Le droit de veto au conseil de sécurité des nations-unies entre gage juridique d'une paix internationale d'exclusion et blocage politique du règlement des conflits.

Paragraphe 2. Quelques éléments sélectifs de différence structurelle entre la SDN et l'ONU à la lumière du Pacte et de la Charte les ayant respectivement instituées

Il s'avère que la Charte de l'ONU se voyait reposer sur la vocation de colmater les brèches structurales de la Société des Nations afin de réguler l'ordre international sur des bases nouvelles dont la paix serait la cheville ouvrière. Plus qu'un slogan, cette vocation peut se mesurer dans l'analyse de certaines des dispositions de la Charte comparativement à certaines autres du Pacte de la Société des Nations en vue d'aboutir à la mise a nu de la spécificité de celle-là en réponse aux « faiblesses » de celui-ci.

Ce faisant, la texture substantielle des intitulés de la majeure partie des Chapitres de la Charte dévoile la fresque topique de ce penchant pacifiste ou préventif, mieux régulateur des conflits armés internationaux. Cette orthodoxie apparaît déjà irrécusablement au Chapitre I qui pose les jalons des buts et principes de l'organisation focalisés de fond en comble sur l'impératif catégorique du maintien de la paix et la sécurité internationales dictant la nécessité de mettre sur pied des garde-fous aux abus de force et aux situations^61(*), de caractère international, susceptibles de menacer ou de rompre l'équilibre de la paix mondiale^62(*). Elle est ensuite difficile à occulter dans l'écriture des dispositions du Chapitre III qui tricotent une structuration organique dont la complémentarité des composantes et la finesse d'attributions se trouvent axées sur la préservation de la paix, la prévention des guerres et la consolidation des échanges économiques entre les Etats membres^63(*).

Le Chapitre VI fait de ce dogme de la garantie de la paix et la sécurité internationales la clé de voûte de sa matière d'autant qu'il impose, à l'article 33, aux Etats qui seraient parties à un conflit d'envergure transfrontalière l'obligation de rechercher la solution, avant tout, par voie de négociation, d'enquête, de médiation, de conciliation, d'arbitrage, de règlement judiciaire, de recours aux organismes ou accords régionaux, ou par d'autres moyens pacifiques de leur choix et ce, soit sur leur propre initiative, soit sur invitation du Conseil de Sécurité.^64(*) Le Chapitre VII, quant à lui, affirme avec acuité tel absolu ce postulat de la paix et la sécurité internationales en instituant un arsenal juridique de sécurité collective à faire prévaloir en face d'une menace contre la paix, d'une rupture de la paix ou d'un acte d'agression^64(*). Cet arsenal juridique comprend deux axes dont le second est conditionné par l'échec ou l'insuccès du premier. Tout part du constat fait par le Conseil de Sécurité de l'existence d'une menace ou rupture de la paix ou encore d'un acte d'agression occasionné par un Etat - ce que Philippe MOREAU DESFARGES qualifie d'acte de délinquance condescendante des régimes belliqueux^65(*) -, lequel constat peut, selon la nature et la gravité de la situation en présence, conduire le Conseil de Sécurité à prendre des mesures n'impliquant pas l'emploi de la force armée, en invitant les Membres des Nations Unies à appliquer ces mesures pour donner effet à ses décisions. Celles-ci peuvent comprendre l'interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radioélectriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques, sous l'empire de l'article 41 de la Charte. Et si, par la suite, le Conseil de Sécurité estime que toutes ces mesures seraient inadéquates ou qu'elles se sont révélées telles, il peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu'il juge nécessaire au maintien ou au rétablissement de la paix et la sécurité internationales. Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d'autres opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres de Membres des Nations Unies. C'est ce qu'il ressort de l'article 42 de la Charte.

