Une analyse critique de la pratique actuelle de sanctions internationales.

CHAPITRE II: LES MESURES CONSTITUANT LES SANCTIONS INTERNATIONALES ET LES CIBLES DES SANCTIONS INTERNATIONALES

Comme nous les avons déjà définies, nous entendons par sanctions, des mesures de contrainte prises, par un organe socialement compétent, à l'encontre d'un Etat ou d'une autre entité, en réaction à une violation par ce dernier des engagements internationaux. Ainsi, deux éléments sont à retenir dans cette définition :

Premièrement, il doit s'agir de mesures coercitives, c'est-à-dire de contrainte, qu'elle soit armée ou non armée, matérielle etc...Contrainte contient l'idée d'agir notamment contre la volonté du destinataire, ou du moins sans son consentement. Le but ultime de ces mesures, étant précisément, comme toutes les voies d'exécution forcée, d'infléchir sa volonté pour le ramener à un comportement conforme au droit. C'est en tant que cible et non pas en tant que partie dans un rapport juridique qu'il est visé par ces mesures.

Deuxièmement, ces mesures doivent être prises conformément à une décision d'un organe social compétent, c'est-à-dire en dehors ou au-delà des institutions de justice privée. Car, elles présupposent une « constatation» et non seulement une « allégation» ou « prétention» issue d' « auto-interprétation », ainsi qu'une « décision» ordonnant ou recommandant la prise de ces mesures sur la base de cette constatation.

Il est ici question de connaître les mesures qui constituent les sanctions internationales avant d'identifier les entités ciblées par les sanctions internationales.

SECTION I : LE CONTENU DES SANCTIONS INTERNATIONALES

Nous avons vu que le Conseil de sécurité de l'ONU détenait le pouvoir de qualifier une situation et de dire s'il constitue une menace à la paix et à la sécurité internationales, une rupture de la paix ou une agression.

En même temps, le Conseil a aussi le pouvoir de déterminer les sanctions à appliquer à l'Etat auteur de la violation du droit international. Ces mesures sont prévues aux articles 41 et 42 de la Charte.

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Il convient de noter que la Charte de l'ONU ne prévoit pas que des sanctions internationales. En tant traité constitutif d'organisation internationale, elle prévoit aussi des mesures corporatives comprenant la suspension ou l'exclusion d'un Etat membre.

Mais les mesures dont le contenu doit être examiné ici sont celles qui sont prévues pour s'appliquer à des Etats qui violent le droit de la paix et de la sécurité internationales, et non pas les autres obligations de membre comme les cotisations.

Les sanctions des Nations Unies sont mises en oeuvre pour donner effet à des décisions du Conseil qui appellent à la cessation de comportements à l'origine de la situation constatée par ce dernier, en vertu de l'article 39 tel que détaillé supra. Le Conseil adresse dans ce cas une injonction à l'Etat mis en cause et use fréquemment de la menace de sanctions avant d'en adopter effectivement à son encontre.

Les sanctions internationales revêtent les deux formes indiquées par la Charte, dont notamment, les mesures non coercitives et les mesures coercitives militaires.

La pratique démontre que les premières, fondées sur l'article 41, en certaines occasions et conformément au texte, ont effectivement été ordonnées et appliquées, mais des secondes, il n'en a pas été de même. En effet, une interprétation stricto sensu du texte limiterait les mesures coercitives militaires à une opération conduite par le Conseil de sécurité directement lui-même (article 42) au moyen de forces mises à sa disposition par des Etats (article 43).Néanmoins, en pratique, cette condition nécessaire n'a jamais été acquise.et d'ailleurs, à cet égard, les opinions divergent.

PARAGRAPHE I : LES MESURES DE L'ARTICLE 41 DE LA CHARTE

Le conseil s'est vu confier par la charte, « la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales »⁷³. C'est seulement par leurs effets actuels ou potentiels sur le maintien de la paix que les violations du droit entrent dans le champ d'application des mesures de contrainte armée ou non armée prévues aux articles 41 et 42 de la charte. On pourrait même aller jusqu'à dire qu'il ne s'agit pas là d'une condition nécessaire pour

⁷³ Article 24 §1 de la Charte.

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l'application de ces mesures, la notion de « menace contre la paix» n'impliquant pas nécessairement l'existence d'une violation du droit.

