L'aide au développement de l'union européenne et la gestion des finances publiques en Côte d'Ivoire.

SOMMAIRE

INTRODUCTION 1

PREMIERE PARTIE : L'AIDE DE l'UNION EUROPEENNE, UN ATOUT POUR LA GESTION

DES FINANCES PUBLIQUES EN COTE D'IVOIRE 7

CHAPITRE 1 : LA BONNE GOUVERNANCE AU CENTRE DE LA POLITIQUE D'AIDE 9

Section 1 : La démocratie, une conditionnalité à l'attribution de l'aide 10

Section 2 : La transparence, le nouveau credo de la gestion financière publique 17

CHAPITRE 2 : LA QUETE DE L'EFFICACITE DANS LA GESTION DES FINANCES

PUBLIQUES 26

Section 1 : La programmation conjointe de la de la coopération financière 27

Section 2 : La recherche de la performance dans la gestion budgétaire 35

DEUXIEME PARTIE : L'AIDE DE L'UNION EUROPEENNE, UNE CONTRAINTE POUR LE SYSTEME DE GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN COTE D'IVOIRE 44

CHAPITRE 1 : LES CONTRAINTES D'ORDRE BUDGÉTAIRE 46

Section 1 : Le contrecoup financier des aides 47

Section 2 : La fragilisation des règles et procédures de gestion budgétaire 55

CHAPITRE 2 : LES CONTRAINTES D'ORDRE POLITIQUE 63

Section 1 : Les contraintes sur les acteurs et les institutions 64

Section 2 : La fragilisation du pouvoir étatique 72

CONCLUSION 82

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INTRODUCTION

Les finances publiques dans leur ensemble, à savoir les finances de l'État, des collectivités locales, des établissements publics et des autres organismes de droit public¹ servent de nos jours de levier pour la réalisation des objectifs de politique publique des gouvernants. D'un côté, elles se révèlent être un puissant outil de réalisation des équilibres macroéconomiques et de l'autre, leur utilisation s'avère un moyen privilégié de satisfaction des impératifs de justice sociale et de développement. Est-il encore besoin de rappeler qu'en Côte d'Ivoire par exemple, c'est l'État qui a reçu la mission « sacrée et volontariste », dirait-on, d'assurer le décollage économique en raison de la faiblesse même, ou de l'absence totale, de l'initiative privée au lendemain de l'accession à la souveraineté internationale².

Face à cette intervention croissante de l'État dans la sphère économique nationale, le droit par ses règles et ses procédures, entend encadrer ses activités et en canaliser les excès les plus flagrants. Dans ce sens, l'accent est d'avantage mis sur les questions de bonne gestion budgétaire et financière, et nous sommes introduits tout simplement dans ce que la doctrine et tout particulièrement l'école Bouviériste³ appelle « la nouvelle gouvernance financière ».

Devenue aujourd'hui la nouvelle panacée à l'affectation et à l'utilisation des fonds publics, la bonne gouvernance est proposée comme un remède à l'absence de lien entre l'exercice du pouvoir politique et d'un contrôle observée à la fois dans

1 BAZIADOLY (S), les Finances Publiques, Paris, PUF, 1995 p. 11.

² La Côte d'Ivoire accède à l'indépendance le 07 août 1960. De cette période jusqu'à la fin des années 70 elle connait une grande prospérité économique. On parle même de miracle ivoirien. Ce miracle reposait sur une croissance équilibrée dans laquelle l'Etat et le secteur public ont joué un rôle important. Voir COGNEAU (D) & MESPLÉ-SOMPS (S), «La Côte d'Ivoire peut-elle devenir un pays émergent ? », Paris, IRD-DIAL. Étude du Centre de Développement OCDE, Programme "Emerging Africa", Etude Côte d'Ivoire, juin 1999, pp 9-13.

