Le gouvernement et le processus législatif en Tunisie (avant la révolution de 2011)

B- La rédaction du deuxième avant-projet 

Une fois que tous les avis ont été pris en considération et après avoir diagnostiqué le projet préalable, le ministre demande à son service juridique de préparer un deuxième avant-projet à la lumière des travaux préparatoires effectués, afin de le renvoyer encore une fois aux ministères concernés pour visa.

Les projets de textes doivent être accompagnés des études d'options et d'impact en plus des exposés de motifs, avec un dossier contenant les documents principaux, les avis, les procès verbaux (issus des différents Conseils), et toute donnée ayant servi à la préparation de la loi.

Les ministères intéressés reçoivent le projet de loi pour pouvoir le viser.

Le ministre joue un rôle de pilotage de son service juridique et chapeaute leur travail.

C'est surtout vrai lors de l'élaboration des projets de loi de finance, dans leur phase administrative^180(*).

La phase administrative est aussi appelée phase technique. Elle débute par la détermination des enveloppes budgétaires. L'article 28 nouveau de la LOB qui dispose que « les chefs d'administration établissent les prévisions annuelles de dépenses des services qui leurs sont rattachés et les adressent au ministère des finances avant la fin du mois de mai de chaque année.»

La compétence des services juridiques au sein des ministères est décisive car c'est à ce niveau que l'avant-projet ainsi que le projet de loi sont élaborés.

« Ne faire que des textes nécessaires, bien conçus, clairement écrits et juridiquement solides, telle doit être l'ambition des administrateurs et des légistes (...)^181(*) »

La loi doit garantir la protection de la confiance ^182(*)du sujet de droit, sinon elle perd de sa force et le législateur de son crédit. L'incertitude sur le contenu de la loi applicable n'incite pas à en respecter les règles.

« La loi n'est pas faite seulement pour les juristes, mais pour l'ensemble des citoyens^183(*)»

Le Conseil d'Etat français définit la sécurité juridique, dans son rapport public 1991^184(*)comme suit : «Le principe de sécurité juridique implique que les citoyens soient, sans que cela appelle de leur part des efforts insurmontables, en mesure de déterminer ce qui est permis et ce qui est défendu par le droit applicable. Pour parvenir à ce résultat, les normes édictées doivent être claires et intelligibles, et ne pas être soumises, dans le temps, à des variations trop fréquentes, ni surtout imprévisibles».

La loi doit être normative, c'est-à-dire prescrire, interdire, sanctionner^185(*). Le rapport souligne à cet égard que « la loi non normative affaiblit la loi nécessaire en créant un doute sur l'effet réel de ses dispositions». 

En outre, la norme doit être intelligible. «L'intelligibilité implique la lisibilité autant que la clarté et la précision des énoncés ainsi que leur cohérence», précise le Conseil d'Etat Français dans son rapport public de 2006

L'intelligibilité du droit est indissociable des conditions de sa conception ainsi qu'à celles de son élaboration^186(*).

« La règle de droit ne peut se complaire dans l'incertitude, la sécurité juridique appelle à ce qu'elle soit claire, intelligible et prévisible ^187(*)»

La Tunisie a entrepris des réformes à l'instar des pays Européens afin d'adapter le système juridique interne à ces homologues européens, pour une meilleure attractivité, cependant ces réformes impliquent une instabilité juridique perpétuelle dans le droit tunisien et une inflation des normes^188(*) et parfois même une incompatibilité avec les attentes des sujets de droit donc une inefficacité de la norme^189(*).

Il faut aussi remarquer que l'ouverture du système juridique interne sur le monde et l'échange entre les pays, avec la volonté de moderniser la norme législative afin d'améliorer la compétitivité et l'attractivité du pays^190(*), ont aboutit à une production supplémentaire de lois.

