Le droit de veto au conseil de sécurité des nations-unies entre gage juridique d'une paix internationale d'exclusion et blocage politique du règlement des conflits.

CHAPITRE 3. QUELQUES PERSPECTIVES D'ISSUE DU BLOCAGE TERNISSANT LE DROIT DE VETO

L'urgence et la nécessité de réformer au fond le Conseil de Sécurité en vue de le rendre plus apte à faire face aux réalités nouvelles d'un monde en mutation, où la paix et la sécurité internationales doivent faire face à des embuches d'apparition tout aussi récente, ne sont plus à prouver. Au rebond de cette fresque et conscientes de cette réalité, plusieurs considérations doctrinales préconisant des voies de sortie de ce bourbier ont émergé non sans controverses bouillantes. Et dans le sillage de ces diverses opinions prend corps notre considération mieux notre conception pour dégager la machine onusienne de l'étreinte que le droit de veto fait subir au règlement des conflits armés. Il s'agit d'une piste de solution à double manche, l'une se rapportant à un pèlerinage rationnel doublé d'une démarche de réflexion sur le caractère impérieux du recadrage à opérer dans le chef du patrimoine des mécanismes juridiques d'action et de décision du Conseil de Sécurité (première section) et l'autre, propose d'aller vers un dépassement de la règle rigide de l'unanimité, aujourd'hui lacunaire, qui caractérise le procédé juridique du veto pour l'instauration de la majorité qualifiée des voix des membres permanents du Conseil de Sécurité (deuxième section).

SECTION 1. RÉFLEXIONS SUR LA NÉCESSITÉ DE LA RÉFORME DU CONSEIL DE SÉCURITÉ DE L'ONU

Souvent qualifiée de « tigre de papier », l'ONU apparaît désormais comme une instance internationale dépassée par ses ambitions et par les Etats qui la composent^176(*). L'organisation est peu à peu tombée en désuétude, se révélant inefficace dans la sauvegarde de la paix et la sécurité internationales, cela encore plus depuis la rupture de l'ordre bipolaire dans les années 1990. Aussi, depuis quelques décennies, les maux qui rongent l'ONU se sont-ils proliférés : l'ONU est très dépendante de ses membres, ses décisions restent tout aussi soumises aux Etats membres et ses opérations tributaires de moyens accordés par ceux-ci si bien que le thème de la réforme de l'ONU est à l'ordre du jour depuis plus de dix ans, sans pour autant arriver à s'imposer, les divergences sur la question étant trop importantes^177(*).

Néanmoins, la question de la réforme de l'ONU se pose des toutes façons car il serait insupportable de n'avoir le choix qu'entre le statu quo avec toutes ses insuffisances et l'unilatéralisme. D'où la nécessité d'une réforme rapide du Conseil de Conseil de Sécurité et de son élargissement afin d'accroître sa représentativité, son efficacité et sa légitimité aux yeux de tous dans le monde ». Cette réforme se veut d'autant plus nécessaire que l'obsolescence des Nations Unies exige de redéfinir un système de sécurité mondiale^178(*).

En effet, au cours des dix dernières années, l'ONU a été de plus en plus discréditée, son impuissance révélée au grand jour à chaque nouvelle crise. Les fondements mêmes de l'organisation sont aujourd'hui désuets et l'ONU est trop dépendante de ses membres pour être efficace. A titre illustratif, l'article 23 de la Charte désigne les cinq membres permanents du Conseil de Sécurité, qui sont en fait les grands vainqueurs de 1945 : la Chine, les Etats-Unis, la France, le Royaume-Uni^179(*) et la Russie. Pourtant, cette composition du Conseil ne reflète plus les réalités actuelles de la communauté mondiale. Mais force est de constater que l'ONU est restée inchangée dans ses structures et ses modes de fonctionnement depuis 50 ans, alors que le contexte international est fort différent et que la donne géopolitique mondiale a été bouleversée à la fin de la guerre froide.

