Le détroit de Malacca, enjeu asiatique et mondial majeur

B) Formes et performances de l'intervention japonaise

Fort d'une intervention globalement bien accepté par les Etats riverains, le Japon a su, au cours des cinquante dernières années, s'imposer comme le principal fournisseur d'aide dans le détroit de Malacca. Grace à des compétences technologiques que les Etats riverains ne possédaient pas. Cette assistance a historiquement pris deux formes : l'une basée sur des organismes ad hoc de coopération contrôlés par le pouvoir politique nippon, l'autre sur une aide bilatérale visant à développer les capacités des pays d'Asie du Sud Est.

On note toutefois depuis une quinzaine d'années une intégration galopante dans la région ce qui a poussé le Japon à opter pour une promotion de la coopération qui ne va pas sans poser de nouveaux défis à la coopération.

1) L'amélioration des conditions de navigation dans le détroit : une priorité.

Tokyo a très tôt mis en place des politiques et des organismes visant à apporter des outils de navigation indispensables à une navigation sécurisée dans le détroit et à une réponse aux risques. Parallèlement, le gouvernement a fait de l'Asie du Sud Est l'un des principaux récipiendaires de son aide public au développement.

a) L'action du Malacca Strait Council

Le premier problème auquel fut confronté le Japon fut l'absence de réglementation de la navigation maritime dans le détroit. La croissance exponentielle du trafic couplée à la délimitation hasardeuse des voies de passage présageaient de risques d'accidents et même de blocage du détroit.

Le gouvernement japonais décide donc en 1969 de créer un organisme qui sera à l'avenir en charge d'améliorer les conditions de navigation dans le détroit : le Malacca Strait Council (MSC). Bien que d'initiative gouvernemental, le Conseil se veut surtout être un regroupement des différents acteurs économiques japonais ayant des intérêts dans le transport maritime international. Son financement marque bien cette dimension. L'Etat japonais n'a contribué qu'à hauteur de 5% aux activités mises en place par le conseil alors que les associations des différents secteurs industriels intéressés par la situation dans le détroit sud est asiatique (assurance, distributeurs de pétrole, constructeurs et opérateurs de navires de commerce) y ont contribué à hauteur de 12%. Son principal financement vient de la Nippon Foundation (à 74%) qui est une association privée à but non lucratif qui, en dehors de sa promotion de l'éducation ou de la santé publique, est spécialisée dans le transport maritime. Il est à noter que la fondation a souvent été taxée de nationaliste du fait du passé trouble de son fondateur, Sasakawa Ryoichi, et de son financement des partis ultra nationalistes japonais. Mais l'origine des fonds du MSC n'a jamais posé de problèmes ou de débat parmi les Etats riverains du détroit, preuve du peu de contentieux entre le Japon et l'Asie du Sud Est vis-à-vis du passé militariste. La Nippon Foundation permit donc dans le MSC une passerelle entre le gouvernement (elle a toujours agi en coopération avec les gouvernements successifs) et le secteur privé de l'industrie maritime dont Sasakawa faisait partie en tant qu'organisateur de course de bateaux à moteur. En fait, la course de bateau est l'un des seuls sports sur lequel il est permis de parier au Japon et ce grâce au lobbying de Sasakawa qui selon certains aurait promis en échange un soutien appuyé au secteur de la marine marchande. On peut donc supposer que le gouvernement japonais a utilisé la Nippon Foundation comme un moyen indirect d'intervenir dans le détroit, tout en prenant en compte les attentes des acteurs privés.

La première tâche du MSC entre sa fondation et 1975 fut de réaliser des relevés hydrographiques afin de permettre la réalisation d'un schéma de séparation du trafic. Il fallait en effet connaitre la profondeur des eaux du détroit pour définir quelles étaient les chemins les plus praticables pour les navires de grande dimension en transit. C'est principalement grâce à ces relevés que put être établit la convention du 24 février 1977 qui met en place l'organisation de la navigation dans le détroit.