La loi résulte aujourd'hui de plus en plus des travaux des techniciens, qui participent à sa multiplicité privilégiant le détail et la précision. Bien que le phénomène de l'inflation juridique ^191(*)soit caractéristique de plusieurs pays à l'instar de la France ^192(*) , l'inflation législative présente des conséquences graves dans la mesure où elle entrave la stabilité juridique des sujets de droit, en effet si le bloc législatif dépasse une certaine limite, l'application du l'adage « Nul n'est censé ignorer la loi» devient quasi-impossible, de plus l'administration va voir son pouvoir discrétionnaire s'accroitre^193(*)devant la multiplication des lois et l'ignorance des administrés ainsi que l'augmentation de la technicité et l'inintelligibilité des lois.

L'inflation législative engendre une augmentation de la quantité du nombre des lois en plus de l'accélération du rythme d'adoption des lois. Ce phénomène est encore plus flagrant face à l'internationalisation de la loi.

La norme est réduite à constituer une réponse adaptée à un besoin précis dans un espace décisionnel donné, elle devient dès lors « une production qui s'est industrialisée, standardisée, et dont les produits finis s'ajoutent sans relâche au stock des textes qui paraissent dans le journal officiel. ^194(*) ».

La loi est par défaut source de sécurité juridique, cependant on constate un sentiment d' insécurité juridique provoquée par l'excès de lois.

D'autre part, en pratique, on remarque une inégalité des compétences d'un ministère à l'autre^195(*), cette inégalité à un impact direct sur la qualité des textes proposés au niveau de leur lisibilité et compréhension par le sujet de droit.

L'élaboration des lois diffère selon l'objet du projet de loi, pour ce qui est de la préparation de la loi de finances, certaines particularités sont perceptibles.

Paragraph2 : L'élaboration spécifique du projet de loi de finances 

La compétence du pouvoir exécutif en matière d'élaboration de la loi de finances n'est pas expressément prévue par la Constitution du 1 juin 1959.

C'est la première loi organique du budget (LOB) n° 60-1 du 12 mars 1960, remplacée par la seconde LOB, n° 67-53 du 8 décembre 1967, telle que modifiée ultérieurement à diverses reprises - et notamment de manière substantielle par les lois organiques n° 96-103 du 25 novembre 1996^196(*) et n° 2004-42 du 13 mai 2004 ^197(*)- qui détermine les règles d'élaboration, de présentation et d'exécution du budget de l'Etat.

Celle-ci prévoit dans son article 23-2 (nouveau) que le projet de loi de finances «  est discuté par le Conseil des ministres et arrêté sous sa forme définitive par le Président de la République ».

La loi de finances prévoit et autorise, pour chaque année^198(*), l'ensemble des charges et des ressources de l'Etat dans le cadre des objectifs des plans de développement et compte tenu de l'équilibre économique et financier défini par le budget économique.

La loi de finances est préparée par le ministère des finances avec la collaboration des différents autres ministères.

La répartition des ressources financières entre les ministères, les départements et d'autres institutions ainsi que leur orientation vers un but précis sont définies par des objectifs politiques bien déterminés.

Afin de limiter les possibilités de l'exécutif, la majorité des pays ont délégué leurs pouvoirs d'adoption du budget au parlement. Toutefois, il ne faut pas ignorer que le pouvoir exécutif exerce une influence permanente sur l'élaboration du budget.

La LOB contient les prévisions des recettes et des dépenses (A) en plus des annexes (B) :

A- Les prévisions et les dépenses 

Les chefs d'administrations établissent les prévisions annuelles de dépenses des services qui leurs sont rattachés et les adressent au ministère des finances avant la fin du mois de mai de chaque année.

Le ministre des finances examine ces propositions, y ajoute les prévisions de recettes et élabore le projet de loi de finances.

L'article 29 de la LOB - devenu l'article 26 en 2004 - relatif au contenu des LOB, énumère de manière limitative la liste des matières pouvant figurer dans la loi de finances annuelle :

"Le projet de la loi de finances comporte des dispositions relatives à :

- L'autorisation de perception des ressources publiques et en détermine le montant global,

- La fixation des voies et moyens applicables aux dépenses de gestion et aux dépenses de développement. Il arrête le plafond des crédits ouverts au profit du budget général, des budgets annexes (expression supprimée en 2004) et des établissements publics en tenant compte des dispositions relatives aux crédits à caractère évaluatif,

- La mobilisation des ressources fiscales et non fiscales, ainsi que la détermination des procédures financières,

- La création de fonds spéciaux du trésor et des fonds spéciaux (expression rajoutée en 2004), ainsi que leur modification ou leur suppression,

- La fixation du plafond des garanties consenties par l'Etat, et du plafond des prêts du trésor,

- L'autorisation afférente aux emprunts et obligations à contracter au profit de l'Etat."