Le chapitre VIII, quant à lui, en promouvant la conclusion des accords régionaux entre Etats et le développement des organismes régionaux destinés à régler les affaires qui, touchant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, se prêtent à une action de caractère régional, pourvu que ces accords ou ces organismes et leur activité soient compatibles avec les buts et les principes des Nations Unies^66(*), n'aura pu s'émanciper de l'ouvrage de la paix internationale qui ne se veut rien de moins que le ciment structurel, opérationnel et fonctionnel de l'Organisation des Nations Unies.

Qu'il s'agisse enfin du chapitre IX - qui présente la coopération économique et sociale internationale tel le gage de la stabilité et du bien-être nécessaires aux relations pacifiques et amicales fondées sur le respect du principe de l'égalité des droits et des peuples en vue du développement économique et social des Etats^67(*)- ; du chapitre X qui institue le Conseil économique et social comme organe doté des compétences très étendues pour oeuvrer à l'amélioration de l'unité économique des Etats ainsi qu'au respect effectif des droits de l'homme et des libertés fondamentales pour tous ; ou du chapitre XIV qui instaure la Cour Internationale de Justice au titre d'organe judiciaire principal des Nations-Unies et, partant, juge des litiges entre Etats, l'on s'aperçoit on ne peut plus nettement de cet attachement indéfectible à la quête, à la sauvegarde de la paix internationale et à la préservation de la sécurité internationale comme fil conducteur de la Charte des Nations Unies^68(*).

Au rebond de ce pèlerinage exégétique de l'esprit directeur de la Charte des Nations Unies, l'ombre de tout doute étant dissipé, il s'avère établi que l'objectif du maintien de la paix et la sécurité internationales, dans l'ossature opérationnelle des Nations Unies, se trouve scellé dans certains mécanismes d'action et de décision aux frontispices desquels figure le droit de veto accordé aux seuls cinq membres permanents du Conseil de Sécurité, privilège - d'autant plus problématique que la légitimité de son usage reste sujet à débat- qui heurte le principe sacré d'égalité souveraine des Etats^69(*) et qui va retenir l'intérêt des analyses du troisième chapitre du présent mémoire. Il s'en suit que l'un des cinq membres permanents peut poser son veto pour faire échec à tout projet de recommandation ou de résolution du Conseil de Sécurité de nature à internationaliser ou à importer un conflit armé national, sur les territoires d'autres Etats, avec moins d'effets résolutifs dudit conflit que ceux de sa contagion et de sa propension^70(*). C'est là une des marques de l'originalité de la Charte de l'ONU comparativement au Pacte de la SDN sur la gestion de la paix et la sécurité internationales.

Loin de prétendre lister avec exhaustivité tous les points de différence à ce sujet, nous reprendrons ici ceux se rapportant à l'épaisseur normative entre le Pacte et la Charte, la taille organique des deux organisations créées par eux, la nature des titres conférés aux membres de leurs organes exécutifs ou conseil, le degré d'aération ou de saturation des pouvoirs entre les acteurs de différents organes.

· Le premier axe de différence retenu entre la Charte des Nations Unies et le Pacte de la Société des Nations tient au volume du contenu de ces deux textes : la Charte de l'ONU compte 111 articles alors que le Pacte de la SDN ne s'articlait qu'autour de 26 articles ; laconisme qui ne pouvait, et nous n'en doutons point, prendre en charge tous les arsenaux de nature à préserver une paix durable ni porter avec acuité des moyens efficaces de dissuasion à l'égard des velléités bellicistes de certaines tendances nationalistes tantôt jalouses de la domination planétaire de la Rome antique qu'elles désiraient rééditer pour leur compte à l'époque contemporaine, tantôt vexées par le fardeau des sanctions que les vainqueurs de la Première Guerre mondiale infligèrent aux peuples vaincus sous le prisme du Traité de Versailles. C'est cette marge de manoeuvre ou largesse, du Pacte, qui servit notamment de parcelle à la montée du nazisme hitlérien et du fascisme mussolinien qui, coalisés, enclenchèrent la Seconde Guerre mondiale en septembre 1939^71(*) ;