Parallèlement, dés sa fondation, le MSC veille à développer des moyens de navigation modernes que les Etats riverains ne peuvent pas financer. En tout, jusqu'à aujourd'hui ce sont environ 45 aides à la navigation, soit la quasi-totalité des aides présentes dans le détroit, que le MSC a offert aux trois Etats riverains (principalement à l'Indonésie et ensuite à la Malaisie). Celles-ci consistent en des phares, des balises et des bouées lumineuses qui permettent un meilleur repérage des côtes et des routes maritimes dans le détroit. A partir de 2008, un fond spécial, le Navigational Aid Fund, a été crée afin de centraliser les fonds destinés à l'entretient et à l'installation de ces infrastructures. La Nippon Foundation, à l'origine de l'initiative, contribue à hauteur de un tiers du budget du fonds^72(*).

Enfin, afin d'apparaitre comme un acteur responsabilisé, le Japon, via le MSC et le Nippon Foundation, contribue au fonds de lutte contre la pollution marine, destiné à dédommager les acteurs publiques et privés victimes d'une éventuel marée noire ou d'autres risques environnementaux.

Le Japon, avant même la mise en place de la convention de Montego Bay en 1994, était donc déjà un Etat usager participant à la gestion et aux coûts de l'utilisation internationale du détroit de Malacca. Cette participation traditionnelle lui vaut d'être encore aujourd'hui le leader dans l'amélioration des conditions de navigations dans le détroit

Page suivante : Carte des aides à la navigation offertes par le Malacca Strait Council^73(*)

b) Une stratégie de « capacity building »

A partir des années 1980, avec la ratification de la convention de Montego Bay notamment, les problèmes de délimitation des frontières maritimes entre les trois Etats riverains du détroit ont tous plus ou moins été réglés et l'organisation du trafic fut aussi achevée. Mais les années 1990 virent la recrudescence des actes de piraterie et les années 2000 l'intensification de la menace terroriste. Le Japon, déjà implanté dans la zone continua donc son action en se concentrant sur ces nouvelles menaces à la libre circulation dans le détroit.

L'une des principales sources d'inquiétude dans la sécurité maritime dans le détroit est, comme il a déjà été vu, le manque de moyens des pays riverains, et surtout de l'Indonésie à même de répondre efficacement à ces défis. Outre le manque de moyen financier il existe en outre un manque de moyens techniques et technologiques, en somme une absence d'expertise dans le domaine de la lutte contre la piraterie et le terrorisme. Ne pouvant intervenir directement dans le détroit, le Japon a été l'un des pionniers à développer une stratégie de capacity building principalement destiné à combler les lacunes indonésiennes.

On peut définir le capacity building comme une assistance fournie à des entités telles les sociétés des Etats en voie de développement qui ont besoin de développer des compétences et une expertise ou de développer celles-ci afin de s'adapter aux impératifs d'un nouvel ordre. C'est donc un processus par lequel les Etats récipiendaires de l'aide développent leur autonomie dans la gestion des risques. Elle passe donc tout d'abord par une identification des besoins par l'Etat lui-même qui doit avoir ainsi un horizon, un objectif de performances. L'aide apportée peut prendre des formes différentes. Tout d'abord le développement des ressources humaines via l'équipement matériel, la formation, le partage de l'expertise et de l'information. Ensuite, il peut s'agir de la mise en place d'organisation élaborant des structures de management et des procédures. Enfin l'amélioration du cadre législatif et institutionnel peut une part de la stratégie de capacity building.

L'action du Japon en Indonésie a suivi ce modèle afin de fournir des moyens d'assurer la sécurité maritime tout en respectant la souveraineté de l'Etat. Dans sa forme d'abord, l'aide japonaise n'est accordée par le JICA qu'après dépôt d'un dossier à l'initiative donc du pays nécessitant une assistance. L'Indonésie a donc du d'abord élaborer son propre projet de sécurité maritime avant de recevoir les fonds d'aide.