Eu égard à cette multiplicité d'entraves, la réforme du Conseil de Sécurité onusien doit s'inscrire dans le sens de la définition d'un nouveau système de sécurité mondiale. Ce nouveau système devra se charger d'atténuer à défaut de transcender la suprématie américaine aux Nations Unies. En effet, l'un des défis majeurs pour l'ONU depuis la guerre froide consiste à contenir la puissance américaine sans se l'aliéner. Un tel réaménagement systémique requiert préalablement une harmonisation des conceptions du rôle qui revient à l'ONU. Celles-ci se rapportent à deux principales visions : la conception hégémonique américaine et celle démocratique européenne. La première se fonde sur l'idée que les Etats-Unis ont réussi à mettre l'organisation au service de leur politique et du relai de leur idéologie mondiale. Et la seconde, jugée plus démocratique, plus coopérative et plus respectueuse de la souveraineté de chaque Etat^180(*), tendrait, à ce titre, à une redistribution des richesses entre les peuples. Il serait ainsi nécessaire, relève Serge SUR^181(*), d'opérer un rapprochement entre ces deux conceptions avant d'envisager une réforme organique de l'ONU. La réforme ainsi perçue procède, avant tout, d'un côté de la formulation d'un portrait des modalités, adéquates et adaptées aux contraintes de l'heure, chargées d'environner et de conditionner l'utilisation du droit de veto (paragraphe 1); et de l'autre, de la perspective d'un étirement des sièges permanents au Conseil de Sécurité onusien jusque-là sujette à caution (paragraphe 2).

Paragraphe 1. La nécessaire définition des conditions d'exclusion du recours au droit de veto et des circonstances de son usage obligatoire

L'illustration analytique des dessous des cartes de la Guerre du Golf au début des années 1990 va permettre d'étayer le caractère impérieux de la détermination de la catégorie thématique ou des dispositions préalables à l'exercice du veto au Conseil de Sécurité de l'ONU. Et l'examen des méandres du drame humain ancré dans le génocide des Tutsi du Rwanda lèvera le voile sur l'impératif de fixation des conditions d'exclusion de l'exercice du veto en présence des tragédies de ce genre qui sont antinomiques avec la mission du maintien de la paix mondiale et de la promotion de la sécurité internationale, but ultime du Conseil.

Ainsi, dans l'histoire des résolutions adoptées au Conseil de Sécurité, il apparait que nombreuses d'entre elles se sont détournées de leurs esprit et but initiaux. Pour s'en rendre compte, il n'est pas inutile de faire le tour d'horizon de la résolution 678 adoptée par le Conseil de Sécurité le 29 novembre 1990, dans une série de résolutions visant à libérer le Koweït de l'occupation irakienne, en application du chapitre VII de la Charte, qui autorise pour la première fois un groupe d'Etats à recourir à la force contre un Etat membre pour le contraindre à respecter les décisions du Conseil. L'examen des conditions d'adoption de la résolution 678 et de ses implications sociopolitiques permet de comprendre comment et pourquoi les objectifs définis dans ladite résolution furent dévoyés. En effet, l'objectif recherché par le Conseil de Sécurité en adoptant cette résolution et celles qui la précédait sur le conflit du Golfe était de libérer le Koweït, et donc de mettre fin à l'agression irakienne. Mais comme le fait remarquer à juste titre Ignacio RAMONET, « à peine les hostilités engagées, cet objectif unique et clair -le seul légitime d'ailleurs- fut pourtant relégué au second plan et remplacé, au nom de prétendus impératifs militaires, par deux autres : le renversement du régime de Saddam HUSSEIN et destruction de l'Irak^182(*) ». Comme l'avait observé le Président des Etats-Unis le 17 janvier 1991, l'action du Conseil avait pour but de faciliter la construction d'un nouvel ordre mondial, « un monde où le droit et non la loi de la jungle, gouvernera la conduite des Nations »^183(*).

La noble mission ainsi définie découlant du droit élaboré par le Conseil dans les douze résolutions adoptées sur la question, et que toutes les nations se devaient de faire appliquer. Mais en fait l'autorisation accordée par l'ONU a servi de prétexte à certains Etats pour réaliser d'autres buts de guerre conçus dès le 2 août 1990^184(*), à tel point que l'on peut s'interroger, avec Richard FALK, sur le degré d'autonomie de l'ONU par rapport aux Etats-Unis, sa crédibilité, sa fidélité à sa propre Charte et aux fins de justice et de paix pour lesquelles elle a été créée^185(*).