· Le deuxième degré de différence est à situer à la configuration et au nombre d'organes à leur disposition. En effet, la Société des Nations n'était dotée que de trois organes sur pied de l'article 2 du Pacte l'ayant institué. Ces trois organes étaient l'Assemblée, le Conseil et le Secrétariat permanent. En revanche, l'Organisation des Nations Unies, elle, est composée de six organes : l'Assemblée générale, le Conseil de sécurité, le Conseil économique et social, le Conseil de tutelle, la Cour internationale de Justice et le Secrétariat, aux termes de l'article 7 de la Charte ; différences conceptuelle et numérique qui ne demeurent pas sans incidence sur les nuances vocationnelles de leurs missions ni sur l'étendue de leurs compétences d'attribution ni même sur leur champ d'action.

· L'article 4 du Pacte de la SDN disposait que le Conseil est composé de 9 membres désignés par l'Assemblée, sans leur conférer des statuts distinctifs^72(*). Ce qui semble mieux consacrer le lustre d'égalité internationale et souveraine des Etats, cristallisée notamment par la consécration expressis verbis à chaque Etat membre d'une voix et un représentant ainsi que par la soumission de l'adoption des décisions^73(*) à l'unanimité des membres. Pourtant, une lecture surplombant cette approche simpliste, que seule une interprétation rudimentaire peut préconiser, nous conduit à lever le voile d'une discrimination statutaire tacite dans les termes mêmes de l'article 4 du Pacte de la SDN.

En effet, en disposant : « Le Conseil se compose de Représentants des Principales Puissances alliées et associées, ainsi que de Représentants de quatre autres Membres de la Société », l'article susmentionné n'avait pas pu occulter, du moins à l'endroit des esprits avisés, la vive intention des Etats pactisant d'accorder un régime de préférence mieux de privilège aux vainqueurs de la Première Guerre mondiale, dont l'Acte final fut le Traité de Versailles en 1919, qui bénéficiaient ici même d'une qualification particulière^74(*). L'article 4 du Pacte prévoyait en outre la possibilité d'une extension du nombre de membres du Conseil. Avec l'approbation de la majorité de l'Assemblée, le Conseil pouvait ainsi désigner d'autres Membres de la Société dont la représentation serait désormais permanente au Conseil, ouverture qui postule en faveur de son caractère souple et démocratique et qui inspire également, mutatis mutandis, notre thèse d'une mise à jour du cercle des membres permanents au Conseil de Sécurité des Nations Unies orientée dans ce sens même d'ouverture.

La Charte des Nations Unies, par contre, prévoit, sous l'égide de son article 23^75(*), que le Conseil de sécurité est composé de quinze membres de l'Organisation avec distinction de statut : cinq des quinze se voyant dotés du statut de membres permanents^76(*) et les dix autres de celui de membres non permanents. Ces derniers sont élus par l'Assemblée générale, chaque année par moitié, pour un mandat de deux ans, en considération de leur contribution, en tant que Membres de l'Organisation, au maintien de la paix et de la sécurité internationales et aux autres fins de l'Organisation, et aussi d'une répartition géographique équitable. L'intérêt de cette distinction réside dans l'appropriation du droit veto par les seuls membres permanents qui peuvent ainsi s'en servir pour bloquer le passage de certaines décisions^77(*). La Charte organise cette différence de qualité entre les membres du Conseil de Sécurité sans fournir les motivations qui la fondent, laissant cette entreprise à l'oeuvre intellectuelle de la doctrine. Et celle-ci situe l'argument cardinal de la reconnaissance des cinq membres permanents dans la part prépondérante qu'ils tinrent dans la capitulation de l'Allemagne nazie le 08 mai 1945 et, partant, dans la fin de la Seconde guerre mondiale^78(*).

