Les techniques non-juridictionnelles de protection internationale des droits de l'homme. Les rapports des états africains devant les comités de droits de l'homme des Nations Unies. à‰tude et perspectives.

2.3.1 Un Rapport Unique Global: solution pour tous ou pour les Etats démunis ?

La charge que l'obligation de rapports au titre de plusieurs conventions représente pour les Etats parties d'une part et d'autre part le souci et la nécessité d'avoir, pour les organes conventionnels une conception mieux coordonnée de leurs activités et une harmonisation des règles conventionnelles diverses en matière de présentation de rapports, ont imposé l'exploration de nouveaux types de rapports à présenter par les Etats parties. Dans ce cadre, le Secrétaire Général des Nations Unies, dans son deuxième rapport relatif à la réforme intitulé "Renforcer l'ONU: un programme pour aller plus loin dans le changement", a indiqué entre autres, que «chaque État devrait produire un rapport unique résumant la façon dont il observe l'ensemble des instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme auxquels il est partie»^1(*)18. Pour ce faire, il a décidé que le Haut-Commissariat aux droits de l'homme consulte les organes conventionnels au sujet de nouvelles procédures plus rationnelles d'établissement de rapports et lui présenter des recommandations

Suite à cette proposition du Secrétaire Général, des consultations ont été entreprises, notamment dans le cadre d'une reunion de réflexion sur la réforme des organes conventionnels tenue à Malbun Liechtenstein du 4 au 7 Mai 2003. Les experts participant à cette réunion ont rejeté l'idée de rapport unique récapitulant la façon dont un État partie observe les dispositions de l'ensemble des instruments internationaux relatifs aux droits de l'homme auxquels il est partie. Ils ont estimé qu'il serait difficile pour les États de présenter un rapport unique remplissant les obligations qui leur incombent en matière de présentation de rapports au titre de tous les instruments auxquels ils sont parties; et que des rapports distincts relatifs à l'application de chaque instrument seraient beaucoup mieux à même de permettre aux États de satisfaire à l'obligation qu'ils ont de présenter des rapports au titre de tous les instruments auxquels ils sont parties. Un tel rapport, estiment-ils, ne peut se concevoir que dans le cadre d'un organe conventionnel unique. L'idée d'un rapport unique satisfaisant à toutes les obligations en matière de présentation de rapports que peut avoir un État à l'égard de chaque instrument relatif aux droits de l'homme auquel il est partie pourrait être pour le système des instruments relatifs aux droits de l'homme un objectif à long terme à explorer, sans préjudice de l'autonomie et de l'efficacité des différents organes conventionnels, surtout si l'on y voit une mesure de réduction des coûts et d'économie de ressources. L'adoption d'un rapport unique nécessite des amendements aux instruments en vigueur.

Plusieurs arguments ont été invoqués contre la proposition d'un rapport unique, à savoir: Marginalisation de certaines questions; Longueur impossible à gérer; Utilité globale du rapport amoindrie, notamment pour la société civile; Les cycles de présentation des rapports sont différents; L'établissement du rapport unique entraînerait une lourde charge de travail pour les États parties; L'examen du rapport unique serait une tâche lourde et complexe pour les organes conventionnels; Pour le secrétariat, un rapport unique entraînerait des difficultés et des coûts supplémentaires; Des rapports distincts présentent une certaine utilité pour constituer des pôles d'intérêt autour de questions particulières et mettre au jour les lacunes de la législation, des politiques et programmes internes; Les instruments devront être modifiés; Un rapport unique serait inévitablement sommaire; L'adoption d'un rapport unique ne résoudrait pas le problème de la non-présentation.

Les organes conventionnels eux-mêmes manquent de volonté et rechignent à accepter un tel rapport unique global comme le témoignent ces propos du Comité contre la Torture: "le Comité a estimé que la présentation d'un rapport unique à tous les organes conventionnels serait un principe extrêmement difficile à appliquer d'une manière qui satisfasse tous ces organes. Il était cependant favorable à ce que le contenu du document de base soit étoffé de manière à couvrir les questions communes à tous les organes conventionnels, étant entendu que le document de base devait être soumis par tous les États parties relativement à deux instruments au moins et mis à jour plus régulièrement que ce n'était le cas jusqu'à présent" (HRI/ICM/2003/3/Add.1).