L'alinéa second du même article poursuit en disposant que :

"Le projet de la loi de finances comprend également des tableaux détaillés..."

Ce projet est discuté et arrêté par le Conseil des Ministres et décidé sous sa forme définitive par le Président de la République. Il est ensuite soumis à la chambre des députés et à la chambre des conseillers, au plus tard, le 25 octobre de l'année précédent celle relative à l'exécution de la loi de finances^199(*) présentée.

Le Premier ministre assure un rôle d'arbitrage durant la préparation de loi de finances en cas de désaccord entre un ministre dépensier et le ministre des finances, en plus de la lettre de cadrage qui donne l'ordre aux différents services concernés pour préparer la loi de finances, «  il lui appartient en effet d'intervenir pour rapprocher les points de vue et de dissiper l'éventuel désaccord^199(*)»

Mis à part les prévisions budgétaires, chaque ministère doit prévoir les annexes relatives au projet de loi de finances.

B- Les annexes 

Article 25 (nouveau) de la L.O.B dispose :

« Sont joints au projet de loi de finances :

1 - Un rapport (présenté par les services du ministère des finances) sur le budget de l'Etat dans le cadre de l'équilibre global économique et financier. Il comprend, notamment, une analyse de l'évolution des recettes et des dépenses selon leur nature.

2 - Des notes explicatives relatives aux dépenses de chaque chapitre selon leur nature et selon les programmes et les missions arrêtés.

3 - Tout autre document jugé utile pour l'examen du projet de loi de finances par la chambre des députés et la chambre des conseillers »^200(*).

Le projet de la loi de finances comprend des dispositions relatives à :

- L'autorisation de perception des ressources publiques et en détermine le montant global.

- La fixation des voies et moyens applicables aux dépenses de gestion et aux dépenses de développement.

Il arrête le plafond des crédits ouverts au profit du budget de l'Etat et des budgets des établissements publics en tenant compte des dispositions relatives aux crédits à caractère évaluatif.

- La mobilisation des ressources fiscales et non fiscales ainsi que la détermination des procédures financières

- La création de fonds spéciaux du trésor et des fonds spéciaux ainsi que leur modification ou leur suppression.

- La fixation du plafond des garanties consenties par l'Etat et du plafond des prêts du trésor.

- L'autorisation afférente aux emprunts et obligations à contracter au profit de l'Etat.

Le projet de la loi de finances comprend également des tableaux détaillés relatifs à la répartition :

- Des ressources du budget de l'Etat par catégorie en article.

- Des dépenses du budget de l'Etat par chapitre et par partie en fixant les crédits de programme, les crédits d'engagement et les crédits de paiement pour les dépenses de développement.

- Des ressources et des dépenses des établissements publics et des ressources et des dépenses des fonds spéciaux du trésor. »

Donc le projet de loi de finances appelle à la contribution de plusieurs services au sein des ministères tels que les autorités centrales et régionales^201(*).

Il est à noter que la majorité des services habilités à préparer les projets de loi de finances sont sous l'autorité directe du Ministre des Finances.

Ce dernier est chargé d'établir le projet de loi de finances en sa totalité conformément aux dispositions de l'article 26 de la L.O.B.

A l'instar de la spécificité du projet de loi de finances, Bien qu'il puisse être dit que les lois générales sont écrites pour refléter l'intérêt collectif des gouvernés, en réalité la plupart de la législation est devenue de plus en plus spécifique et particulière.