Par ailleurs, l'article 4 du Pacte resta muet sur la durée du mandat des quatre membres remplaçables du Conseil. Il se bornait à disposer : « Ces quatre Membres de la Société sont désignés librement par l'Assemblée et aux époques qu'il lui plait de choisir. Jusqu'à la première désignation par l'Assemblée, les Représentants de la Belgique, du Brésil, de l'Espagne et de la Grèce sont Membres du Conseil ». En d'autres termes, l'opportunité et le moment de leur désignation demeurait tributaire des aléas du moment et des membres de l'Assemblée ; ce qui resta une condition rupestre quasi-irréaliste étant donné la divergence des intérêts souvent en concurrence de ceux-ci et constituait un contre-gage d'alternance ou de rotation des membres au Conseil de Sécurité.

En revanche, la Charte de l'ONU n'a pas cautionné ce quiproquo juridique tant elle fixe expressis verbis, à l'alinéa 2 de l'article 23, la durée du mandat des membres non permanents au Conseil de Sécurité à deux ans. Et, comme pour consumer toute étoffe de confusion possible, elle dispose en sus : « Lors de la première élection des membres non permanents après que le nombre des membres du Conseil de Sécurité aura été porté de onze à quinze, deux des quatre membres supplémentaires seront élus pour une période d'un an. Les membres sortants ne sont pas immédiatement rééligibles »^79(*). Dans le même ordre, la Charte spécifie aussi les critères d'élection au Conseil de sécurité des membres non permanents par l'Assemblée générale. Ces critères se rapportent spécialement à la prise en compte, par l'Assemblée générale, « en premier lieu, de la contribution des Membres de l'Organisation au maintien de la paix et de la sécurité internationales et aux autres fins de l'Organisation, et aussi d'une répartition géographique équitable ».^80(*)

· La SDN consacrait un cumul des pouvoirs concentrés entre les mains d'un seul. En effet, l'article 6 du Pacte affirmait : « Le Secrétaire général de la Société est de droit Secrétaire général de l'Assemblée et du Conseil ». Ce dernier ne pouvait être désigné qu'avec la bénédiction de Principales Puissances Alliées - au chevet desquelles figuraient les Etats-Unis d'Amérique avec les Etats influents du bloc occidental - dont il n'était voué à être, dans les faits, que l'homme de paille. Cette situation trahit une confusion organique à peine voilée au sein de la SDN et révèle l'état des crises de son émancipation des intérêts particuliers des Etats membres qui rendait difficile la distinction entre l'intérêt de l'organisation et celui des Etats considérés isolément.

Ce hiatus ne demeurait pas sans emporter des conflits d'intérêts entre ces deux camps (occidental et communiste). Ainsi, le tablier « impérial » que l'esprit et la lettre mêmes du Pacte de la Société des Nations Unies confectionnèrent pour les Etats unis d'Amérique, dont le Président se voyait attribué d'importantes prérogatives sur la conduite d'une organisation internationale entre Etats « égaux » comme le pouvoir de convoquer les premières réunions de l'Assemblée et du Conseil^81(*), pouvait bien alimenter cet imbroglio. C'est pourquoi le refus du Congrès américain de ratifier ce Pacte aura largement handicapé la marche radieuse de la SDN et contribué à sa mort subite. La Charte a tenté d'y apporter des réponses en consacrant, notamment, le principe de la spécialité et de la subsidiarité au sein du fonctionnement des organes de l'ONU.

· L'esprit et le texte du Pacte de la SDN, inspiré des quatorze points définis en 1918 par le Président des États-Unis Thomas Woodrow WILSON^82(*), visait plus à organiser la paix entre les Alliés qu'à poser la fondation d'une véritable organisation internationale de coopération et de coordination gouvernementale au sens classique du droit international public^83(*). C'est cette tendance obstruée qui a sans doute conduit Mario BETTATI^84(*) à dénoncer « l'enclos exigu » du cadre, de l'objet et des acteurs étatiques de la SDN auquel la Charte des Nations Unies remédie par sa casaque plus intégrationniste et son ouverture à tous les Etats sur la base des critères objectifs d'adhésion préétablis.

