents de son département, de sa propre initiative ou sur instruction du Président de la République.^174(*) »

La qualité du travail est le reflet de la compétence des agents et fonctionnaires au sein du département ministériel, le service peut être compétent comme il peut ne pas l'être, ce qui se répercute directement sur la qualité du projet de la future loi.

Le processus d'élaboration du projet de loi est une étape importante et longue qui nécessite beaucoup de formalisme, clarté et précision.

La circulaire de 1988 ainsi que celle de 2011 émanant du premier ministère organise le processus d'élaboration et de préparation du projet de loi.

Les règles à suivre en matière de préparation des projets de lois sont relatives à la rédaction de l'avant - projet avant le passage à une deuxième rédaction.

A- La rédaction de l'avant-projet 

La circulaire de 1988 précise que «le titre doit ressortir s'il s'agit d'une loi constitutionnelle, d'une loi organique ou d'une loi ordinaire^175(*)» car la Constitution a placé ces catégories à des niveaux différents dans l'ordonnancement juridique selon l'importance inégale des matières réservées à la compétence de chacune d'elles.

L'objet de projet de loi doit être indiqué dans le titre.

Exemple; projet de loi organique portant modification du code électoral.

Le ministre concerné ordonne les autorités concernées au sein de son ministère, principalement le service juridique, de rédiger un avant-projet conformément à ses directives ou celles du président de la république ou celles du premier ministre.

Les administrateurs vont préparer cet avant-projet, dont une copie sera adressée par le ministre aux ministères concernées, avec l'exposé des motifs et toutes les informations et données concernant l'objet du projet.

Selon que le projet est important ou pas, une commission peut se réunir afin d'étudier en profondeur tous les aspects du projet préalable et dans le but de diminuer les divergences qui peuvent graviter autour du projet au sein des ministères avisées. Le travail au sein des commissions interministérielles sert à faire ressortir les points d'accord et les points de désaccord de l'ensemble des ministres intéressés.

A ce stade le travail des juristes consiste à mettre en évidence l'opportunité politique et la nécessité juridique du projet à travers une formulation juridique adéquate, perspicace et claire.

Les rédacteurs du projet de loi doivent se baser sur une appréciation de la légalité, de l'intérêt et des résultats escomptés évalués statiquement si possible et du point de vue de l'opportunité.

La conception, la rédaction et la bonne application de ces textes juridiques, sont des missions généralement dévolues au sein de notre administration au corps des administrateurs.

Comme le remarque le Professeur Yadh Ben Achour «  les textes tunisiens reprennent l'esprit et même souvent la lettre des textes français^176(*) »

C'est pourquoi « Les pays arabes ont mis en avant la nécessité de renforcer les capacités des rédacteurs juridiques arabes à rédiger des textes législatifs en arabe, anglais et/ou français ^177(*) ».

« La clarté juridique revêt une importance cruciale pour la transparence et l'investissement qui sont les moteurs principaux d'une bonne gouvernance et de l'économie nationale ^178(*) ».

Le gouvernement doit garantir la bonne qualité des projets de lois, cela peut se faire grâce à l'intervention de techniciens et de juristes au sein des différents ministères ainsi que d'autres organes dont la consultation est déterminante en matière de production législative.

La circulaire de 2011 incite tous les ministères à prendre certaines mesures ;

- La préparation d'un inventaire des tous les textes législatifs et réglementaires de tout le secteur.

- L'établissement d'un diagnostic des lacunes et problèmes de ces textes sur le plan des procédures ou relatifs à la transparence, la concurrence, ou donnant un large pouvoir d'appréciation à l'administration.

- La proposition de solutions par rapport à toutes les constatations effectuées.

- La préparation de rapports sur les résultats de l'inventaire et du diagnostic établis en tenant compte des domaines d'amélioration possibles, tout en fixant les priorités selon un plan de travail et un calendrier d'exécution de ce plan.

La circulaire de 2011 vient compléter celle de 1988, qui paraissait insuffisante et dépassée dans un domaine de plus en plus rationalisé dans le droit comparé.

