Les privilèges et immunité en droit international : cas du ministre des affaires étrangères de la RDC

Section 1 : Exposé de l'affaire

Nous allons tout d'abord aborder les faits, avant de déterminer le problème juridique posé dans cette affaire.

§ 1. Les faits

L'affaire trouve son origine dans des propos prononcés en août 1998 par Mr. Yerodia Abdoulaye Ndombasi, alors directeur du cabinet du Président Laurent Désiré Kabila, à l'encontre des milices Rwandaises qui envahissaient l'Est de la République Démocratique du Congo.

Mr. Yerodia Abdoulaye Ndombasi avait demandé aux forces armées Congolaises de procéder à l'éradication de la « Vermine » des envahisseurs rwandais. Suite à ces propos, des soulèvements avaient éclaté, faisant un certain nombre de victimes parmi les tutsie au Congo. En novembre 1998, plusieurs plaintes avaient été déposées auprès de Mr. Damien Vandermeersch, juge d'instruction prés le tribunal de première instance de Bruxelles, au titre de la loi du 16 juin 1993 relative à la répression des violations graves du droit international humanitaire^58(*).

Cette loi donnait alors compétence aux juridictions belges pour connaitre de la répression de ces violations nonobstant tout lieu de rattachement territorial avec la Belgique. L'article 7 de la loi stipulait en effet que «  Les juridictions belges sont compétentes pour connaitre des infractions prévues à la présente loi, indépendamment du lieu où celles - ci auront été commises ».

Le 11 avril 2000, Mr. Vandermeersch délivre un mandat d'arrêt international à l'encontre de Mr. Yerodia Abdoulaye Ndombasi « en tant qu'auteur ou Co - auteur de crimes constituant des infractions graves aux Conventions de Genève de 1949 et aux protocoles additionnels à ses Conventions, et de crimes contre l'humanité ». Ce mandat d'arrêt est transmis le 7 juin 2000 au Congo et à Interpol, afin d'assurer sa diffusion internationale. Ce faisant, il empêche Mr Yerodia Abdoulaye Ndombasi de quitter le territoire de la République Démocratique du Congo, sous peine d'une arrestation immédiate sur le territoire de l'Etat où il se déplacerait. Or Mr Yerodia a été nommé entre temps ministre des affaires étrangères de la République Démocratique du Congo, fonction impliquant de nombreux déplacements internationaux. L'exercice de ces fonctions est par conséquent compromis. Le 17 octobre 2000, la République Démocratique du Congo saisit la Cour International de Justice de l'affaire l'opposant à la Belgique. Dans sa requete, il demande à la Cour « de dire que le Royaume de Belgique devra annuler le mandat d'arrêt international décerné le 11 avril 2000 contre le ministre des affaires étrangères en exercice de la République Démocratique du Congo ».

Le même jour, la République Démocratique du Congo présente à la Cour, en application de l'article 41 du statut de celle - ci, une demande en indication de mesures conservatoires, afin de retirer le mandat d'arrêt. Les plaidoiries commencent le 20 novembre 2000. Ce jour là, Mr. Yerodia est demis de ses fonctions de ministre des affaires étrangères et est nommé ministre de l'éducation national de la République Démocratique du Congo. Suite à ce remaniement ministériel, la Belgique demande à la Cour de rayer l'affaire du rôle. En janvier 2001, suite à un nouveau remaniement ministériel, Mr. Yerodia n'exerce plus aucune responsabilité ministérielle au sein du gouvernement congolais^59(*).

1. La procédure devant la Cour

A. L'ordonnance du 8 décembre 2000

Le 8 décembre 2000, la Cour décide dans une ordonnance de rejeter la demande en indication de mesures conservatoires déposées par la R.D Congo. Selon la Cour, le changement de portefeuille de Mr. Yerodia rendait moins urgente une mesure de protection. Un ministre de l'éducation nationale est en effet « moins exposé à des déplacements fréquents à l'étranger » qu'un ministre des affaires étrangères. De ce fait, Mr. Yerodia courait moins de risque de se faire arrêter.

Dans la même ordonnance, la Cour rejeta la demande de la Belgique visant à rayer l'affaire du rôle. Pour la Cour, les nouvelles fonctions de Mr. Yerodia ne privent pas la requête du Congo de son objet. En effet, le mandat n'a pas été rapporté et vise toujours la même personne, « nonobstant les nouvelles fonctions ministérielle qu'elle exerce ». De plus, les deux parties ont souscrit à la clause facultative de juridiction obligatoire^60(*).