³ Par référence à BOUVIER (M), Professeur à l'Université Paris I Panthéon-Sorbonne, Président de FONDAFIP ( www.fondafip.org)Directeur du GERFIP, Directeur de la Revue française de finances publiques, il est une figure de proue dans le domaine de la bonne gouvernance des finances publiques. Il a participé à la réalisation d' ouvrages remarquables tels : La bonne gouvernance des finances publiques dans le monde, (sous la dir.), LGDJ, 2009 ; Réforme de finances publiques : la conduite du changement (sous la dir.), LGDJ, 2007 ; Innovations, créations et transformations en finances publiques (sous la dir.), LGDJ, 2006 La gestion de la dépense publique dans les pays de l'Afrique francophone subsaharienne, DGCID 2006; Réforme des finances publiques, démocratie et bonne gouvernance (sous la dir), LGDJ, 2004.

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l'orientation et l'administration des ressources de la société aux fins de développement économique et social⁴. En tant que méthode rationnelle pour planifier ces ressources de manière durable, la bonne gouvernance est alors utile pour apporter une réponse adéquate aux problèmes du Gouvernement, en ce qui concerne la gestion des finances publiques.

Mais les finances publiques, et en particulier les finances publiques en Côte d'Ivoire ne peuvent être appréhendées au seul travers d'une vision enfermée dans leur contexte national. L'internationalisation des échanges et l'interdépendance des systèmes financiers influencent la prise de décision et la conduite des politiques budgétaires par les acteurs publics nationaux. En effet, « ni les politiques budgétaires ni les politiques monétaires, ne peuvent faire abstraction de la conjoncture extérieure, ni du poids des politiques nationales menées par d'autres États (...) Le poids croissant de la contrainte extérieure limite considérablement les marges de manoeuvre dont disposent les finances publiques nationales»⁵.

Ce constat se fait d'autant plus ostensible que la Côte d'Ivoire dépend, en partie des appuis budgétaires extérieurs. En effet, en dehors des ressources internes, notamment fiscales, une partie des ressources finançant le budget⁶ provient de l'Aide Publique au Développement (APD), et particulièrement de l'APD de l'Union Européenne (UE).

L'APD qui entretient donc des rapports directs avec le système financier public ivoirien, désigne, selon le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE, « tous les apports de ressources qui sont fournis aux pays et territoires en développement, ou à des institutions multilatérales »⁷. Ces apports doivent répondre à certains critères. D'une part, ils doivent émaner d'organismes publics, y compris les États et les

⁴ Voir les Orientations du CAD sur le développement participatif et la bonne gestion des affaires publiques, Rapport du CAD-OCDE paris 1993.

⁵ BOUVIER (M), ESCLASSAN (M-C) et LASSALE (J-P), Manuel de Finances Publiques, Paris, LGDJ, 10^ème éd., 2010, p. 145.

⁶ En Côte d'Ivoire dans la cadre de la coopération avec les partenaires financiers et techniques, les ressources attendues pour le compte de l'exercice budgétaire 2014 s'élevaient à 802 767 740 571 FCFA, pour un montant global de 4248 257 741 401 FCFA.

⁷ Voir la définition sur le site de l'OCDE : http://www.oecd.org/fr.

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collectivités locales, ou d'organismes agissant pour le compte d'organismes publics. D'autre part, toute dépense doit être adressée à un pays en développement⁸ comme la Côte d'Ivoire, ou à défaut à un organisme international tel que la Banque mondiale. En Outre, le financement doit avoir pour but essentiel de favoriser le développement économique et l'amélioration du niveau de vie du pays bénéficiaire. Il doit être assorti aussi de conditions favorables et comporter un élément de libéralité au moins égal à 25%⁹.

L'organisation d'une aide internationale massive sous cette forme, remonte au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, avec la création de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement (BIRD) et la mise en oeuvre par les États-Unis du plan Marshall à destination des pays d'Europe occidentale victimes des bombardements (PECO-NEI). Dès le milieu des années cinquante, l'aide s'est reportée vers les pays du tiers-monde, dont la plupart accédaient à l'indépendance politique. Aujourd'hui, l'APD est fournie, pour la plus grande part, par l'UE et ses Etats membres, qui contribuent à hauteur de 55% au montant global de l'Aide Publique au Développement. Ceux-ci constituent les plus gros pourvoyeurs d'appuis extérieurs à l'État ivoirien, et s'érigent en partenaires incontournables¹⁰, aussi bien sur le plan politique qu'économique.

