La problématique de l'évaluation du personnel des corps paramilitaires. Cas du personnel de la garde de sécurité pénitentiaire

C. La revue de la littérature

Plusieurs auteurs ont traité dans de divers ouvrages la question générale de l'évaluation ou de l'appréciation. Certains ont spécifiquement traité de l'évaluation dans les entreprises ou dans les fonctions publiques. Par contre les ouvrages traitant de notre thème de recherche à savoir «  La problématique de l'évaluation du personnel pénitentiaire au Burkina Faso » n'a pas à notre connaissance encore fait l'objet d'une étude spécifique.

Cependant dans nos recherches documentaires, nous avons eu à consulter quelques ouvrages et écrits qui abordent plus ou moins certaines parties de notre étude. Sans être exhaustif l'analyse de ceux-ci nous donne un aperçu d'ensemble sur la documentation consultée en rapport avec nos différentes hypothèses.

§ Jérôme AUBERTHIER^16(*), dans son mémoire « Evaluation et gestion des ressources humaine dans la Fonction publique territoriale » fait un lien entre la motivation et l'évaluation, le premier qui prédispose un individu à accomplir certains actes et qui l'incite à le faire, déclenchant ainsi l'action et, éventuellement permettant sa réussite. Il fait ressortir le fait que l'évaluation ne doit pas être une comparaison entre personne mais seulement à des standards de référence. La comparaison ne doit se faire qu'entre les agents qui ont les mêmes prétentions, notamment dans un choix et les départager.

Pour lui, l'évaluation doit aussi consister à s'intéresser aux résultats obtenus par les individus et aboutir à l'analyse même du système d'évaluation et de ses fonctions.

Jérôme AUBERTHIER, explique que de nombreuses voix s'élèvent régulièrement pour constater que «  l'exercice de la notation ne remplit plus sa fonction et n'est plus adapté aux exigences d'une gestion moderne des ressources humaines »^17(*)

La notation ne serait plus représentative de la valeur professionnelle de l'agent et ne constituerait plus dès lors un élément sur lequel s'appuyer pour départager les agents pouvant prétendre aux mêmes avantages. Il reconnait que ce n'est pas le socle textuel qui est en cause, mais c'est surtout l'évolution des pratiques qui a conduit à rendre la notation inappropriée et à réduire considérablement sa portée. Il doute que la notation reflète véritablement la valeur professionnelle des agents et qu'au contraire c'est l'absence de signification de la notation et particulièrement de la note chiffrée qui fait l'unanimité aujourd'hui.

Le caractère quasi-automatique et forfaitaire des augmentations de notes, l'absence de transparence du système, la notation « à la tête du client » sont autant de travers dénoncés de manière récurrente. Pourtant la règlementation en vigueur ne semble pas, loin s'en faut, favoriser ces dérives. Au contraire, c'est la rigueur et l'objectivité dans l'analyse de la valeur professionnelle de l'agent qui est mise en avant par les textes.

Une des critiques majeures de l'évaluation aussi est l'imprécision des appréciations et la réponse aux voeux qu'émet l'agent ou les propositions de l'évaluateur pour améliorer les compétences de l'évalué.

La crainte de ne pas avoir « se mettre les agents à dos » pousse aussi les évaluateurs à ne pas se répandre en commentaire et à ne pas prendre de positions claires. Ce qui fait que beaucoup d'évaluateurs considère les moments de notations comme «une corvée à accomplir et à expédier le plus rapidement possible»^18(*)

Ce mémoire de Jérôme AUBERTHIER aborde de près les préoccupations de notre recherche surtout dans la capacité d'adaptabilité du système d'évaluation de la Fonction publique à celui des collectivités territoriales. Ainsi comme il le dit si bien « la grande rigueur qui inspire les dispositions relatives à la notation devrait ainsi permettre une évaluation fidèle de la valeur professionnelle des agents. Afin que cette rigueur ne conduise pas à la rigidité, et ne desserve pas le but qu'elle poursuit, elle s'accompagne cependant d'une certaine malléabilité qui devrait rendre la notation adaptable à la diversité des situations auxquelles elle s'applique.