La mobilisation générale observée à l'ONU, et notamment au Conseil de Sécurité, avant le lancement de l'opération « Tempête du désert »^186(*), avait théoriquement pour but de garantir le respect du droit. « La France, avait déclaré le Président MITTERRAND, ne poursuit pas d'autres objectifs que ceux définis avec précision par le Conseil de sécurité, et d'abord, la libération du Koweït. Le Président Américain George BUSH devait renchérir le 17 janvier en précisant que « notre but n'est pas la conquête de l'Irak, c'est la libération du Koweït »^187(*).

Trois jours après le déclenchement des bombardements alliés sur l'Irak, d'autres buts de guerre, sensiblement différents de ceux de l'ONU, ont été définis par les responsables des pays membres de la coalition, sans consultation avec l'Organisation et en violation du mandat reçu : dès le 19 janvier, les autorités américaines déclaraient que « l'Irak doit être détruit militairement, indépendamment du fait qu'il se retire du Koweït »^188(*). Dans son discours sur l'état de l'Union, le Président des Etats-Unis réaffirmait que son pays cherchait à « détruire la capacité de l'Irak à soutenir une guerre » et à l'occasion d'une rencontre avec la presse, le Président de la République française admit « qu'il faut naturellement détruire le potentiel militaro-industriel de l'Irak »^189(*).

Au lendemain du déclenchement des hostilités, l'objectif fixé par la Maison Blanche n'était plus le respect du droit international et des résolutions de l'ONU, mais la destruction des « infrastructures militaires, des usines d'armements, de sites de missiles et autant de tanks, d'avions et de pièces d'artillerie que possible »...afin « de rendre ce pays incapable de projeter sa force au-delà des frontières dans les prochaines années »^190(*).

On le voit, il y a là un détournement manifeste des buts de l'action, pourtant autorisée par l'ONU, au profit des objectifs de politique étrangère d'un seul pays puissant et de ses alliés. L'usage excessif et démesuré de force brute effectué dans le Golfe par les Etats-Unis visait en fait sous couvert de la défense du droit international, à écraser l'Irak et à asseoir le rôle futur de l'Amérique dans le monde.

C'est ce que confirmaient clairement les propos du Secrétaire à la défense de ce pays de l'époque :

« Nous pensons que les Etats-Unis ont des exigences durables. Nous devons maintenir notre capacité à contrôler les océans du monde, à remplir nos engagements en Europe et dans le Pacifique, à être capables de déployer des forces, que ce soit en Asie du Sud-ouest ou au Panama, pour faire face aux imprévus afin de défendre les vies et les intérêts américains »^191(*).

De plus, on ne saurait être plus clair sur le sens à donner à l'impressionnante démonstration des forces qui eut lieu dans le Golfe ; il s'agit comme le souligne Ignacio RAMONET « d'un message d'ambition hégémonique »^192(*). C'est d'ailleurs ce qui expliquait, selon l'Amiral SANGUINETTI, qu'au prétexte de limiter les pertes américaines, les militaires ont poursuivi, pendant plus d'un mois, et au risque d'un anéantissement de l'Irak, une campagne de bombardements dévastateurs, quand la libération du Koweït suggérait l'application, d'emblée, de la doctrine « Air Land Battle », une guerre moins coûteuse^193(*).

Tout porte à croire, et les analyses ci-dessus ont pu le démontrer certes, que certaines guerres peuvent être instrumentalisées par la volonté cachée de neutraliser et de défaire une puissance jugée hostile et menaçant les intérêts de l'Etat qui l'attaque. A travers la guerre du Golfe par exemple, les Etats-Unis, autoproclamés gendarme international, ont démontré qu'ils demeurent prêts à défaire - et non à négocier - toute puissance du Tiers-Monde susceptible de menacer les intérêts américains, de modifier son paysage stratégique ou de remettre en question l'ordre établi. Ainsi, devant un tel spectre d'arbitraire qui est un danger pour l'ordre et la légalité internationale, nous estimons qu'il convient de limiter le cadre thématique d'exercice du droit de veto afin que de telles interventions manipulées et taillées sur mesure ne puissent avoir d'aval international. Cette définition des conditions d'exclusion de l'usage du veto en face de certaines crises particulières devrait s'accompagner des sanctions à infliger au titulaire du droit de veto qui se plierait à cette restriction. Une intervention, dans le cadre du droit international, qui ne viserait pas le maintien de la paix et la sécurité internationales - mais rechercherait la défense de l'intérêt national et de la puissance particulière d'un Etat ou d'un groupe d'Etats seulement- mérite d'être annihiler par le veto. Les titulaires de ceux-ci devraient mêmes être obligés d'en faire usage devant une situation de ce genre au nom du bon sens et de leurs engagements internationaux....