Cependant, Jean Combacau remarque très judicieusement, qu'aucune résolution du conseil de sécurité ou de l'Assemblée générale ayant décrété de telles mesures, même sur la base seulement d'une menace contre la paix, ne l'a fait sans avoir qualifier l'acte contre lequel elle réagissait de violation du droit international.

Ce postulat n'est cependant pas réversible car, toutes les violations du droit international, même quand elles étaient constatées et condamnées, n'ont pas été qualifiées de « menace contre la paix »ni assorties de sanctions, seules les violations de deux principes fondamentaux du droit international contemporain, à savoir l'interdiction du recours à la force et le droit des peuples à disposer d'eux-mêmes, à cause de leur lien étroit avec le maintien de la paix et de la sécurité internationales, quand ces violations ont pu être constatées⁷⁴ont été occasionnellement qualifiées de « menace contre la paix» et assorties de sanctions, écrit le Professeur Abi-Saab⁷⁵.

Il est important, à ce jour, de passer en revue le contenu des mesures de l'article 41 avant de passer à l'examen des règles qui entourent leur exécution et leur mise en oeuvre.

A. Contenu des mesures non coercitives de l'article 41

La Charte des Nations Unies, en son article 41, prévoit des mesures contraignantes non militaires, c'est-à-dire des mesures où la communication, au sens large, d'un Etat avec le reste de la communauté internationale peut être partiellement ou totalement coupée, dans divers domaines, aussi bien sur le plan économique que diplomatique ou encore par une atteinte aux infrastructures essentielles. Cet article susmentionné dispose:

« Le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n'impliquant pas la force armée doivent être prises pour donner effet à ses décisions et peut inviter les membres des Nations Unies à appliquer ces mesures ».

⁷⁴ Ce qui est rare de toute manière au conseil à cause du veto, au moins à l'assemblée.

⁷⁵ ABI-SAAB (G.), Op. Cit., p.306.

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Parmi ces sanctions non coercitives, on compte : Ø des sanctions diplomatiques:

Ce sont de mesures d'ordre symbolique qui ont essentiellement pour but l'usage du pouvoir d'influence de l'opinion publique internationale pour inciter l'Etat concerné au retour à une situation normale.

Exemples :

a) Stigmatisation d'un pays avec condamnation morale (ex : Durant l'Apartheid, l'Afrique du Sud n'a pas été exclue des Nations Unies mais a fait l'objet de plusieurs condamnations morales ou symboliques).

b) Rupture des relations diplomatiques (ex : Iran à la suite de la prise d'otages de diplomates en 1978/1979).

Ø des sanctions économiques:

Les sanctions économiques consistent à l'isolement économique d'un pays dans l'optique d'amener ses dirigeants à se conformer au droit international. Celles-ci doivent en principe être d'autant plus efficaces que le pays est ouvert économiquement sur l'extérieur.

Il y a à l'intérieur même des sanctions économiques toute une gamme de sanctions envisageables :a) Embargo avec rupture des relations commerciales (ex : embargo sur le pétrole dans le cas de la Rhodésie et de l'Afrique du Sud ; embargo sur les armes en Yougoslavie en 1991 -1992)b) Gel des avoirs financiers détenus à l'extérieur du pays ; c) Blocus généralisé (ex : Irak par la résolution 661 du 6 août 1990) ; Boycott.

Ø de ruptures des relations aériennes

Tel que ce fut le cas dans la résolution 731 adoptée le 21 janvier 1992 par le Conseil de sécurité à la suite du refus de la Libye d'extrader des agents libyens soupçonnés d'être les auteurs de l'attentat de Lockerbie de 1988 en ce qu'elle prévoyait la suspension des liaisons. Il y aurait également de rupture des relations téléphoniques,...

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Par ailleurs, le Conseil a souvent décidé des mesures d'embargos sur les armes (Somalie, Angola, Haïti), de restrictions de commerce sur le pétrole (Haïti) ou d'interruption de tout type de communication avec l'Etat sanctionné.⁷⁶ En l'espèce, certains auteurs soutiennent que l'imposition de sanctions telles que des mesures d'embargos peuvent porter atteinte à l'intégrité physique ou mentale de la population concernée.

