Etude sur la faisabilite d'une structure de reglement amiable des litiges de consommation

B- Présentation pratique.

a) Le Médiateur de la République et ses délégués.

1. La fonction :

Le Médiateur de la République a été institué par la loi du 3 janvier 1973 (plusieurs fois modifiée). C'est une autorité administrative indépendante qui a pour mission de rechercher un règlement amiable dans les litiges opposant un administré et une administration de l'Etat, une administration territoriale, un établissement public ou avec tout autre organisme investi d'une mission de service public (organismes sociaux, entreprises publiques...). C'est sur ce dernier chef qu'il est amené à intervenir en matière de droit de la consommation, car il pourra intervenir dans un litige opposant par exemple un citoyen lambda à EDF-GDF ou à France Télécom ou un office public d'HLM.

Par contre, il ne pourra pas intervenir dans des litiges entre personnes privées ou entre un citoyen et une administration étrangère, ou pour le compte d'un agent public encore en activité (celui disposant de sa propre hiérarchie en cas de contentieux).

Dans son travail, le Médiateur de la République est entouré de délégués sur l'ensemble du territoire. Dans la Haute-Garonne, par exemple, il y a sept délégués dispersés sur l'ensemble du territoire du département (six pour la région toulousaine et un pour la région de Saint-Gaudens). Leur activité étant encadrée par un coordonnateur départemental.

La saisine des délégués du Médiateur est simple et sans formalités. Il suffit de se présenter aux permanences. Toutefois, certains délégués demandent à ce qu'il soit fournit par les personnes les consultant une lettre les saisissant et décrivant le litige.

En revanche, le Médiateur de la République ne peut être saisi de la même façon. La demande de saisine doit absolument passer par l'intermédiaire d'un parlementaire (un député ou un sénateur) au choix du plaignant. Il faut quand même savoir que les députés ne refusent jamais de transmettre une demande au Médiateur, les sénateurs par contre le refusent plus souvent.

Les délégués du Médiateur de la République ont exactement la même compétence que le Médiateur lui-même. L'avantage est qu'ils sont plus nombreux et sur place, donc le litige est solutionné plus rapidement. En outre, souvent ce sont d'anciens fonctionnaires (préfecture...) connaissant parfaitement les services auxquels ils doivent s'adresser.

2. Le Délégué du Médiateur :

C'est surtout à lui qu'il faut s'intéresser, car il est le plus sollicité. En effet, le Médiateur de la République n'interviendra que si le litige ne peut se résoudre au niveau local.

Les délégués font des permanences dans des lieux dits de proximité : dans les préfectures, Maison de la Justice et du Droit, Mairies...

Le délégué est nommé pour une période de un an renouvelable par le Médiateur de la République lui-même. Avant d'entrer en fonction, il doit suivre une semaine de formation dispensée par la Médiature nationale. Cette formation est destinée à familiariser les différents délégués aux problèmes les plus courants qu'ils sont susceptibles de rencontrer au cours de leurs fonctions.

Le délégué est un bénévole. Il doit seulement disposer de certaines qualités telles qu'une grande capacité d'écoute et de la diplomatie, puisqu'il est institué pour faire de la médiation amiable et ne dispose d'aucun pouvoir de décision.

3. Le travail du Médiateur ou de son délégué:

Le dossier est traité de la manière suivante :

1. Ouverture d'un dossier suite à l'entretien avec la personne,

2. Instruction de l'ensemble des pièces annexées,

3. Intervention écrite auprès de l'administration ou de l'organisme concerné,

4. Suivi du dossier jusqu'à son terme.

Il faut savoir que lorsque le délégué écrit à l'Administration, il lui fait une proposition que celle-ci accepte ou non.

Si elle accepte, le dossier est clos. Mais si elle refuse la proposition du délégué ou du Médiateur, le dossier est également clos, la personne reste cependant libre d'ester en justice si elle le souhaite.

Dans cette hypothèse d'action en justice postérieurement à l'intervention du Médiateur, le plaideur aura la possibilité de joindre à son dossier les échanges d'écrits de l'Administration et du Médiateur. Les travaux de médiation n'ont pas de caractère secret.