L'aide japonaise prit d'abord la forme d'un soutien appuyé à la création en 1972 puis surtout aux actions du Bakorkamla ou Indonesian Maritime Security Coordinating Board. Son rôle est de coordonner l'action de différents ministères (défense, intérieur, communication, finances, justice) afin de proposer des réponses globales au risques sécuritaires maritimes et d'éviter un émiettement des ressources. Le Bakorkamla est aussi un interlocuteur unique pour les institutions japonaises qui centralise la stratégie de capacity building dans le domaine maritime.

Les gardes côtes sont bien sur à la tête de la lutte contre les dangers en mer et l'aide japonaise a beaucoup visé ce corps. Anciennement raccordés à l'armée, leur appartenance aux forces de police permet désormais l'intervention japonaise. Ainsi, les gardes côtes japonais ont formés leurs homologues indonésiens aux méthodes de lutte contre la piraterie par des entrainements communs de formations aux techniques modernes de lutte contre l'insécurité en mer. L'aide japonaise est même allé plus loin, elle a aussi consisté en l'amélioration de moyens des petits pêcheurs afin d'augmenter leurs revenus et ainsi de les détourner des activités illégales.

Le Japon a en outre fourni des navires pouvant aller à une grande vitesse afin de permettre la poursuite de pirates de mieux en mieux équipés. En 2006 par exemple trois navires ont été offerts aux gardes côtes indonésiens. Mais l'annonce faite par le ministère des affaires étrangères est claire vis-à-vis de l'aire géographique où ceux-ci doivent être déployés. Il est prévu que c'est uniquement pour assurer la sécurité du détroit de Malacca que ces navires doivent être utilisés. Ceci va à l'encontre des priorités indonésiennes qui préféraient les déployer dans les détroits de Lombok et de la Sonde où les intérêts de Jakarta sont plus grands mais où la sécurité n'est pas parfaite non plus. L'Indonésie accueille cependant ces dons et demande même leur accroissement qui dans certains cas est limité par l'impossibilité légale du Japon à financer des programmes militaires

Au niveau du transfert technologique, le Japon a aidé à la mise en place d'un suivi en temps réel des navires dans le détroit et partage les informations obtenues grâce à ses satellites. Il oeuvre aussi à l'amélioration du droit maritime national.

Ces stratégies mises en place en Indonésie ont été reprises dans une moindre mesure en Malaisie. S'il est difficile de mesurer les effets de ces aides, puisque complétés par d'autres stratégies locales et d'autres programmes internationaux, il est néanmoins certains qu'elles ont joué un rôle significatif dans la diminution constante des actes de piraterie depuis 2003.

L'Empire du soleil levant s'est aussi investi dans la lutte contre le terrorisme dans l'Asie du Sud Est. A plusieurs reprises, Al Qaeda a menacé le pays d'attaques terroristes du fait de son alliance avec les Etats Unis et de sa participation à la guerre en Irak et en Afghanistan. Le Japon, qui dés le lendemain des attaques du 11 septembre 2001 a suivi les Etats Unis dans la guerre contre le terrorisme, inscrit son action en Asie du Sud Est sur celle des américains en grande partie. Mais du fait des contraintes nationales empêchant la collaboration militaire, le Japon a dû se spécialiser dans l'aide civile. Ainsi l'entrainement conjoint fourni aux gardes côtes met de plus en plus l'accent sur les mesures de contre terrorisme. Celles-ci englobent un contrôle accru des exportations afin d'intercepter les livraisons d'armes ou d'explosifs. L'aide japonaise à la lutte contre le terrorisme passe aussi par une amélioration des cadres juridiques. Afin de mieux surveiller les mouvements de criminels et terroristes, des systèmes d'identification aux frontières par empreinte digitale ont été mis en place. Au-delà d'un suivi de la ligne de conduite américaine l'action du Japon contre le terrorisme est le reflet d'une certaine autonomie et d'une complémentarité par rapport aux moyens militaires plus classiques. Elle reste cependant minime par rapport aux efforts américains et nécessiterait un approfondissement pour être réellement significative.