Par contre, le veto ne devrait être brandi à une initiative d'intervention visant à voler au secours aux populations victimes sans défense de la guerre ou à mettre fin à une crise humanitaire^194(*) régionale ou à mettre fin à un conflit militaire aux consonances contagieuses ou encore à soutenir l'action de la majorité du peuple contre un régime prédateur et meurtrier. Pourtant, dans le cas de certaines tragédies prototypiques tel le génocide des Tutsi du Rwanda, pire qu'un veto opposé, le Conseil de Sécurité de l'ONU s'en est rendu complice par son silence et son inertie incompréhensible^195(*).

En effet, d'avril à juillet 1994, le Rwanda a été le théâtre d'un génocide qui a emporté la quasi-totalité des membres du groupe ethnique Tutsi vivant dans ce pays en 1994. On n'a pu vraiment comprendre comment ce génocide a pu longuement se préparer et se consommer avec la présence au Rwanda des casques bleus de l'ONU, censés être des soldats de la paix, sans la moindre intervention, ni pour le prévenir, ni pour l'arrêter. Pire, lorsque le génocide commence dans la nuit du 6 au 7 avril 1994, l'ONU qui disposait au Rwanda d'une force de 2500 hommes dans ce qui était la Mission des Nations-Unies pour l'Assistance au Rwanda^196(*) (MINUAR), n'a pas voulu adapter le mandat de cette force aux nouvelles circonstances et d'en augmenter le nombre. Au contraire, le Conseil de Sécurité s'est hâté de mettre à l'abri ses militaires, abandonnant les victimes à la merci de leurs bourreaux^197(*).

Dans ce climat sociopolitique très bouillant et controversé, la MINUAR envoya sur rapport pour demander l'autorisation de procéder des dispositions préventives et des équipements efficaces pour faire face à la situation. Dans cette atmosphère troublée, l'attentat du 6 avril 1994^198(*), non élucidé, fut l'occasion de déclencher le massacre des responsables démocrates Hutu favorables aux accords d'Arusha^199(*), et simultanément le génocide des Tutsi. Dix casques bleus belges de la MINUAR furent massacrés par la garde présidentielle rwandaise dès le 7 avril 1994. Les « résolutions » prises par le Conseil de Sécurité de l'ONU du 21 avril 1994 au 22 juin 1994 furent très controversées et donnèrent lieu à ce que les rescapés du génocide, et de nombreux analystes, appelèrent « l'abandon (ou la lâcheté) de la communauté internationale ».

Quoiqu'il en soit, les Nations Unies ressentent toujours, 20 ans après le génocide, la « honte de ne pas avoir empêché les massacres de 1994 au Rwanda »^200(*). S'illustrant par sa passivité, le Conseil de Sécurité, recroquevillé sur les intérêts de grandes puissances qui ne jugèrent guère utile d'intervenir au Rwanda, souffre toujours de l'imputation d'un silence coupable. Bien pire que l'exercice d'un veto, aucun Etat membre au Conseil de Sécurité n'eut le courage de porter à la table de celle-ci un projet de résolution chargé de régler cette crise et de contribuer, de ce fait, au maintien de la paix internationale tant vantée. Tant d'obstacles qui enchevêtrent, dans une fréquence tout aussi considérable, la résorption par le truchement onusien de nombreuses crises dans le monde et paralyse au même moment la perspective d'un élargissement des sièges permanents au Conseil de Sécurité.

* ¹⁷⁶ DELMAS-MARTY, M., « Du désordre mondial à la force du droit international », in Actualité et droit international, avril 2003, p. 8.

* ¹⁷⁷ LHOMMEAU, G., Le droit international à l'épreuve de la puissance américaine, op.cit., p. 191.