Quand le délégué écrit à l'administration ou à l'organisme en cause, il envoi systématiquement un double de la lettre qu'il a fait et de la réponse reçue. La personne, bien qu'ayant confiée son litige au délégué, est toujours informée de l'évolution de celui-ci.

4. Les résultats :

En 2003, en Haute-Garonne, les délégués du Médiateur ont été saisis de 1183 demandes dont 844 réclamations (le reste étant des demandes d'informations). Au niveau national, ce sont 50 619 affaires qui sont portées devant les délégués départementaux (dont 21 159 réclamations).

Sur ces 844 dossiers, 522 médiations ont été tentées avec un taux de réussite de 66 % (346 médiations réussies).

Les domaines d'intervention sont variés mais pour la plus grosse part cela concerne des problèmes sociaux (URSSAF, ASSEDIC, CPAM, CAF...), fiscaux (problèmes de redressement, d'application de pénalités et de majoration d'impôt...). Mais ils peuvent aussi intervenir concernant des litiges d'administration générale, concernant le droit des étrangers, l'urbanisme...

Quant à leurs résultats, les délégués doivent en informer deux fois par an le Médiateur de la République en lui envoyant un rapport d'activité très détaillé et des exemples (12) de cas de médiation réussie. Le Médiateur de la République étant lui aussi soumis à l'obligation de présentation d'un rapport d'activité (global) au Président de la République, ou à défaut le Premier Ministre.

En outre, au niveau local, une conférence de presse est organisée une fois par an (en décembre) pour informer le public de l'activité et des résultats de l'ensemble des délégués dans le département.

b) Les autres médiations « institutionnelles » : Il sera cité deux médiateurs impliqués dans le droit de la consommation.

En premier lieu, le Médiateur du Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie. Il peut être saisi par un usager du ministère (particuliers, entreprises, associations). Il faudra qu'il soit effectué une première démarche auprès du service concerné sans aucune satisfaction obtenue. Le médiateur n'intervient pas dans les litiges entre personnes privées, et entre un agent du ministère et l'Administration qui serait son employeur (à l'image du Médiateur de la République).

Il peut être saisi uniquement par courrier, fax, ou par courrier formulaire en ligne.

Le médiateur enverra un accusé de réception dès l'arrivée de la demande de l'usager.

S'il n'est pas compétent, il en expliquera les raisons par écrit.

Lorsque la demande relève de sa compétence, le médiateur procède à son instruction en vue d'aboutir à une proposition de solution dans les meilleurs délais.

Il propose une solution appelée « recommandation », qui n'a aucune force contraignante.

En second lieu, le « Médiateur de la consommation » de la Chambre de la Consommation d'Alsace. Cette structure a été contactée par téléphone pour les besoins de l'étude. Elle est en effet la seule à avoir mis en place une médiation de la consommation.

Cependant il se révèle que cette médiation ne l'est que de nom. En effet, les médiateurs qui y travaillent réalisent au sein de la Chambre de la Consommation exactement le même travail que n'importe quel juriste au sein d'une association de consommateurs. La médiation n'est pas utilisée dans son sens juridique en tant que mode de règlement amiable. Il existe alors un réel doublon entre la Chambre de la Consommation et les associations présentent dans la région.

c) Les médiateurs d'entreprise:

Nombre d'entreprises ont mis en place en leur sein des médiateurs. Certains sont issus de la pratique et la loi est venue leur en faire l'obligation dans certaines activités.

Il ne sera cité que les plus connus à titre informatif.

1. Le médiateur des télécommunications:

Ce médiateur des télécommunications est compétent en ce qui concerne les litiges commerciaux opposant un consommateur à un opérateur de services de téléphonie signataire de la charte les y engageant (France Télécom, Cegetel, Orange, SFR, Bouygues, Télécom, Télé 2, 9 Télécom).

Le médiateur ne peut être saisi que si le consommateur a, au préalable, épuisé toutes les voies de recours internes. A cette fin, il dispose d'un délai de un an.

La saisine se fait par courrier lequel doit mentionner un certain nombre d'éléments : identité des parties, les faits, les courriers échangés, les démarches entreprises, les prétentions du demandeur...