L'aide japonaise bilatérale aux pays s'adapte donc aux contraintes politiques locales. Ne pouvant envisager un déploiement militaire direct, elle respecte l'impératif de respect de la souveraineté territoriale sur lequel les pays riverains du détroit ne veulent faire aucune concession. Visant à développer les capacités propres de chaque Etat, elle s'inscrit sur un long terme et éclaircit plus l'horizon du détroit qu'une patrouille maritime exercée par une puissance étrangère. Les Etats riverains appellent à une plus grande implication du Japon dont l'action est parfois jugée insuffisante, mais les contraintes budgétaires actuelle de l'archipel, durement touché par la crise économique, pourraient bien au contraire finir par réduire l'aide. Il faut pourtant continuer sur le long terme cette politique au risque de voir s'essouffler les efforts de modernisation des structures de sécurité maritime locale.

2) Une promotion de la coopération

Si la stratégie de capacity building mise en place par le Japon est indispensable, elle reste insuffisante. En effet, puisque bilatérale, elle n'épouse pas le caractère pluri national propre au détroit. Les efforts déployés par l'aide japonaise risquent donc d'être vain. Les Etats riverains se renforcent mais utilisent leurs moyens chacun sur leur territoire et ne mettent donc pas en place une stratégie de réponse transnationale, plus adaptée pour enrayer les risques de piraterie et de terrorisme.

Le Japon a assez tôt été conscient de cette déficience et a en conséquent multiplié les initiatives visant à promouvoir la coopération en Asie du Sud Est et plus précisément dans l'aire du détroit de Malacca.

La première approche multilatérale que le pays a suivie a été via les organisations internationales déjà existantes. Le Japon n'ayant pas de force militaire apte à se déployer à l'étranger, il a investi dans ces structures afin de s'assurer de la sécurité de son environnement. Il est ainsi l'un des premiers contributeurs financier à l'Organisation Maritime International et dans le cadre d'UNCLOS, il a mis en avant les problèmes posés par la piraterie maritime. Cependant devant le manque de moyen d'action de l'organisation, le Japon a mis en place et promu une coopération multilatérale dans le détroit de Malacca.

a) L'impulsion du Japon dans la mise en place de structures de coopération dans le détroit

La coopération lancée par le Japon dans la zone du détroit de Malacca a d'abord pris pour base les organisations pré existantes.

Elle s'est ainsi greffée sur les dispositions prises par l'OMI qui a un rôle essentiellement normatif. Le code ISPS (Code international sur la sûreté des navires et des installations portuaires) adopté par l'OMI en 2002 et entré en vigueur en 2004 qui s'applique à tous les Etats membres de la convention SOLAS (qui compte 158 Etats parties) vise à faire converger les normes de sécurité maritime et portuaire et est, pour cette raison d'une grande importance pour le Japon. Le pays s'est donc intéressé de prés à sa mise en place par les Etats asiatiques. En mars 2005, Tokyo a ainsi organisé le second sommet entre le Japon et l'ASEAN sur la sécurité maritime et la lutte contre la piraterie afin de contrôler l'avancement de l'application de ces normes par les Etats du sud est asiatique. Cette conférence qui s'est depuis répétée a conduit à la mise en place d'entrainement commun et de coopérations avec l'ASEAN et la Corée du Sud et la Chine.

De concert avec l'APEC (la Coopération Economique pour l'Asie Pacifique), le Japon a organisé une réunion des chefs d'agences de garde côte en 2004 à Tokyo afin de partager le savoir faire de ces propres forces et d'harmoniser les conditions juridiques d'action dans l'aire asiatique. Cette réunion a particulièrement pour objectif d'améliorer la lutte contre le terrorisme.