Ces mesures coercitives non militaires peuvent aussi porter sur un embargo des livraisons d'armes et d'équipements militaires pouvant être dirigés contre un Etat; mais c'est aussi une mesure que le Conseil de sécurité a ordonnée dans le cas de conflits internes et sans désigner particulièrement un coupable, ceci sans doute pour tenter de priver les parties au conflit des moyens de se combattre, tout en affichant son impartialité. C'est ainsi qu'il fut procédé à l'égard de la Yougoslavie en septembre 1991 au moment où, déchirée par les combats, elle était encore un Etat⁷⁷. Cette mesure est restée en vigueur à l'égard des nouveaux Etats après l'éclatement de la Yougoslavie. Dans le cas de la Somalie, cité ci-haut, c'est également un embargo général et complet sur toutes les livraisons d'armes et d'équipements militaires qui fut décrété⁷⁸. Il en fut de même à l'égard du Rwanda⁷⁹ et du Libéria.

A noter que dans le cas de la crise en Angola, l'embargo sur les armes fut institué contre l'une des parties au conflit, l'UNITA, condamnée par le Conseil de sécurité⁸⁰.

Cependant, des mesures d'embargo plus larges, s'étendant aux courants commerciaux, ne paraissent guère appropriées à l'égard d'un pays déchiré par une guerre civile, à moins de pouvoir localiser géographiquement une partie jugée coupable⁸¹. Tel qu'il peut être

⁷⁶Résolution 232 sur la Rhodésie du Sud, actuelle Zimbabwe (1966).

⁷⁷ Résolution 872 (1993), du 5 octobre 1993 ; Résolution 713 (1991), du 25 septembre 1991, la mesure étant fondée sur le Chapitre VII, et justifiée par le fait qu'il y a d'importants combats en Yougoslavie et que la prolongation de cette situation crée une menace contre la paix et la sécurité internationales.

⁷⁸ Résolution 733 (1992), du 23 janvier 1992. Le Conseil de sécurité a été alerté par la Somalie elle- même, et il a pris cette mesure en se fondant sur le Chapitre VII, en indiquant que la persistance de la situation en Somalie constituait une menace pour la paix et la sécurité internationales.

⁷⁹ Résolution 918 (1994), du 17 mai 1994, qui vise le déploiement de 5500 casques bleus au Rwanda.

⁸⁰ Résolution 864 (1993), du 15 septembre 1993. Le Conseil de sécurité estime que du fait des actions militaires de l'UNITA, la situation en Angola constitue une menace à la paix et à la sécurité internationales et agit en vertu du Chapitre VII.

⁸¹ Résolution 820 (1993), du 17 avril 1993, institue certaines mesures de contrôle concernant des zones particulières en Bosnie et en Croatie. Notamment, la résolution 942 (1994), du 23 septembre 1994, qui condamne la partie des Serbes de Bosnie, ordonne un embargo commercial et diverses autres mesures pour isoler les zones de la République de Bosnie-Herzégovine tenues par les forces des Serbes de Bosnie.

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observé dans la résolution 820 du 17 avril 1993, instituant certaines mesures de contrôle concernant des zones particulières en Bosnie et en Croatie. De plus, la résolution 942 du 23 septembre 1994, qui condamne la partie des Serbes de Bosnie, ordonne un embargo commercial et diverses autres mesures pour isoler les zones de la République de Bosnie-Herzégovine tenues par les forces des Serbes de Bosnie.

3. Les mesures coercitives militaires

L'article 42, pour sa part, prévoit « toute action» militaire que le Conseil « juge nécessaire » pour maintenir ou rétablir la paix grâce à des « opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres des membres des Nations Unies ». Dans la pratique, l'article 41 est nettement plus utilisé que l'article 42.

Cependant, le Conseil peut avant tout recourir à l'article 41 avant de passer à l'article 42. Cependant, il faut noter qu'il n'est nullement tenu de tenter en premier lieu des moyens pacifiques car il peut appliquer des mesures coercitives militaires de l'article 42 d'emblée, s'il le juge nécessaire. Il semblerait néanmoins développer une pratique tendant à privilégier l'adoption de mesures d'une manière graduelle c'est-à-dire, tentant avec celles de l'article 41 avant d'appliquer l'article 42.