Véritable patrimoine de spécificité et d'originalité des dispositifs d'action du Conseil de Sécurité des Nations Unies, le droit de veto n'en demeure pas moins un mécanisme chargé d'assurer l'ordre, la paix et la sécurité sur l'échiquier international, but ultime du Conseil de Sécurité. A ce titre, il entend se colleter avec les velléités d'abus ou d'instrumentalisation du droit et en découdre avec les germes de l'arbitraire sur la scène internationale.

* ⁶¹ GUEHENNO, J-M, « Maintien de la paix : les nouveaux défis pour l'ONU et le Conseil de sécurité », in Politique étrangère, n° du 3 avril 2003, pp. 5-9.

* ⁶² Lire utilement l'article 1^er de la Charte des Nations Unies.

* ⁶³ BANNALIER, CORTEN, CHRISTAKIS et DELCOURT, Le droit international face au terrorisme, Cedin Paris I, Pedone, 2002, pp. 19-23.

* 38 Article 33 de la Charte des Nations Unies.

* ⁶⁴ Article 39 de la Charte des Nations Unies.

* ⁶⁵ MOREAU DESFARGES, P., Un monde d'ingérence, Paris, Presse de sciences politiques, 2^ème édition, 1997, pp. 43-55.

* ⁶⁶ Article 52 de la Charte des Nations Unies.

* ⁶⁷ Article 55 et suivants de la Charte des Nations Unies.

* ⁶⁸ BEN ACHOUR, R., « L'ONU et l'Irak », in Actualité et droit international, avril 2003.

* ⁶⁹ MALONE, D., « Le Conseil de Sécurité dans les années 90 : essor et récession », in Politique étrangère, 2/2002, pp. 8-13.

* ⁷⁰ VAISSE, M., Les relations internationales depuis 1945, Paris, Armand Collin, 9^ème édition, 2004, pp. 31-35.

* ⁷¹ BERTRAND, M., « L'ONU et la sécurité à l'échelle planétaire », in Politique étrangère, février 2000, pp. 21-25.

* ⁷² Sans les identifier comme membres permanents et non permanents tel que le fait la Charte de l'ONU.

* ⁷³ Qu'il s'agisse des résolutions, des déclarations, des condamnations ou même des recommandations.

* ⁷⁴ Le texte du Pacte de la SDN les désignait sous le vocable de « Principales puissances alliées et associées ». Il s'agissait des Etats-Unis d'Amérique, de 1'Empire Britannique, de la France, de 1'Italie et du Japon.

* ⁷⁵ L'article 23 de la Charte a consacré le passage du nombre de membres du Conseil de sécurité de 11 à 15 à la faveur de l'amendement dont il fit l'objet par l'Assemblée générale le 17 décembre 1963 et lequel entra en vigueur le 31 août 1965.

* ⁷⁶ La Chine, les Etats-Unis, la France, le Royaume Uni et la Russie.

* ⁷⁷ MARTIN, P.M., Les échecs du droit international ; Que sais-je ?, Paris, PUF n°3151, 1996, pp. 19-25.

* ⁷⁸ SUR, S., « Le Conseil de Sécurité : blocage, renouveau et avenir », in Pouvoirs n° 109, 2004, pp.18-25.

* ⁷⁹ Article 23, alinéa 2 de la Charte des Nations Unies tel qu'amendé par l'Assemblée générale le 17 décembre 1963.

* ⁸⁰ Article 23, alinéa 1 de la Charte.

* ⁸¹ Article 5 in fine du Pacte de la Société des Nations incorporé au Traité de Versailles du 28 juin 1919.

* ⁸² Lui-même s'étant inspiré des théories philosophiques de  « révolution copernicienne » d'Emmanuel KANT au XVIIIème siècle.

* ⁸³ Lire à ce sujet DUPUY, P.M., Droit international public, Paris, Précis Dalloz, 5^ème édition, 2000, p. 66.

* ⁸⁴ BETTATI, M., « L'usage de la force par l'ONU », in Pouvoirs n° 109, 2004, pp. 21-24.