Ces actions restaient cependant dans un cadre assez général et ne permettaient pas une prise en compte assez grande des intérêts du Japon dans le maintien de la sécurité en mer. Il s'agissait en effet d'accords visant à l'instauration et au respect de normes internationales et non de structures aidant directement les Etats à mutualiser leurs efforts dans la lutte contre la piraterie.

C'est pour cette raison que le Japon décida de mettre en place un organisme régional chargé de la sécurité maritime. Il s'agit de l'accord de coopération régional sur la lutte contre la piraterie et le vol armé contre les navires en Asie, le ReCAAP (acronyme de Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robery against Ships in Asia) qui fut finalisé le 11 novembre 2004 à Tokyo et qui est entré en fonction en 2006 à Singapour où le siège de l'organisation se trouve. Comme le nom de l'organisation l'indique, son champs d'action va de la piraterie (en haute mer donc) au vol armé (dans les eaux territoriales) et englobe ainsi la majorité des risques dans le détroit. Le ReCAAP est composé de deux entités : l'Information Sharing Centre (ISC) et le Governing Council qui se réunit une fois par an afin de donner les grandes lignes d'action. L'ISC a trois piliers de fonctionnement : l'échange d'information entre les Etats contractants, la facilitation de la coopération opérationnelle entre les Etats, l'analyse des courants d'attaque et la promotion du capacity building. Dans les faits l'ISC permet une amélioration significative en cas d'attaque d'un navire. Les autorités de gardes côtes recevant un appel d'urgence d'un navire attaqué transmet automatiquement un rapport à l'ISC. Mis au courant de la situation dangereuse, l'ISC transmet lui-même aux autorités nationales des informations supplémentaires sur l'attaque grâce à la base de données dont il dispose. Dans le même temps il va alerter les autorités des Etats les plus proches de la situation de détresse du navire ce qui va permettre celles-ci d'alerter leurs propres gardes côtes ainsi que les navires navigants dans leurs eaux territoriales ou à proximité du danger présent.

Ainsi grâce à ce mécanisme, la coopération entre les différentes autorités maritimes de chaque Etat sont facilités. En outre, l'information sur la sécurité maritime dans toute la région asiatique est mutualisée en un seul point ce qui améliore les connaissances et des Etats et des acteurs privés utilisateurs du transport maritime.

Cette initiative du Japon, la plus importante jusqu'à présent dans le domaine de la sécurité maritime en Asie, souffre cependant de faiblesses qui nuisent à sa pleine efficacité. L'acte constitutif du ReCAAP a été signé par seize Etats (Bangladesh, Brunei, Cambodge, Chine, Inde, Indonésie, Japon, Corée du Sud, Laos, Malaisie, Myanmar, Philippines, Singapour, Sri Lanka, Thaïlande, Vietnam) mais elle n'a été ratifiée que par quatorze Etats. La Malaisie et l'Indonésie n'ont en effet toujours pas ratifié la convention.

L'explication de ce refus est à trouver encore une fois du côté de la souveraineté. Le ReCAAP portant dans son appellation même sa préoccupation pour les actes criminels intervenant dans les eaux territoriales, les deux Etats riverains du détroit de Malacca ont vu dans la structure de coopération une menace à leur autorité sur leurs eaux.

L'intérêt du ReCAAP dans le détroit est donc fortement affaibli. Les ministères concernés malaisien et indonésien ont cependant affirmé leur volonté de coopération avec la structure, ce qui n'a pas été contredit jusqu'à aujourd'hui dans les faits. Mais n'étant pas gravé dans le marbre, la participation de Kuala Lumpur et Jakarta est contingente du contexte politique et de la volonté des gouvernements successifs.

b) Les modifications induites par le recours à des mécanismes multilatéraux

La mise en place du ReCAAP, ainsi que les différentes stratégies d'aide multilatérale que le Japon a lancé ou auxquelles il a contribué ont modifié le déploiement de son aide dans la région du détroit de Malacca ainsi que l'attitude des Etats riverains. Mais outre un renforcement de la coopération indispensable à l'enrayement des risques de navigation maritime, le recours au multilatéralisme impose un nouveau cadre d'action à l'aide japonaise et donc de nouveaux défis.