Les citoyens peuvent rencontrer des lois, dans un environnement politique, économique, culturel ou technologique entièrement nouvelles ou même imprévues; la signification et l'interprétation des mots contenus dans la loi n'est plus aussi évidente à cause de la technicité de la plupart des législations qui induit alors à un problème de compréhension.

Dans l'élaboration d'une loi, l'objectif devrait être de produire une loi qui ;

-peut être lue et comprise facilement

- effective et efficace afin de réaliser les objectifs désirés.

En fait, une loi peut impliquer une mise en équilibre des résultats de simplicité et de certitude légale.

Les directives dans ce sens manquent au niveau des ministères, il convient d'établir des chartes sur la qualité des textes au niveau de chaque ministère afin de sensibiliser les administrateurs.

Il faut aussi accorder plus d'importance aux étapes décisives de la prise de décision, l'étude d'options ainsi que l'étude d'impact ^202(*)sont déterminants dans le processus législatif.

Le but étant de favoriser une meilleure compréhension de la loi.

C'est justement l'idée avancée par la circulaire numa°14-2011 du premier ministre, puisqu'il est dit que ; « l'efficacité des législations ne se résume pas seulement à l'amélioration du processus de l'élaboration des textes juridiques, mais il faut aussi se pencher sur l'efficacité du contenu de la norme à travers ;

La simplification de la formulation des dispositions législatives en plus de la clarté et précision... »

On doit à ce stade signaler aussi l'importance de l'outil informatique puisque « L'administration électronique est un outil important pour le déploiement d'une bonne gestion réglementaire. Elle imprègne pratiquement tous les aspects de la politique réglementaire, de la consultation et de la communication vers les parties prenantes au développement de politiques de réduction de la charge administrative ^203(*)».

 La contribution à la qualité des textes au niveau des services juridiques de ministères dépend des méthodes de travail au sein es directions " techniques ". Un contrôle de qualité effectué alors que le texte est déjà élaboré et prêt à sortir du ministère risque de trouver des limites similaires à celles déjà analysées. Leur rôle peut être, en revanche, irremplaçable, si elles sont effectivement associées à l'élaboration des textes, cette association pouvant au demeurant revêtir des formes diverses, allant du simple conseil lorsque le service en charge de la réglementation se heurte à une difficulté, à une véritable " coproduction ", pour les textes dont la mise au point s'annonce particulièrement délicate.

Les directions juridiques font primer la fonction d'expertise sur celle de l'assistance à la rédaction des textes, privilégiant le " contrôle de légalité " par rapport au " contrôle de qualité ".

Plus généralement, on doit constater que l'administration tunisienne est encore mal préparée à une culture de la " qualité réglementaire " faisant du souci de " lisibilité " des textes un objectif en soi. Le savoir-faire normatif y est pragmatique.

Une circulaire du Premier ministre, fixe certes un ensemble de prescriptions. Elle ne saurait toutefois, à elle seule, fonder une pédagogie de la qualité normative, elle procède d'une approche globale de la qualité des textes, prenant en compte aussi bien un souci de clarté et d'intelligibilité, mais ne détaille pas réellement la manière ou la méthode à adopter.

La réglementation constitue une base de l'action publique et un critère de la qualité de la gouvernance et du contexte de l'investissement. De fait, les lois jouent un rôle important dans la mise en oeuvre de nombreuses autres réformes concernant par exemple la fiscalité, les budgets, les services au public, les partenariats public-privé ou encore l'administration électronique par exemple. Les techniques et outils destinés à améliorer la rédaction des textes de loi ont un impact sur le fond même de la législation, qui peut ainsi grâce à eux gagner en simplicité et en précision.

Une fois que ces ministères sont unanimes, l'ensemble des visas obtenus, le projet de loi est transmis au premier ministère pour être examiné par les services du Conseiller juridique et de législation du gouvernement.

Section2 : Rôle du conseiller juridique et de législation du gouvernement :

Ce service joue un rôle central dans le processus d'élaboration et d'adoption du projet de loi. Le conseiller juridique et en législation est un coordinateur entre les différents ministères, la présidence de la République et des différents organes consultatifs.