* ¹⁷⁸ BOUTROS GHALI, B., « Peut-on réformer les Nations Unies ? », in Pouvoirs n° 109, 2004, p 7.

* ¹⁷⁹ Composé de la Grande-Bretagne et de l'Irlande du Nord.

* ¹⁸⁰ Considération qui mérite d'être nuancée dans ses conséquences dans la mesure où chaque agit surtout en fonction de ses intérêts propres et qu'il existe de multiples divisions au sein même de l'UE.

* ¹⁸¹ SUR, S., « Le Conseil de Sécurité : blocage, renouveau et avenir », op.cit., p. 6.

* ¹⁸² RAMONET, I., « Nouvel ordre », in Le Monde diplomatique, n°444, mars 1991, p.1.

* ¹⁸³ VIRALLY, M., « Panorama du droit international contemporain », in RCADI, 1995, p. 32.

* ¹⁸⁴ Comme le démontrent pertinemment Pierre SALINGER et Eric LAURENT dans leur ouvrage, Guerre du golfe, le dossier secret, Paris, Olivier Orban, 1991, les véritables buts de guerre des Etats-Unis avaient été décidés au cours d'une réunion tenue à la Situation Room à la Maison Blanche.

* ¹⁸⁵ FALK, R., « Les Nations-Unies sous la coupe de Washington », in Le Monde diplomatique, février 1991, p. 3.

* ¹⁸⁶ C'est ainsi que furent baptisés les bombardements aériens de cibles militaires en Irak et au Koweït déclenchés par la coalition multinationale dans les 24 heures suivant l'expiration de l'ultimatum des Nations unies.

* ¹⁸⁷ International Herald, 17 janvier 1991.

* ¹⁸⁸ New York Times, 20 janvier 1991.

* ¹⁸⁹ Voir le Monde diplomatique, n°443, février 1991, p. 1.

* ¹⁹⁰ FRIEDMAN, T.L., « When War is Over: Planning and US Rote in Enforcing it » in International Hreald Tribune, 21 janvier 1991.

* ¹⁹¹ Voir la déclaration de M. Dick CHENEY, citée par le Monde diplomatique, 6 février 1991.

* ¹⁹² RAMONET, I., « Nouvel ordre », op.cit., p. 1.

* ¹⁹³ Voir l'interview de l'Amiral SANGUINETTI parue dans le Monde diplomatique, n°444, mars 1991, p. 7.

* ¹⁹⁴ A la faveur du droit d'ingérence humanitaire.

* ¹⁹⁵ IYAKAREMYE, J.-B., La faillite de l'ONU devant le génocide des Tustsi du Rwanda : Des causes de l'échec et des leçons à en tirer, Paris, L'Harmattan, 2001, p. 5-7.

* ¹⁹⁶ Elle fut mise en place au soir de l'année 1993 afin de veiller à l'application des Accords d'Arusha entre les exilés du Front Patriotique Rwandais et le gouvernement rwandais afin d'aboutir à terme à un cessez-le-feu, puis à une série de dispositions politiques et militaires pour intégrer dans la société rwandaise les exilés de la diaspora rwandaise et conduire au départ des troupes françaises à partir d'août 1992. N'ayant pas intégré l'aile dure de l'opposition aux négociations de paix, ces Accords n'améliorèrent point la situation sur le terrain.

* ¹⁹⁷ IYAKAREMYE, J.-B., La faillite de l'ONU devant le génocide des Tustsi du Rwanda : Des causes de l'échec et des leçons à en tirer, Idem loco.

* ¹⁹⁸ Il s'agit de l'attentat perpétré contre le Président du Rwanda, Juvénal HABYARIMANA. Cet attentat s'est soldé par la mort de celui-ci, ainsi que de toutes les personnes qui ont pris place dans l'avion, dont le Président du Burundi, Cyprien NTARYAMIRA. Cet attentat marque la première phase d'un coup d'Etat qui déclenche le massacre des partisans des accords d'Arusha et le génocide des Tutsi.

* ¹⁹⁹ De juin 1992 à 1993.

* ²⁰⁰ C'est ce que déclara Ban Ki-moon, lundi 7 avril 2014 à Kigali, lors du lancement des cérémonies officielles de commémoration du génocide.