La Cour dit enfin dans l'ordonnance qu'elle souhaite que l'affaire soit tranchée « le plus rapidement possible ». Cela explique la célérité de l'affaire, puisque l'arrêt fut rendu le 14 février 2002, soit seulement 156 mois après le dépôt de la requête' introductive.

§2. Problème juridique posé

La question se pose de savoir dans cette affaire si un organe des relations extérieures et spécialement un ministre des affaires étrangères, bénéficiaire sur le plan international des privilèges et immunités, pourrait être arrêté ou poursuivi parce qu'il a violé les normes impératives du droit international (jus cogen).

Il s'agit de savoir si un Etat donné pouvait, en vertu de son droit positif interne, étendre sa compétence juridictionnelle sur un sujet étranger, protégé par le droit international dans le but d'assurer la sanction de la violation d'une norme de droit international.

§3.  Les positions des parties

Nul doute pour l'Etat requérant que « le ministre des affaires étrangères en fonction bénéficie, en vertu du droit international coutumier et devant les fors étrangers, de la même inviolabilité et de la même immunité pénale absolues que celles dont jouissent les Chefs d'Etats en exercice^61(*).

En conséquence, le Congo n'a consacré à ce point que des développements brefs. D' autre part, il est empressé, des l'ouverture des plaidoiries, à montrer que la partie adverse communiait avec lui à ce sujet : «  il n'est pas contesté par la Belgique », avance Pierre d'Argent, que « le ministre des affaires étrangères en exercice jouissent en principe, en vertu de la coutume internationale, d'une immunité de juridiction pénale dans les fors étrangers^62(*) ». Il importe de préciser que seule la question de l'existence d'une norme coutumière reconnaissant auxdits ministres l'immunité de juridiction pénale est actuellement en jeu.

Il est vrai que la partie adverse affirme dans son contre mémoire que « le ministre des affaires étrangères en exercice bénéficie d'une immunité générale de juridiction devant les tribunaux d'un autre Etat étranger^63(*) ». La règle est donc sauvée. L a Belgique précise également que le droit dont relèvent les immunités des ministres des affaires étrangères trouve son origine principalement dans la coutume, bien que, selon les circonstances, et les parties en causes, il peut avoir également une base conventionnelle^64(*). S'appuyant sur la doctrine, la partie défenderesse déclare que « la discussion des immunités dont bénéficient le ministre des affaires étrangères s'inscrit dans l'examen plus large des immunités qui s'attachent aux fonctions de Chef du gouvernement et de ministre des affaires étrangères^65(*). Les conseils de la Belgique ont aussi confirmé ce point de vue. Si cette tâche a été confiée particulièrement au professeur Eric David, Me Daniel Bethlehem a aussi admis implicitement le principe de l'immunité pénale au profit du ministre des affaires étrangères. Toute fois il a tenté de montrer que le mandant du 11 avril 2000 n'a pas visé Mr. Yerodia Abdoulaye Ndombasi. Eric David affirma plus explicitement quoique de manière apparemment furtive : « la Belgique est d'accord sur le point d'immunité devant une juridiction interne ». Il serait donc superflu d'aller plus loin. La tâche du juge international s'en trouvait facilitée.

* 58 ^_ Moniteurs belge du 5 aout 1993, p. 17751. Pour un commentaire, voir A. Adrien, E. David, C. Van Den Wijngaert et J. Verhaegen, « commentaire de la loi du 16 juin 1993 », revue de droit pénal et criminologie 1994, pp. 1114 - 1184. Sur la première modification de la loi, en 1999.

* 59 ^_ Depuis lors Mr. Yerodia à été désigné le 23 avril 2003 comme l'un des quatre vices - président de la République Démocratique du Congo.

* 60 ^_ Cette clause de statut de la Cour international de justice, à laquelle les Etats sont libres de souscrire ou non, prévoit que tout litige s'élevant entre deux Etats liés par la clause sera automatiquement soumis à la Cour international de justice.

* 61 ^_ Cour International de Justice. Mémoire du Congo. Op. Cit., p. 29 par 46. Les soulignés sont du demandeur. Les Congo s'appuis sur une doctrine abondante.

* 62 ^_ Plaidoirie de Me Pierre d'Argent, CR 2001/5, p. 41

* 63 ^_ Cour Internationale de Justice. Contre mémoire de la Belgique, Op. Cit. , p. 110, par 3,4. 4

* 64 ^_ Idem. P. 111, par 3. 4. 6. Le défendeur signale les conventions de 1969 sur les missions spéciales qui, quoique RES inter alios acta n'est constitue pas moins une référence utile pour certaines question de principe dont les bases se trouvent dans le droit international coutumier.

* 65 ^_ Ibidem, p. 112, par. 3. 4. 7