Le conseiller du gouvernement juridique et de législation a un statut particulier (Paragraphe 1) qui lui confère un rôle important en matière de préparation des projets de loi (Paragraphe 2) gouvernementaux.

* ¹⁸⁰ Pour plus de détails voir infra-pgII.

* ¹⁸¹ « La légistique ou l'art d'écrire », créé le : juin 2009, http :// www . fonctionpublique . gouv . fr / img / legistique . pdf

* ¹⁸² Abbes (R.).Le principe de confiance légitime, Mélanges à l'honneur du Doyen Mustapha Fillali, page 1et suivantes, Centre de Publications Universitaires, Tunis, 2010.

* ¹⁸³ BÉCANE (J.-C.).La loi revisitée. Réflexion sur les rapports entre la loi et l'État de droit, in Mélanges

Pierre Avril, La République, Montchrestien, 2001, p.180.

* ¹⁸⁴ Rapport public du Conseil d'Etat pour 1991, EDCE 1992, n°43, page 15 et suivants.

* ¹⁸⁵Mellouli (S).Introduction à l'étude de Droit, publications de l'Imprimerie Officielle de la République Tunisienne, Tunis 2000, p.p. 6-8.

* ¹⁸⁶Rapport du groupe de travail interministériel sur la qualité de la réglementation, présidé par m. Dieudonné Mandelkern, page2, http://www.simplification.public.lu/publications/Volet_communautaire/Rapport_sur_la_qualit__/rapport_mandelkern.pdf, consulté le 20 avril 2011

* ¹⁸⁷Cherairi (Gh.). Réflexions sur la nature juridique du Conseil du Marché Financier , Mélanges Habib Ayadi, C.P.U, 2010, page499.

* ¹⁸⁸ On peut citer l'exemple des transformations juridiques dans le système juridique universitaire avec l'introduction du système LMD et rapprocher l'enseignement supérieur davantage aux standards internationaux

 mettre en réseau les centres de recherche et les universités, et d'augmenter les dépenses réservées au secteur afin de promouvoir la recherche scientifique ou encore la révision du système de formation des formateurs et de l'amélioration des programmes pédagogiques, dans les écoles doctorantes, ainsi que de l'intérêt des universités tunisiennes pour établir des relations de partenariat avec des institutions universitaires mondiales et de la consolidation du système d'encadrement des étudiants en master et en doctorat, la nécessité de la consolidation de l'autonomie des universités, en leur accordant de nouvelles prérogatives financières et pédagogiques. 5^ème commission de la chambre des députés, audience du ministre de l'enseignement supérieur et de la recherche scientifique, sur le projet de budget du ministère pour l'année 2011.

* ¹⁸⁹« Les causes sont multiples. Le mimétisme en est une...Les textes souvent inadaptées à la réalité» et donc difficilement applicables » Ben Achour (Y.). Droit Administratif : Organisation administrative, fonctions administratives, Tunis, C.P.U, 2 iéme édition, 2000, Page 33.

* ¹⁹⁰ Ben Letaif (M.).La légistique ; expérience tunisienne, Etat des lieux et perspectives », projet d'appui a la modernisation de système judiciaire, centre d'études juridiques et judiciaires, séminaire de formation, sensibilisation a la légistique, Tunis- 23 avril 2010

* ¹⁹¹ la législation tunisienne dispose de vingt-neuf codes régissant tous les secteurs .* code d'incitations aux investissements * code de procédure civile et commerciale  * code de procédure pénale  * code de commerce  * code de droit international privé   * code de déontologie du médecin vétérinaire  * code de l'aménagement du territoire et de l'urbanisme  * code de l'impôt sur le revenu des personnes physiques et de l'impôt sur les sociétés  * code de la poste* code de la presse  * code de la protection de l'enfant * code de la protection du patrimoine archéologique, historique et des arts traditionnels* code de la route - [ loi n° 99-71 du 26 juillet 1999 portant promulgation du code de la route ] * code de la tva * code de la fiscalité locale  * code de la nationalité tunisienne  * code des changes - [ la réglementation des changes et du commerce extérieur ] * code des droits réels * code des droits d'enregistrement et de timbre * code des droits et procédures fiscaux * code des hydrocarbures * code des obligations et des contrats  * code des organismes de placement collectif  * code des télécommunications * code des sociétés commerciales * code du statut personnel * code du travail * code pénal   * code des assurances http :// www . tunisia - today . com

* ¹⁹² L'universitaire Dominique lansoy a constaté une inflation législative en France. Il y à peu près 10 500 lois, 127 000 décrets. Et la tendance va en s'accentuant. 