L'UE qui est le fruit d'un partenariat d'intégration politique et économique unique¹¹, a pour but premier de garantir la paix et le développement des nations européennes. Elle rassemble 28 États, unis dans la défense des valeurs de liberté et de démocratie. La Communauté et ses États membres partagent des compétences, notamment en ce qui concerne la politique extérieure de coopération pour le

⁸ Expression qui désigne les Pays les moins avancés (PMA), les Pays à faible revenu (PFR) et les Pays à revenu intermédiaire (PRI). Le CAD établit une liste de ces pays bénéficiaires de l'APD, remise à jour tous les ans).

⁹ Pour figurer dans la rubrique APD, cet élément égal à 100% pour un don.

¹⁰ Relevons que pour la période 2014-2015 l'accord de financement entre l'UE et la Côte d'Ivoire prévoit des ressources indicatives à hauteur de 270 millions d'EURO, auxquels il faudrait ajouter les assistances financières bilatérales des États membres de l'Union.

¹¹ L'UE est une organisation d'intégration économique créée par le Traité de Maastricht. Elle comprend à ce jour 28 États membres, avec des adhésions en cours de validation. Au travers de cette organisation, ces différents États visent la réalisation d'objectifs qui leurs sont communs dans les domaines économique et monétaire afin de favoriser leur développement économique. L'action de l'Union sur la scène internationale repose sur des idéaux démocratique.

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financement du développement. Leurs actions dans ce domaine obéissent à une vision unique, et sont menées de façon complémentaire. Ainsi lorsque l'État membre transfère lui-même les flux d'aide, l'aide est dite bilatérale. D'un autre coté l'aide est multilatérale lorsque le transfert s'effectue par l'intermédiaire des organes de l'Union.

Quelle que soit sa modalité d'allocation, l'expression utilisée paraît trompeuse car les concours financiers des partenaires européens, en cause n'impliquent pas toujours l'idée de dons sans contrepartie dont le terme « aide » pourrait laisser sous-tendre.

Dans la pratique, l'APD de l'UE n'est plus frappée du sceau de la neutralité politique, comme ce fut le cas par le passé. En effet dès les années 80, les crises des finances publiques en Côte d'Ivoire et dans les autres pays en voie de développement vont donner lieu à des mesures de stabilisation, conduites sous les auspices des Institutions Financières Internationales (IFI), et soutenues par les autres partenaires au développement occidentaux, notamment européens. C'est l'époque des premiers programmes d'ajustement structurel et de leurs lots de réformes politiques et institutionnelles. Plus tard, à la faveur de la fin de la guerre froide, ces exigences techniques vont se coupler de thèmes politiques jusque-là tabous qui s'introduiront graduellement dans la coopération européenne au développement. Il s'agit de sujets étroitement liés à la politique de développement, tels que les droits de l'homme, la bonne gestion des ressources, la lutte contre la corruption. De là découle tout l'intérêt d'une réflexion sur l'APD de l'UE et ses influences sur la gestion des finances publiques en Côte d'Ivoire.

En fait, aujourd'hui encore, l'APD occupe à n'en point douter l'actualité. En témoignent l'importance des flux financiers alloués dans les programmes d'aide, et surtout les différentes réflexions et autres débats de haut niveau organisés par les partenaires au développement autour de la problématique de l'efficacité de l'aide¹².