Il nous rejoint aussi dans sa critique des critères réglementaires de la notation qu'il qualifie de sclérosant et peu dynamique qu'il y a à suivre les prescriptions de manière stricte et identique dans tous les cas. A partir de là, la référence à de tels critères apparaissent comme une contrainte et la note attribuée est définie de manière mécanique en fonction de la note globale que l'on souhaite atteindre. Le manque d'efficacité des procédures et outils utilisés dans la traditionnelle «notation » la difficulté d'adapter les avancements de la fonction publique au mécanisme d'avancement en grade dans le corps de la GSP sont parfaitement identiques à la problématique que soulève Jérôme AUBERTHIER.

§ Sylvie LANG : met en évidence la difficulté de la gestion des ressources humaines en milieu hospitalier, quand bien même elle reconnait que ces personnels représentent la première richesse du système sanitaire. Malgré cette certitude, force est de reconnaître que ce personnel souffre du fait du manque de reconnaissance, alors qu'il fait face à de nombreuses contraintes dans la fonction publique hospitalière.

L'évolution de l'état de santé de la population, l'émergence de nouvelles maladies, l'évolution de l'information et des droits des personnes soignées impliquent sur la qualité du service, d'où le besoin de nouvelles compétences. Cependant la rigidité observée en matière de gestion des ressources humaines, notamment en ce qui concerne l'évaluation des compétences montre un désintéressement du personnel au travail. Ce manque d'enthousiasme pour le service public hospitalier est imputable au dispositif administratif d'évaluation qui est jugé peu pertinent, peu motivant. C'est cette situation qui a conduit Sylvie Lang à se demander en quoi le dispositif d'évaluation des personnes contribue-t-il à la gestion des ressources humaines ?

Elle se donne alors trois hypothèses à vérifier à savoir dans un premier temps si les valeurs et objectifs partagés entre le directeur des soins et le directeur des ressources humaines permettent de préciser les finalités de l'évaluation pour orienter la conception du dispositif de l'évaluation. Dans un second temps de vérifier si une sous-exploitation des informations issues des entretiens d'évaluation ne facilite pas la mise en oeuvre d'une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences. Et enfin si le temps d'évaluation permet de définir les projets professionnels et d'accompagner les individus, levier indispensable au maintien de la motivation des personnes au travail.

Après analyse, elle affirme que les critères d'évaluation sont vagues, et ne reflètent pas la manière dont l'agent répond à ses missions dans une activité donnée. Ainsi, le risque de subjectivité est majoré, car il n'y a pas a priori de corrélation entre la qualité du service fourni et la notation. Elle conclut que les pratiques sont hétérogènes, que les appréciations peuvent être empreintes de jugement de valeur par manque de lisibilité des efforts réalisés, des compétences acquises et à acquérir. Dans ces conditions la formulation d'objectifs de progression est alors difficile à réaliser et les enjeux dans le déroulement de la carrière peuvent provoquer des sentiments de frustration ou de non reconnaissance. Elle suggère alors entre autres que pour créer un état d'esprit au sein de la corporation hospitalière, il faut définir une politique d'évaluation qui ait une démarche stratégique basée sur la reconnaissance de l'individu au travail. De trouver une cohérence entre notation, appréciation et objectifs de progression du personnel sanitaire, de centrer l'évaluation sur les missions de l'agent, ses activités, ses tâches, ses compétences afin de faire de l'évaluation un outil de professionnalisation.

La réflexion sur l'évaluation abordée par Sylvie LANG est une préoccupation d'un corps métier que l'auteur juge inappropriés les critères d'évaluation face à la spécificité de leur métier. C'est en cela que cette interpellation nous intéresse, mais aussi dans le fait de la dénaturation du sens de l'évaluation. Les efforts des méritants ne sont pas reconnus à sa juste valeur puisque les moins méritants bénéficient des mêmes avantages que les meilleurs qui normalement devaient en bénéficier.