Comme il a été vu précédemment, le Japon est limité dans son aide extérieure au développement par sa propre constitution qui l'empêche d'apporter une aide militaire. Ceci constitue un frein majeur à l'aide stratégique aux Etats riverains du détroit de Malacca qui ont besoin d'améliorer les capacités de leurs forces armées. Le passage de l'aide japonaise par le ReCAAP permet désormais de contourner en partie ce problème. En effet le gouvernement japonais qui est l'un des contributeurs majeurs du ReCAAP donne une contribution globale au ReCAAP et celui l'utilise ensuite dans ses stratégies de capacity building qui peuvent comporter une aide militaire aux Etats membres qui la nécessitent. Ainsi l'aide japonaise vers l'Asie du Sud Est peut désormais englober une aide militaire impossible de manière bilatérale.

Mais ce nouveau schéma de distribution de l'aide japonaise peut aussi soulever de nouveaux problèmes. L'aide bilatérale est toujours le biais par lequel l'aide japonaise est la plus efficace et la mieux distribuée. En effet la longue présence du Japon sur la scène du détroit de Malacca lui a appris à connaitre les besoins et les risques de ce milieu. Le passage par le ReCAAP, structure jeune et plus globale peut se traduire par une réduction de la qualité de l'aide. Il semble en effet que le ministère des affaires étrangères japonais ait décidé de déployer sa stratégie de capacity building par le ReCAAP ce qui pourrait à terme détourner des enjeux propres au détroit. D'un côté le Japon peut de façon anticiper réduire son aide bilatérale et la transposer au niveau multilatéral du ReCAAP ce qui aurait pour risque de moins toucher l'Indonésie qui ne fait pas pleinement partie de cette structure. Le caractère régional de la structure peut aussi atténuer la coopération avec d'autres puissances extérieures comme les Etats Unis et l'Australie qui agiront séparément au risque d'une incohérence de l'aide extérieur aux acteurs du détroit. Enfin les Etats d'Asie du Sud Est peuvent aussi utiliser les fonds alloués par le ReCAAP pour développer la sécurité dans des zones où leurs priorités sont plus grandes. Dans le cas de l'Indonésie ou de la Thaïlande, pour lesquels le détroit de Malacca est un espace périphérique, la tentation est grande d'orienter l'aide vers des zones plus stratégiques nationalement. Il s'agit donc de ne pas donner trop tôt la priorité à la voie multilatérale au risque de rendre l'aide en direction des Etats riverains moins qualitative.

Le pari de l'intégration dans des structures régionales en Asie du Sud Est est risqué pour le Japon. Si en entrant dans des structures régionales, le pays peut être plus en phase avec la réalité locale, il peut aussi voir son leadership dilué. En effet, comme il a été démontré, le Japon a été le pionnier de l'amélioration de la sécurité maritime en Asie du sud est. En faisant passer son aide dans des structures plus globales, il est à craindre que sa voix soit plus faible. Il ne pourra en effet décider des priorités auxquelles doit s'atteler le ReCAAP sans l'accord des autres membres. Et il faut avoir à l'esprit que la Chine siège à l'instance décisionnelle du ReCAAP et peut vouloir promouvoir son propre réseau portuaire au détriment de Singapour et de la Malaisie.

* ⁷² http://www.nippon-foundation.or.jp/eng/news/20090731AidstoNavigation.html

* ⁷³ Source : Brochure du Malacca Strait Council