Ce rejet de la proposition de rapport unique est impensable, alarmant, contre-productif et anachronique. A un moment où l'obligation de faire rapport constitue une lourde charge pour les Etats dans leur ensemble et en particulier pour les Etats africains, et pose aussi bien pour ceux-ci que pour les organes conventionnels eux-mêmes d'énormes difficultés, le rapport unique est l'option la plus idoine. Comme la réunion même l'admet, «dans certaines circonstances, la présentation d'un rapport unique pourrait être la seule solution permettant à de petits États aux capacités administratives et aux ressources limitées de s'acquitter des obligations qui leur incombent en la matière»^1(*)19. Les Etats africains devraient alors, dans le cadre des réunions informelles avec les différents comités et autres occasions propices, défendre cette option de rapport unique global tel qu'il était d'ailleurs proposé depuis 1993 par M. Philip ALSTON qui avait égrené comme suit, quelques-uns des avantages d'un tel rapport:

"Dans un premier temps, on pourrait arguer qu'une telle approche est contraire aux dispositions de chacun des instruments. Il n'y a aucune raison qu'il en soit ainsi. Si l'on commence par les avantages, un rapport global donnerait effet à la doctrine de l'égalité des différents droits d'une façon vraiment convaincante. Chaque comité aurait une image réellement globale de la situation dans l'Etat partie et serait en mesure d'apprécier pleinement le contexte dans lequel se situent certaines questions. Un rapport global permettrait aussi de résoudre, définitivement, l'autre question complexe inévitable, à savoir, comment éviter les chevauchements entre les problèmes traités par différents comités (...). Du point de vue de l'Etat partie, le principal avantage serait de n'avoir à établir qu'un seul rapport sur une période de cinq ans. De toute évidence, ce rapport unique prendrait plus de temps à établir, mais l'économie d'échelle serait importante du fait qu'il n'y aurait plus à établir, à différents moments, une série de rapports qui souvent se chevauchent. Pour l'Etat, il serait beaucoup plus stimulant d'établir un rapport détaillé et complet sur la situation des droits de l'homme au lieu des six rapports qui peuvent lui être demandés sur une période de cinq ans et qui tous ont un caractère provisoire et fragmentaire. Dans la perspective du principal mandant, à savoir la population de l'Etat concerné, il est bien plus facile d'examiner un rapport unique sur la situation des droits de l'homme dans le pays considéré que de tenter de se faire une idée juste à partir d'une multitude déroutante de rapports, ayant chacun un thème différent, présentés à différentes dates à un organe international différent, soumis à des procédures d'examen variables, etc. Un rapport unique semble offrir une meilleure possibilité d'établir un dialogue véritable au niveau national qu'une série de rapports"^1(*)20.

Cette option, même si elle ne fait pas encore l'unanimité, devrait être à moyen ou long terme, la meilleure alternative à choisir et il serait impératif que les organes conventionnels soient fusionnés pour donner corps à un organe unique central qui recevrait alors et examinerait ce rapport unique global. Si la première réunion intercomités des organes créés en vertu des traités internationaux relatifs aux droits de l'homme tenue du 26 au 28 Juin 2002 à Genève a soutenu que "compte tenu de l'universalité, de l'indivisibilité et de l'interdépendance des droits de l'homme, les organes conventionnels devraient oeuvrer de manière complémentaire afin de bien souligner que le cadre mis en place par les instruments relatifs aux droits de l'homme constitue un ensemble", alors pourquoi ne pas donner corps à cet ensemble ou réaliser cette unification pour réduire le nombre de rapports exigés et, partant, permettre aux Etats de faire rapport sur l'ensemble des normes couvertes, avec des directives et règles uniques? En attendant que les consultations se poursuivent d'une part au sein des Nations Unies et d'autres part entre les Etats parties pour l'adoption d'une telle option incontournable en ce XXIè siècle, les Etats devraient accepter de remplir leur obligation sous l'option de document de base commun pour tous les organes et de document spécifique ciblé pour chaque Comité qui font presque l'unanimité

* ¹¹⁸ A/57/387, p. 14, §52.

* ¹¹⁹ Voir A/58/123, pp.26

* ¹²⁰ A/CONF.157/PC/62/Add.11/Rev.1, p. 61, §168 et 169