§ Ananda Le Ninan :Dans son mémoire « la réforme de l'évaluation et de la notation des fonctionnaire de l'Etat » remet en cause l'efficacité de l'évaluation des fonctionnaires de l'Etat, telle qu'elle se pratiquait sur la base du décret du 14 février 1959. Ce système ne permettait plus d'atteindre les objectifs poursuivis par l'évaluation. Il affirme que cette pratique, déviante, avait trahi l'esprit originel du dispositif et ne permettait plus d'atteindre les objectifs du décret.

Le dispositif institué par le décret du 14 février 1959 avait pour fin de motiver les agents en reconnaissant, c'est-à-dire en récompensant, les compétences qu'ils mettaient en oeuvre dans leur activité professionnelle. Ce système satisfaisait également les intérêts de l'administration, qui voyait accélérer l'accession de ses meilleurs éléments à des postes de plus hautes responsabilités. La valeur professionnelle des fonctionnaires devait intervenir à l'occasion des changements rythmant leur carrière, c'est-à-dire lors du passage d'un échelon à l'échelon supérieur et lors de l'établissement du tableau d'avancement pour les promotions au grade supérieur. La procédure de notation débutait par l'appréciation de la valeur professionnelle du fonctionnaire par le chef de service de celui-ci, détenteur du pouvoir de notation, sur la base de certains critères.

La note chiffrée devait permettre de comparer en toute objectivité la valeur

professionnelle des fonctionnaires d'un même corps. La notation était appelée à jouer un rôle déterminant dans le déroulement de la carrière du fonctionnaire. La valeur professionnelle constituait ainsi, aux côtés des propositions motivées des chefs de service, l'un des fondements de l'avancement en grade. La non prise en compte de la valeur professionnelle des agents dans l'évolution de leur carrière aurait été préjudiciable à l'administration et, plus généralement, à la satisfaction de l'intérêt général, car elle aurait empêché un emploi optimal des compétences détenues par les fonctionnaires.En effet, l'avancement d'échelon à l'ancienneté semble reposer sur le postulat implicite que les compétences et la valeur professionnelle. La valeur professionnelle occupait ainsi une place centrale dans la carrière du fonctionnaire de l'Etat, car elle était conçue comme un accélérateur de celle-ci et, delà, comme un levier de motivation. Si tels étaient les résultats que le décret de 1959 devait en théorie permettre d'atteindre, force est de constater que sa pratique, parce qu'infidèle à l'esprit et aux dispositions du texte, a porté de tout autres fruits.

Les différents rapports commandités pour apprécier le système de notation parvenaient aux mêmes conclusions, à savoir que, telle qu'elle se pratiquait, la notation ne permettait plus de distinguer les agents entre eux et ne remplissait donc plus sa fonction initiale.

Si l'auteur critique le système d'évaluation qui ne remplit plus sa fonction première et ne permet plus de récompenser que les meilleurs dans la mesure où tout le monde avance, le système est biaisé comme nous le soutenons dans notre étude.

Son mémoire nous conforte dans notre position en ce sens qu'il fait ressortir que le système de notation des fonctionnaires de l'Etat n'est pas celui qui s'applique à certains corps de métier comme la police et à l'arméedont les statuts prévoient que le passage d'un échelon à l'échelon supérieur obéit exclusivement à l'ancienneté. Cette particularité se justifie de la même manière que le fut le principe de l'avancement à l'ancienneté des militaires institué par la loi Gouvion-Saint-Cyr de 1817. Ainsi que le rappelle Michel Chabin dans sa contribution à l'Histoire de la fonction publique en France, ce principe qui malgré les violentes objections avait réussi à s'imposer en argumentant que le métier de soldat est un métier difficile qui exige courage physique et dévouement jusqu'à l'abnégation puisque le soldat expose sa vie même, or la mort ne fait pas de distinctions de grades et le risque est le même pour tous. Cela mérite dédommagement si l'on considère la lourdeur des sujétions auxquelles sont soumis les personnels actifs de la police nationale d'aujourd'hui, de même que les risques auxquels ils se trouvent exposés dans l'exercice de leurs missions, il semblerait qu'un raisonnement du même type puisse être invoqué en leur faveur.