¹² On peut citer en exemple le forum de haut niveau organisé à paris du 28 février au 22 mars 2005 qui a accouché d'une déclaration très remarquable sur l'efficacité de l'APD. Cette déclaration qui réunit des pays développés et des pays en développement, des Organisations internationales ainsi que des ONG définit des principes et

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Toutefois, le premier constat qui se dégage, est que peu de travaux universitaires y sont consacrés, du moins dans notre pays. La plupart de ceux qui sont réalisés, sont dans une large mesure l'apanage d'économistes spécialistes de questions de développement et mettent particulièrement l'accent sur l'aspect économique : l'aspect croissance et études économétriques¹³

Les réflexions qui sont consacrées à l'aide de l'UE l'analysent surtout sous les aspects de sa légitimité, de son efficacité (ou de son inefficacité) en matière de réduction des inégalités sociales et de développement. On peut encore souligner les conséquences économiques et sociales désastreuses des programmes d'ajustement structurel (PAS), et leur atteinte à la souveraineté, du fait des politiques de conditionnalités. Sans pour autant prétendre à l'exhaustivité, on peut relever que ces critiques n'épuisent pas toutes les problématiques liées à l'aide au développement des partenaires européens, spécifiquement par rapport à la gestion des finances publiques nationales.

Ainsi, il se pose le problème du rapport qu'entretient l'Aide Publique au Développement de l'UE avec les finances publiques de la République de Côte d'Ivoire. Plus exactement, quelles influences la Communauté européenne exerce-t-elle au moyen de son aide sur le système de gestion des finances publiques ivoirien ?

Cette question se rapporte aux influences des politiques d'aides européennes¹⁴ sur les structures, procédures et acteurs de la gestion budgétaire et financière en Côte d'Ivoire. L'objectif général est d'apporter un regard juridique et financier dans un domaine qui semble réservé exclusivement à l'économie. Concrètement il s'agira de relever les enjeux de l'APD des bailleurs européens, pour les cadres juridique, procédurier et institutionnel d'administration des ressources pécuniaires de l'Etat ivoirien et ses démembrements.

résolutions pour réformer les modalités d'acheminement et de gestion de l'aide en vue d'améliorer les résultats obtenus en matière de développement.

¹³ Voir définition de l'économétrie, in Dictionnaire d'économie et des sciences sociales, 4^ème édition, Nathan, 1998, p139. & Lexique d'économie 10^ème édition, Dalloz, 2008, p 288.

¹⁴ En dehors de la politique commune d'aide au développement dans le cadre de l'UE chaque États mène sa politique de coopération au développement qui est complémentaire à celle de la communauté, voir Consensus Européen pour le développement, 2006, p. 9.

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La méthodologie d'approche est basée sur la recherche documentaire et sur des entretiens avec des acteurs du processus de coopération pour le financement du développement UE-Côte d'Ivoire. L'étude fera abondamment référence à des normes de droit de portée internationale, communautaire et nationale (traités et autres accords internationaux, directives communautaires UEMOA, Constitution ivoirienne, Lois organiques, Lois).

Dans cette veine une attention sera accordée aux grands axes de réformes de la coopération pour le financement du développement UE-Côte d'Ivoire, pour mieux appréhender les changements qui ont été apportés et les résultats obtenus. Ceci dit il faudra donc procéder à une analyse des avantages et inconvénients de l'aide des partenaires publics européens, pour la gestion globale des affaires publiques.

Se faisant, l'influence de l'aide au développement des partenaires européens sur le système de gestion des finances publiques en Côte d'Ivoire reste difficile à mesurer. Elle est souvent présentée comme une source d'inefficacité budgétaire et de dépendance. Mais ce reproche est un peu réducteur, car l'APD contribue en certains points à l'amélioration de la gouvernance financière publique. Il faut toutefois admettre que l'aide fait peser de lourdes contraintes sur le système de gestion des finances publiques nationales.

Les résultats obtenus vont donc être présentés en deux étapes. La première sera consacrée au cadre globale de la coopération pour le financement du développement entre la Communauté européenne et la Côte d'Ivoire et à son influence, en ce qui concerne l'amélioration de la qualité de gestion des finances publiques (Première partie). Néanmoins Cette amélioration de la qualité de gestion impose des contraintes supplémentaires au système de gestion des finances publiques qui en plus de sa dépendance à l'aide et de la perte de souveraineté qui en découle, ne s'accommodent pas toujours avec les nouvelles méthodes de gestion budgétaire promues par les partenaires européens au développement ( Deuxième partie ).

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