Le bon droit voudrait à ce que ces sanctions soient celles auxquelles le Conseil recourt en dernier ressort. Cela, sans doute, parce qu'elles conduisent la Communauté internationale à contrevenir à l'article 2 de la Charte relatif à un de ses principes fondateurs, à savoir celui de l'interdiction de recourir à la force dans les relations interétatiques.

Pourtant, quelques actions armées ont été conduites en vertu de l'article 4282, mais des mesures de sanctions ont aussi été adoptées83. Par ailleurs, les mesures de l'article 41 peuvent aussi être assimilées à des injonctions adressées par le Conseil de sécurité aux Etats troublant la paix internationale, pour aboutir à une cessation de comportements illicites. Ainsi, le Conseil adopta la résolution S/RES/660 du 2 août 1990, constituant une injonction à l'Irak de se retirer du Koweït. L'Etat irakien n'ayant pas réagi aux sanctions coercitives non militaires

⁸²On peut citer l'action menée contre l'Irak après l'invasion du Koweït (1990-1991), les frappes de l'OTAN en Serbie en 1999.

⁸³Lire la résolution 665(1990) en rapport aux mesures adoptées dans la crise du Golf; et la résolution 678(1990) ou encore les sanctions contre Haïti.

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adoptées, le Conseil décida dans sa résolution 678 du 29 novembre 1990 de prévenir l'Irak de l'imminence d'une action militaire si elle n'appliquait pas ses décisions précédentes avant le 15 janvier 1991. Quarante-huit heures après la fin de l'ultimatum, une force de coalition des Etats membres dirigé par les Etats-Unis avait été lancée pour la mise en place d'une opération militaire tendant à la libération du Koweït.

Les mesures coercitives de nature militaire sont généralement conduites de deux façons: il s'agit du recours aux moyens nationaux, d'une part, et de l'élargissement du mandat des casques bleus, d'autre part.

· La première méthode est celle consistant à autoriser des Etats membres qui sont disposés à le faire à coopérer pour entreprendre une action de combat. Elle a été utilisée pour conduire des opérations terrestres en Somalie et au Rwanda. Dans le premier cas, il s'agissait d'instaurer « [...j des conditions de sécurité pour les opérations de secours humanitaire en Somalie ». Etant donné que l'ONUSOM ne pouvait plus faire face à la situation, il s'agissait donc de combattre les factions armées qui faisaient obstacle à l'acheminement de l'aide humanitaire, et de permettre ultérieurement, dans des conditions convenables, la poursuite d'une opération de maintien de la paix ⁸⁴(dans l'opération restore Hope). On observera qu'aucun adversaire particulier n'est désigné⁸⁵.

Lors de l'opération la Turquoise conduite par la France, au Rwanda, ce furent également des « objectifs humanitaires» qui incitèrent le Conseil de sécurité à autoriser une action coercitive, laquelle devait être « menée de façon impartiale et neutre » et ne devait pas constituer « une force d'interposition entre les parties »⁸⁶.

Dans les deux cas cité ci-haut, il s'agissait d'une sorte d'imposition de la paix à l'intérieur d'un Etat morcelé par une guerre civile, pour tenter ensuite de redéployer une opération de maintien de la paix.

⁸⁴ Résolution 794 (1992), du 3 décembre 1992. C'est ici la «tragédie humaine » qui constitue une menace à la paix et à la sécurité internationales. Ce fut l'opération « Restore Hope ».

⁸⁵ La résolution 794 exige notamment que toutes les parties mettent fin aux hostilités, et condamne «énergiquement toutes les violations du droit humanitaire commises en Somalie E...] ».

⁸⁶ Résolution 929 (1994), du 22 juin 1994. Le Conseil de sécurité souligne « E...] le caractère strictement humanitaire de cette opération E...] ». Ce fut l'opération «Turquoise ».

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Comme on peut le constater aux vues de ce qui précède, la seule manière, jusqu'à lors, d'exercer une contrainte par des moyens militaires, était d'en confier la mise en oeuvre à des Etats disposés à le faire avec leurs troupes. Il en va de même ici, où l'on voit des Etats prendre le relais, avec des moyens de combat, des troupes non combattantes des Nations Unies. La Force de réaction rapide, évoquée ci-après, présente un schéma un peu différent.

Ø La deuxième méthode à laquelle le Conseil de sécurité a recouru pour mener des opérations coercitives de caractère militaire a consisté à élargir le mandat des forces de maintien de la paix.