Ces arguments développés pour justifier un système d'évaluation propre à ces catégories de fonctionnaires peuvent très bien se reporter dans le cas de notre étude dont le fondement est justement qu'au regard de la spécificité des missions, le système d'évaluation générique de la fonction publique ne sied pas au personnel en uniforme.

§ Mamadou TOE^19(*), dans la conférence qu'il a livrée sur le suivi des performances des agents de la fonction publique à Cotonou au Bénin, fait ressortir la relation qui existe entre l'Etat, l'évaluateur et l'évalué.

En effet c'est l'Etat qui est l'employeur des agents publics, c'est-à-dire que c'est lui qui en dernier ressort supporte les conséquences de cette évaluation dont la finalité est une augmentation de salaire pour les agents. L'évaluateur est celui qui porte le jugement sur le travail de l'évalué. Quant à l'évalué, c'est l'évaluation chiffrée, c'est-à-dire la notation qui conditionne l'évolution de sa carrière et par ricochet est à la base de l'amélioration de sa situation salariale. Il donne sa compréhension de l'évaluation, en terme simple, il dira qu'évaluer un agent c'est constater ce qu'il a fourni comme travail et de dire si c'est bien ou ce n'est pas bien. Il nous fera comprendre qu'il existe plusieurs méthodes et techniques d'évaluation des performances des agents, qui peuvent toutefois, après analyse, être grossièrement regroupées comme suit

- d'abord, les méthodes et techniques traditionnelles, qui sont essentiellement fondées sur l'appréciation des traits de la personnalité de l'agent ;

- ensuite, les méthodes et techniques dites modernes ou encore les méthodes et techniques d'évaluation des performances par objectifs, qui sont axées sur le niveau d'atteinte d'objectifs précis avec souvent des tâches bien identifiées ;

- enfin, les autres méthodes et techniques d'évaluation des performances, qui sont fondées soit, sur des normes de travail définies à l'avance, soit, sur des tests, des entretiens, des simulations, etc.

C'est surtout au tournant des années quatre-vingt-dix, et à la faveur de l'introduction dans les fonctions publiques africaines, des actions de restructuration et de modernisation, que les systèmes d'évaluation des performances des agents tendent de plus en plus à s'harmoniser et à se tourner vers des choix basés essentiellement sur l'atteinte des objectifs.

Le propos de Mamadou TOE est intéressant pour notre étude dans la mesure où il nous donne des réponses aux questions qui se posent lors d'une évaluation d'une part à savoir :

- que faut-il évaluer ?

- comment évaluer ?

- à qui appartient le pouvoir d'évaluation ?

Et d'autre part les rapports qu'il établit entre :

- l'évaluation et l'avancement

- l'évaluation et la participation à des concours ou examensprofessionnels.

§ André DEMBELE^20(*), dans la conférence qu'il a livrée à Banjul en Gambie explique l'évolution de la législation burkinabè qui se justifie par les constats des lacunes des systèmes de notation précédente. Cette évolution a abouti à l'adoption par le législateur à travers la Réforme globale de l'Administration publique de 1998 d'un nouveau système d'évaluation fondé sur le rendement. Cette dynamique est une tendance générale dans un contexte où le principe de l'évaluation des services publics est de plus en plus admis comme un outil moderne de management des administrations publiques et des ressources humaines. Désormais l'évaluation est un ensemble de procédures destinées à juger des qualifications et des mérites des agents en mesurant les activités des agents au cours d'une période de référence en s'appuyant sur des critères quantitatifs et qualitatifs explicites qui vont permettre aux supérieurs hiérarchiques immédiats de formuler une opinion globale et objective sur la contribution de leurs collaborateurs à la bonne marche du service.

L'évaluation du rendement prend en compte les résultats atteints mais également la manière dont ces résultats sont acquis.