Dans un premier temps il se prononce sur la recevabilité du dossier, aux délais très courts, puis s'il est recevable, il communique son avis à chacune des parties dans un délai de trois mois. Cet avis n'a aucune force exécutoire, cependant la saisine suspend les délais pour agir en justice. L'avis en confidentiel, il ne peut être produit en justice.

Depuis la Directive Européenne, « paquet télécoms », du 7 mars 2002 les télécommunications sont désormais dénommées « communications électroniques ». La communication électronique englobe les télécommunications et intègre l'internet. Les compétences du médiateur tendent donc elles aussi vers un élargissement.

2. Le médiateur des assurances:

Le recours à un médiateur en assurance par les particuliers a été mis en place depuis le 1^er octobre 1993. Il est saisi lors d'un litige entre un particulier et une société d'assurance. Il faudra au préalable avoir utilisé toutes les possibilités de dialogues, de réclamations, et de recours auprès de la société.

Chaque société d'assurance a son médiateur. Soit les entreprises disposent de leur propre médiateur, soit elles s'en remettent au médiateur de l'organisation professionnelle dont elles sont membres.

Il s'avèrerait cependant que malgré son appartenance, directe ou indirecte, à la société d'assurance, le médiateur est indépendant, car il est considéré comme étant extérieur à l'entreprise ou à l'organisation.

Ce recours est gratuit.

La saisine doit se faire par écrit. Certaines mentions doivent y figurer : le nom de la société d'assurance, les dates des principaux évènements, les décisions ou réponses de la société (photocopies), les prétentions du demandeur, les numéros de contrat d'assurance et du dossier en cas de sinistre.

Le médiateur rend un avis motivé qui n'a aucune valeur exécutoire pour les parties. Cet avis est confidentiel, il ne peut être produit en justice.

3. Le médiateur bancaire :

La procédure est sensiblement la même. Elle ressort des nouvelles dispositions de la loi n°2001-1168 du 11 décembre 2001 portant Mesures Urgentes de Réformes à Caractère Economique et Financier, dite loi Murcef.

La médiation bancaire est soumise à l'obligation de confidentialité. La saisine du médiateur ne peut se faire qu'après avoir épuisé les voies internes de la société bancaire. Le recours est gratuit. La procédure n'excède pas deux mois.

Toutes les informations pour le contacter figurent sur les relevés bancaires ou postaux depuis le 12 décembre 2002.

Les autres médiations existantes auprès des professionnels se calquent sur le même régime.

Cette médiation appelle toutefois quelques critiques : sur l'impartialité du médiateur dans le traitement des dossiers, sur l'impact de son avis. Il ressort de beaucoup d'acteurs auditionnés que ces médiateurs seraient une procédure dilatoire en faveur du professionnel en cause afin de faire gagner du temps et pour décourager le consommateur.

d) La médiation dans les Maisons de Justice et du Droit:

1. Présentation :

C'est une structure instituée comme lieu d'accueil et de concertation (L. 18 déc. 1998, Code de l'Organisation Judiciaire art. L 7-12-1-1) afin d'assurer une présence judiciaire de proximité avec la mission de concourir à la prévention de la délinquance, à l'aide aux victimes et à l'accès au droit. Elle a vocation à servir de cadre en matière pénale et civile aux travaux de médiation et de conciliation sous l'autorité des chefs du Tribunal de Grande Instance.

Les Maisons de Justice et du Droit (Les MJD) font de la médiation et de l'accès au droit. Ils donnent des dossiers d'aide juridictionnelle, distribuent des bons de consultation gratuite auprès des avocats.

C'est un regroupement de partenaires, pas une entité juridique. D'ailleurs elle n'a pas de personnalité juridique. Ce n'est ni une instance décisionnelle ni une instance sanctionnatrice.

Les Maisons de Justice et du Droit sont à l'origine une création de fait. La première MJD au niveau national existe depuis 1989. La cinquième MJD fut créée à Toulouse (quartier de la Reynerie) en 1991, c'était alors la seule au niveau départemental. A ce jour il y a 70 maisons en France.

