Open data : à la recherche de standards communs pour la réutilisation de l'information publique

B - La tenue d'un répertoire des informations publiques

72 - Pour que les informations publiques puissent faire l'objet d'une réutilisation, encore faut-il que les réutilisateurs potentiels sachent quelles sont les informations disponibles. Cette méta-information fait donc heureusement l'objet d'une obligation pour « les administrations qui produisent ou détiennent des informations publiques », l'article 17 de la loi de 1978 les enjoignant de tenir « à la disposition des usagers un répertoire des principaux documents dans lesquels ces informations figurent ».

73 - Le caractère non exhaustif de ce répertoire a été confirmé par la circulaire du 29 mai 2006, qui précise que « les administrations disposent donc d'une marge d'appréciation pour définir les documents qui doivent y figurer, en tenant notamment compte de l'intérêt que pourrait présenter leur réutilisation ». En outre, la CADA a précisé à ce sujet que l'absence de constitution d'un tel répertoire n'expose pas la collectivité publique à des sanctions⁵⁹.

74 - En somme l'administration n'est soumise à aucune obligation de mise à disposition mais il découle de la loi de 1978 un principe de libre réutilisation. Par ailleurs, l'administration doit respecter un principe de non exclusivité et tenir un répertoire des informations publiques. A ces obligations de l'administration font face les droits et obligations des réutilisateurs d'informations

européen et au Comité des régions, concernant la réutilisation des informations du secteur public et le réexamen de la directive 2003/98/CE)

⁵⁹ CADA, conseil n° 20062173 du 8 juin 2006

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publiques.

II - Les droits et obligations du réutilisateur

A - Les droits du réutilisateur

75 - Aux termes de l'article 10 de la loi de 1978, les informations publiques peuvent être « utilisées par toute personne qui le souhaite à d'autres fins que celles de la mission de service public ». Cette formule abstraite permet au réutilisateur une grande liberté quant à la destinée des informations publiques, y compris dans un but commercial (développement d'un service de l'information tel qu'une application smartphone par exemple) ou encore dans le but de critiquer l'administration sur sa gestion des services publics. Cependant, cette liberté s'exprime dans le respect de certaines obligations à la charge du réutilisateur.

B - Les obligations du réutilisateur

76 - Si la réutilisation d'informations publiques est libre, elle n'est pas pour autant dénuée d'obligations à la charge du réutilisateur. L'article 10 de la loi de 1978 précise à ce sujet que les « limites et conditions » de la réutilisation d'informations publiques s'appliquent non seulement pour les informations publiques mises à disposition par l'administration mais aussi pour les informations « obtenues dans le cadre de l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs ». Cette disposition fait le lien entre le régime d'accès et le régime de réutilisation en consacrant un principe d'unicité des informations publiques : quel que soit le mode d'obtention -demande d'accès ou mise à disposition- les informations publiques sont soumises aux mêmes règles au stade de leur réutilisation.

77 - Une obligation de respect de l'intégrité des informations publiques est mise à la charge du réutilisateur. Mais il ne s'agit pas là d'une obligation équivalente au respect de l'oeuvre de l'auteur⁶⁰, qui serait trop contraignante en matière de réutilisation d'informations publiques. L'article 12 de la loi de 1978 dispose que « Sauf accord de l'administration, la réutilisation des informations publiques est soumise à la condition que ces dernières ne soient pas altérées, que leur sens ne soit pas dénaturé et que leurs sources et la date de leur dernière mise à jour soient mentionnées ». A contrario, le réutilisateur peut modifier les informations publiques, les adapter et les traduire sans

⁶⁰ Article L. 121-1 du Code de la propriété intellectuelle

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avoir à en demander l'autorisation, et ce dans les limites susmentionnées.

78 - La violation de cette obligation est passible de sanctions aux termes de l'article 18, qui distingue selon que la réutilisation s'est faite à des fins commerciales ou non. Ainsi, la réutilisation d'informations publiques à des fins non commerciales en violation des dispositions de l'article 12 est passible d'une amende pouvant aller jusqu'à 1 500 euros (contravention de 5e classe). Lorsque la violation de ces dispositions intervient dans le cadre d'une réutilisation à des fins commerciales, « le montant de l'amende est proportionné à la gravité du manquement commis et aux avantages tirés de ce manquement », dans la limite de 150 000 euros (amende portée à 300 000 euros en cas de récidive). Pour les entreprises, un manquement réitéré est passible d'une amende égale à « 5% du chiffres d'affaires hors taxes du dernier exercice clos dans la limite de 300 000 euros ». Si l'omission de la source et/ou de la dernière date de mise à jour de l'information est facile à déterminer, il en va autrement de la dénaturation du sens, laquelle ne fait l'objet d'aucune précision. Cela est regrettable au plan de la sécurité juridique, d'autant plus que la formulation de cette obligation laisse entendre que la dénaturation du sens des informations publiques est une infraction objective. Partant, la bonne foi du réutilisateur serait indifférente.

79 - En pratique, la CADA peut-être saisie d'une plainte déposée par l'administration dont les informations ont été altérées/dénaturées et est compétente pour appliquer les sanctions de l'article 18 de la loi⁶¹. Au vu de la jurisprudence du Conseil constitutionnel⁶², la sanction susceptible d'être prononcée, en tant qu'elle émane d'une autorité administrative agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, à la nature d'une sanction administrative. En cas de contestation de la sanction prononcée par la CADA, le réutilisateur d'informations publiques, devenu justiciable, devra donc s'en remettre au juge de l'excès de pouvoir pour que soit engagée la responsabilité de l'administration. Le régime de la sanction administrative a été défini par la jurisprudence administrative, qui s'est efforcée de limiter le pouvoir coercitif que la loi avait

⁶¹ Article 22 de la loi du 17 juillet 1978 : « La commission, lorsqu'elle est saisie par une administration mentionnée à l'article 1^er, peut, au terme d'une procédure contradictoire, infliger à l'auteur d'une infraction aux prescriptions du chapitre II les sanctions prévues par l'article 18 ».

⁶² Décision n° 2009-580 DC du 10 juin 2009 relative à la loi dite « HADOPI », considérant 14 : « Considérant que le principe de la séparation des pouvoirs, non plus qu'aucun principe ou règle de valeur constitutionnelle, ne fait obstacle à ce qu'une autorité administrative, agissant dans le cadre de prérogatives de puissance publique, puisse exercer un pouvoir de sanction dans la mesure nécessaire à l'accomplissement de sa mission dès lors que l'exercice de ce pouvoir est assorti par la loi de mesures destinées à assurer la protection des droits et libertés constitutionnellement garantis ; qu'en particulier doivent être respectés le principe de la légalité des délits et des peines ainsi que les droits de la défense, principes applicables à toute sanction ayant le caractère d'une punition, même si le législateur a laissé le soin de la prononcer à une autorité de nature non juridictionnelle »

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conféré à certaines administrations afin de respecter le principe de la séparation des pouvoirs. Ainsi le Conseil d'Etat fait prévaloir le principe d'interprétation stricte à propos du principe de légalité⁶³. En toute hypothèse, le principe non bis in idem trouvera à s'appliquer, de telle sorte qu'une sanction pénale ne pourra se superposer à une sanction administrative (et vice versa)⁶⁴.

80 - En plus de ces modalités communes à toute réutilisation d'informations publiques, le législateur a prévu des règles spéciales pour encadrer leur tarification le cas échéant.