Pour éviter que les tâches assignées aux agents publics apparaissent comme un simple catalogue d'activités sans lien cohérent entre elles et que ces tâches soient en inadéquation avec le profil des agents publics, il est fait obligation à toutes les structures de l'Administration de l'Etat d'élaborer des instruments de programmation et d'évaluation et de procéder à une description claire et précise de leurs emplois. Il donne les modalités concrètes de l'évaluation en précisant que « le pouvoir d'évaluation appartient au supérieur hiérarchique immédiat du fonctionnaire qui l'exerce sur la base d'un contratd'objectifs établi annuellement avec chaque agent ». Le contrat d'objectifs qui est un ensembled'instructions et de consignes données à un agent public en vue de la réalisation du programmed'activités et du bon fonctionnement de la structure à laquelle il appartient. Il prend la forme d'unelettre de mission lorsqu'il s'agit de responsables de structure disposant du pouvoir de notation etd'une fiche d'indication des attentes lorsqu'il s'agit des autres agents.

Nous accordons un intérêt particulier au contenu de cette conférence de Monsieur DEMBELE car c'est de ce nouveau système d'évaluation qui ne fait de distinguo entre le personnel civil de la Fonction publique et le personnel en uniforme que nous avons formulé notre problématique.

§ Issa GOUMBANE^21(*), dans son mémoire de Master II en Gestion des Ressources Humaines dans son chapitre IV intitulé : De la notation à l'évaluation dans la Fonction publique Burkinabè nous fait l'historique des différents systèmes d'évaluation depuis l'époque coloniale, en passant par la période révolutionnaire, avant d'arriver aujourd'hui au Nouveau Système d'Evaluation (NSE). Il expose le contenu de ses différents systèmes avec leurs lacunes. C'est ainsi qu'il nous apprend que pendant l'époque coloniale, le système d'évaluation de la loi de 1959 fixait les critères d'évaluation en fonction de la catégorie de l'agent c'est dire selon que l'on est de la catégorie A et B ou C et D. Ainsi, les connaissances professionnelles, le sens du service public, le sens de l'organisation, l'efficacité, l'ordre et la ponctualité rentraient en ligne de compte. Si l'appréciation de l'agent revenait au supérieur hiérarchique, le pouvoir de notation restait l'apanage du ministre de tutelle de l'agent, toute chose qui laissait la voie ouverte à la complaisance dans l'attribution de la note chiffrée.

Sous l'autorité révolutionnaire, tous les agents sans distinction aucune étaient soumis aux critères de ponctualité, de la valeur sportive, de connaissance professionnelle, d'efficacité, de conscience professionnelle et de participation militante aux activités révolutionnaires. Quant aux appréciations, elles étaient faites non seulement en fonction des catégories, mais aussi selon qu'on occupe un poste de responsabilité ou pas.

On retiendra donc que ces grilles d'appréciation s'intéressaient uniquement aux comportements de l'agent pour juger de son avancement en échelon ou pas. L'absence de programmation dans ces systèmes fait donc que l'on ne parlait de notation plutôt que d'évaluation ou de rétroaction.

L'étude de Issa GOUMBANE est intéressante pour notre étude en ce sens qu'elle nous permet d'appréhender les incohérences des différents systèmes d'évaluation. Ce qui a d'ailleurs justifié les différents réaménagements et qui ont abouti au nouveau système d'évaluation que nous connaissons aujourd'hui.

On distingue plusieurs types d'évaluation qui se distinguent les uns des autres de par leur méthode.

* ¹⁶Jérôme AUBERTHIER, mémoire en DESS Management du secteur public local Collectivités et partenaires

* ¹⁷S. Vallemont, la notation des agents dans les trois fonctions publiques, éd. Berger-Levrault, coll. Gestion publique, 2^ème éd., novembre 1998,p.12. Cité par Jérôme Auberthier, p.10.

* ¹⁸M. Martins, « l'entretien annuel d'évaluation, un passage obligé » in la gazette des communes, des départements et de régions, n° 1624,10/12/2001, p. 64 cité par Jérôme Auberthier, p. 18

* ¹⁹Mamadou TOE à la Conférence de Bénin sur la fonction publique - Cotonou le 28/05-01/06/2001 sur le thème : Suivi de l'évaluation des performances des agents de la fonction publique

* ²⁰André Dembélé au Séminaire sur l'Evaluation de la Performance et le Développement du Secteur Public à Banjul en Gambie du 26-30 Mai 2003

* ²¹ Issa GOUMBANE, mémoire de master II, Gestion des ressources humaines, ISI International P.23