Cette inflation est le résultat d'une manie bien française : a chaque problème, une loi.

* ¹⁹³ Débâcha(C.), études « l'inflation législative et réglementaire en Europe», annuaire européen d'administration publique, volume 8,1985

* ¹⁹⁴ Lasserre-Kiesow (V.). Commment faire les lois ? L'éternel retour d'un défi, la confection de la loi, cahiers des sciences morales et politiques, sous la direction de Roland Drago, page 208, PUF, 2005

* ¹⁹⁵ Mustapha Ben Letaif (M.). La légistique ; expérience tunisienne, état des lieux et perceptives, projet d'appui a la modernisation du système judiciaire, Centre des Etudes Juridiques et Judiciaires, page 38.

* ¹⁹⁶ JORT n° 96, 29.11.1996, p 239

* ¹⁹⁷ JORT n° 40 du 18 mai 2004 ; p 1292 à 129

* ¹⁹⁸ « La préparation d'un budget est un travail long et minutieux, qui fait intervenir tous les ministères, donnant lieu à des réunions fréquentes, des discussions au sein de chaque département, puis entre les représentants de chaque ministère et le ministre des finances ou le premier ministre en cas de conflit.

Ensuite, le projet de budget est soumis à l'organe législatif, qui effectue des rapports au sein de commissions spécialisées, pose des questions au gouvernement, et discute l'ensemble du projet avant le vote proprement dit.

Si l'on devait établir un budget tous les semestres ou tous les trimestres, on aurait certes des prévisions plus précises, mais cela risquerait de paralyser à la fois le gouvernement (chargé de la préparation du projet) et le parlement (chargé de l'examen et du vote du projet de budget) ». Chikhaoui (L.). Supports destinés à la préparation de l'épreuve écrite de spécialité par les titulaires du diplôme national d'ingénieur , ENA, Septembre 2007.

*

* ¹⁹⁹ Boubakri (O.), «  constitution et préparation de la loi de finances », actes de colloque constitution et administration, Sousse, 27- 28 février 2009, ATDC, page 155.

* ²⁰⁰Loi organique n° 2004-42 du 13 mai 2004 portant modification et complétant la loi organique du budget n° 67-53 du 8 décembre 1967, JORT

* ²⁰¹ ÓÚíÏ (). ÇÚÏÇÏ ãíÒÇäíÉ ÇáÏæáÉ . ÇáãáÊÞì ÇáÊãåíÏí ááãÏÉ ÇáäíÇÈíÉ ÇáËÇäíÉ ÚÔÑ . Õ 45-54 2009-2010

* ²⁰² « Depuis l'examen de l'OCDE sur la réforme de la réglementation en France publié en 2004, la France a engagé un ensemble de mesures ambitieuses pour promouvoir la qualité de la réglementation ; ces mesures constituent un changement qualitatif majeur. On peut distinguer trois grands volets d'action. Deux sont en amont : il s'agit tout d'abord d'améliorer le processus d'élaboration des normes en renforçant le dispositif d'études d'impact ex ante ; il s'agit ensuite de rénover les processus de consultation publique. Le troisième volet d'action se situe en aval de la production normative. Le gouvernement français a mené une politique de simplification qui a conjugué simplification juridique et réduction des charges administratives ».Rapport de l'OCDE .Mieux légiférer en Europe, France, OCDE 2010, http :// www . oecd . org , consulté le 11 avril 2010

* ²⁰³ Mieux légiférer en Europe, France, OCDE 2010, http :// www . oecd . org , consulté le 11 avril 2010