Les partenaires sont la police, les transporteurs, les bailleurs, les associations, les assistantes sociales ou les Conseillers Principaux d'Éducation dans les écoles (ils ont beaucoup de contacts avec l'éducation nationale)

Les partenaires des MJD bénéficient de subventions : médiature, la Service d'Aide aux Victimes, d'Information et de Médiation (SAVIM), l'ASPJ, les avocats (convention avec le barreau), maison droit de l'enfant, l'Association Départementale d'Information sur le Logement (L'ADIL), une association pour les violences conjugales, la PJJ (Protection judiciaire jeunesse).

Les associations partenaires font de la médiation. L'accueil est assuré par des agents de justice qui renvoient aux associations de consommateurs quand elles estiment être incompétentes.

Les avocats font du conseil, ils interviennent en tant que généralistes. Ce ne sont jamais les mêmes, un système de rotation a été mis en place. La convention a été signée entre le Comité Départemental de l'Accès au Droit et le Barreau.

Depuis, un greffier a été détaché auprès des MJD.

Un substitut à la section des mineurs est responsable (référant) des MJD.

Dans les MJD, il n'y a pas de conciliateurs car ils ont une compétence territoriale limitée à celle d'un canton, alors que les MJD couvrent une compétence plus large. Selon lui les conciliateurs auraient cependant leur place dans les MJD, apparemment le blocage viendrait aussi du coordinateur des conciliateurs actuel.

2. Le volet consommation :

Il faut distinguer les litiges de consommation civils de ceux pénaux.

En civil :

Les Maisons de Justice et du Droit ont un besoin massif de partenaires en droit de la consommation.

Cependant un partenariat avec les associations de consommateurs est impossible en raison de leur nécessité d'adhésion (perçu comme du clientélisme) or cela est inadapté au travail des MJD. Les associations partenaires n'ont pas ce système d'adhésion comme l'ADIL ou la maison de l'enfant. Le problème est qu'à part ces associations il n'y a personne d'autre, c'est un vrai dilemme. Le besoin est pourtant bien réel, «ce serait une bouffée d'oxygène ».

En pénal :

La base textuelle est l'article 41-1 du code de procédure pénale.

Il s'agit de trouver par l'intervention d'un tiers une solution librement négociée entre les parties dans un conflit issu d'une infraction pénale.

Le tiers est un médiateur pénal, professionnel qui travaille seul (profession libérale) ou membre d'une association (salarié).

Les Maisons de Justice et du Droit ont une quinzaine de dossiers droit de la consommation en médiation pénale depuis le 1^er janvier 2004. Il y a beaucoup de professionnels contrôlés par la Direction Régionale de la Concurrence, Consommation et Répression des Fraudes qui sont orientés vers eux, surtout en matière de soldes.

En matière pénale ils n'ont pas besoin des associations de consommateurs car elles ne sont pas compétentes et la procédure de médiation pénale existe.

Les médiateurs pénaux effectuent soit un rappel à la loi soit une réparation. Cette issue est plus rare car le préjudice a, soit déjà été réparé, soit le dédommagement n'a pas été nécessaire. Lors du rappel à la loi on sensibilise, on éduque, c'est une sorte de «stage ». Ils ne refont pas l'enquête.

C'est le Ministère public qui seul décide de l'opportunité d'une médiation pénale.

Le coordinateur des MJD rencontré est un médiateur pénal. Il fait de la médiation pénale pour des infractions au droit de la consommation. Il constate que dans la plupart des dossiers les professionnels ne sont pas des malveillants, ils sont ignorants en matière de législation. Ils sont plutôt francs, il n'y a ni faux-fuyants ni de cachotteries. En médiation pénale, le pourcentage de réussite est entre 65 et 68%, elle ne semble soumise à aucun délai.

Les MJD n'ont aucun contact avec la Chambre de Commerce et de l'Industrie, ni avec les associations de consommateurs, ni d'ailleurs avec la Direction Régionale de la Concurrence, Consommation et Répression des Fraudes, alors que certains médiateurs pénaux lisent avec attention les recommandations de l'Administration dans les dossiers.