C'est concrètement avec l'intervention en Somalie que le Conseil de sécurité a eu à s'engager dans une voie nouvelle. Après l'opération militaire « Restore Hope », la nouvelle opération de maintien de la paix ONUSOM fut instituée par la résolution 814 (1993), adoptée le 26 mars 1993. Orientée essentiellement vers l'assistance humanitaire et la reconstruction du pays, elle contient un dispositif en trois chapitres, dont l'un est expressément placé sous l'autorité du Chapitre VII.

Sans désigner des coupables, il adresse diverses injonctions à toutes les parties somaliennes, et surtout, il charge les forces de l'ONU de procéder au désarmement des divers groupes. Une telle mission n'allait pas se développer sans heurts. Les Nations Unies se sont finalement retirées de la Somalie sans gloire le 31 mars 1995.

En ex-Yougoslavie, très particulièrement en Bosnie-Herzégovine, et dans une certaine mesure aussi en Croatie, la FORPRONU a reçu des mandats de combat relevant du Chapitre VII.

C'est ainsi, la résolution 836 (1993), du 4 juin 1993, qui concerne la Bosnie-Herzégovine, condamne « f...] les obstacles mis, essentiellement par la partie des Serbes de Bosnie, à l'acheminement de l'aide humanitaire, f...] ». Le Conseil de sécurité avait autorisé la FORPRONU « [...] à prendre les mesures nécessaires, y compris en recourant à la force, en riposte à des bombardements par toute partie contre les zones de sécurité [...] ». Il s'agit de protéger les zones de sécurité, mais aussi les convois d'aide humanitaire.

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La FORPRONU a été autorisée, en Croatie, « [...] à prendre les mesures nécessaires, y compris en recourant à la force, pour assurer sa sécurité et sa liberté de mouvement »⁸⁷.

Il est toutefois évident qu'il n'est pas possible pour des soldats d'assumer simultanément le mandat traditionnel des casques bleus, et des missions ponctuelles de combat. Les choses ont mal tourné, et notamment pour les forces de maintien de la paix, prises dans une impasse, humiliées, désorientées. C'est pour tenter de trouver une issue, du moins partielle, que fut décidée la création de la Force de Réaction Rapide (FRR). A cet égard, une innovation intervient, car la FRR est intégrée dans une certaine mesure à la FORPRONU, ou du moins appelée à collaborer étroitement avec elle, comme il résulte de la résolution 998 (1995), du 16 juin 1995, qui voit le Conseil de sécurité se féliciter du renforcement de la FORPRONU. Il demeure que la FRR est là pour protéger les casques bleus, et non pas pour imposer un plan de paix par la force, ce que personne ne peut faire.

Force serait après l'examen de points détaillés ci-haut qu'un autre aspect du recours à la force militaire s'est développé avec le temps. Il s'agit, comme relever dans le point b ci-haut, de la mise à contribution des forces de maintien de la paix (casques bleus). Les opérations de maintien de la paix n'ont pas pour philosophie générale la contrainte. Car mis sur pied pour faire observer la paix. C'est pourquoi, les contingents nationaux engagés dans ces opérations, légèrement armés, ne sont autorisés à faire usage de leurs armes qu'à des fins de légitime défense. Ces opérations, dans leur conception originelle, ne relèvent pas du Chapitre VII.

Pourtant, on observe un phénomène nouveau qui consiste à donner aux casques bleus des missions de combat. Peut-être en a-t-on eu un avant-goût lors de l'affaire du Congo, qui vit le Conseil de sécurité autoriser le Secrétaire général à « [...] entreprendre une action vigoureuse, y compris, le cas échéant, l'emploi de la force dans la mesure requise [...] », pour lutter contre les activités sécessionnistes⁸⁸. Les choses n'étaient cependant pas très claires en l'occurrence. Dans le cas de la Somalie, puis dans celui de la Bosnie, déjà examinés, c'est en

⁸⁷ Résolution 871 (1993), du 4 octobre 1993.

⁸⁸ Résolution 169, du 24 novembre 1961.

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plaçant expressément ses décisions sous l'autorité du Chapitre VII que le Conseil de sécurité a formulé, en l'élargissant, le mandat de l'ONUSOM II, respectivement de la FORPRONU.