On remarque que cette circulaire se limite à donner brièvement des directives sans pousser l'analyse ou détailler le processus législatif ainsi que le rôle des différents ministères et autorités administratives qui y interviennent.

Le Décret n° 2010-258 du 9 février 2010, portant création d'un comité général de la fonction publique au Premier ministère a investi ce comité de prendre en charge la modernisation du système de gestion des ressources humaines de l'administration, contribuant au perfectionnement des compétences et à l'amélioration de la qualité du rendement.

La formation continue et le renforcement des capacités de l'administration, à travers des ressources adaptées, contribuent à la mise en oeuvre efficace des instruments destinés à améliorer la qualité de la réglementation. Au-delà de formations spécifiques (concernant par exemple les études d'impact ou la rédaction en langage clair), la formation transmet le message aux fonctionnaires que la qualité réglementaire est une question importante, reconnue comme telle par la hiérarchie administrative et politique. Elle encourage également une appropriation des initiatives de réforme et favorise la coordination et la cohérence de la réglementation.

Il faut s'arrêter à ce stade à l'importance de la communication au cours du processus législatif entre les différents acteurs.

C'est « le processus par lequel les prémisses de la décision sont transmises d'un membre de l'organisation à un autre...L'existence de techniques particulières de communication déterminera en grande partie la manière dont la fonction de décision peut et doit être répartie à travers l'organisation ou l'administration^179(*) »

La communication est basée sur la transmission d'ordres, informations et conseils afin de transmettre un certain savoir-faire, en plus de la transmission des décisions centrales aux autorités à l'échelle horizontale ou verticale.

* ¹⁷¹ Traduction faite par l'auteur du mémoire.

* ¹⁷² Par exemple ; En matière environnementale, Les articles L.122-3 et R .122-3 du code de l'environnement français ¹⁷³fixent le contenu de l'étude d'impact. Celle-ci doit obligatoirement contenir cinq rubriques :

- une analyse de l'état initial du site et de son environnement ;

- une analyse des effets directs ou indirects, temporaire ou permanents, du projet sur l'environnement (faune et flore, santé, sites et paysages...) ;

- les raisons pour lesquelles le projet a été retenu aux vues des préoccupations environnementales ;

- les mesures envisagées pour supprimer, réduire, compenser les conséquences dommageables du projet sur l'environnement et l'estimation des dépenses correspondantes ;

- les méthodes scientifiques ou techniques utilisées pour la réalisation de l'étude d'impact ainsi que les difficultés rencontrées ;

- capacités techniques et financières de l'exploitant ;

- un résumé non technique (attention, ce résumé a parfois tendance à minimiser les impacts du dossier».

* ¹⁷⁴ Circulaire 10/88 chapitre III «  élaboration des projets de lois, de décrets-lois, de décrets et d'arrêtés », page 15, annexe 2^ème.

* ¹⁷⁵ Idem.

* ¹⁷⁶ Exemple ; «  le droit administratif tunisien emprunte tout d'abord au modèle français ses concepts et son langage. La simple lecture du Journal Officiel en convaincra. Parfois les textes français sont repris mot à mot avec de légères innovations....Le premier effort de tunisification du droit administratif consiste donc à repenser le lexique arabe qui est malheureusement loin d'être satisfaisant », Ben Achour (Y.). Droit Administratif : organisation administrative, fonctions administratives, C.P.U, 2iéme édition.2000p.p 28-30

* ¹⁷⁷ Introduction: initiative sur la bonne gouvernance a l'appui du développement dans les pays arabes, groupe de réflexion pour la réforme de la réglementation (groupe de travail iv) président : m. Khair-Eddine ben Sultane, conseiller juridique et de la législation auprès du gouvernement, Tunisie, http :// www . Oecd . Org

* ¹⁷⁸ Idem.

* ¹⁷⁹Herbert (S.), Administration et processus de décision, tendance actuelle, collection Gaston, economica, 1983, page 136 -140