Le droit de l'enfant a l'éducation est le deuxième objectif du millénaire pour le développement: essai sur l'effectivité d'un droit à réalisation progressive dans le contexte congolais.

Section 2ème : Le droit de l'enfant à l'éducation dans la Déclaration du millénaire.

§1. La Déclaration du millénaire : un acte unilatéral.

D'entrée de jeu, il n'est pas fait mention des actes unilatéraux parmi les sources de droit visées à l'art. 38 du Statut de la CIJ. Ceci amène Joe VERHOEVEN à dire qu'en l'absence d'une autorité habilité à « légiférer », on ne peut normalement pas s'appuyer sur la volonté d'un seul Etat pour affirmer l'existence d'une « norme » dans l'ordre juridique international.⁵⁴ Toutefois, rien n'interdit à une OI d'agir dans les limites des pouvoirs lui attribués par son acte constitutif.

A. Les actes unilatéraux des O.I.

Dans les rapports de l'Organisation avec ses membres, ces actes ont en revanche tous les effets qui leur sont reconnus par son traité constitutif. Ceux-ci, quels qu'ils soient, ne suscitent en principe aucune difficulté puisqu'ils reposent toujours, en dernière analyse, sur la volonté des Etats fondateurs de l'organisation. La Déclaration du millénaire entend exiger aux Etats parties, dans ce cas précis, d'assurer l'éducation primaire pour tous, d'ici l'horizon 2015.

Pour Joe VERHOEVEN, la pratique contemporaine relève une multiplication de « textes » concertés qui n'expriment pas un accord en droit de leurs signataires. Les appellations sont très diversifiées : gentlemen's agreement, communiqué conjoint, déclarations ou résolution, acte final d'une conférence, etc. Dans bien de cas, poursuit-il, ces « textes » ne suscitent aucune difficulté dès lors qu'ils se contentent, par exemple, de manifester des opinions ou de formuler des recommandations.⁵⁵ C'est d'ailleurs la raison pour laquelle l'auteur les appelle des « accords non juridiques ».

⁵⁴ J. VERHOEVEN, Droit International Public, Larcier, 2000, p. 441

⁵⁵ Idem., p. 365

Ainsi, nous sommes en droit de nous poser la question de savoir en quoi est-ce que la Déclaration du millénaire diffère-t-elle des autres textes analogues, en faisant allusion à la Déclaration des droits de l'enfant de 1959, etc.! La réponse à cette question est localisable à plusieurs niveaux.

B. La Déclaration du millénaire et les autres accords non juridiques.

Au niveau de la forme, la Déclaration du millénaire a été adoptée par une Résolution de l'AG de l'ONU.⁵⁶ Elle a suivie la procédure normale de toutes les autres déclarations issues de l'AG de l'ONU, sauf qu'à la différence de celles-ci, elle a été précédée par le sommet mondial pour les enfants de 1990 et le rapport du Secrétaire général de l'ONU du 27 mars 2000 (a), avant de fixer l'échéance endéans laquelle les droits qu'elle consacre en objectifs doivent être, au besoin, atteints (b).

a. Le sommet mondial pour les enfants et le rapport du Secrétaire Général de l'ONU du 27 mars 2000.

- Le sommet mondial pour les enfants de 1990.⁵⁷

Appelé encore sommet planète terre, le sommet mondial pour les enfants s'était tenu au siège de l'ONU du 20 au 30 septembre 1990, à l'initiative de six pays ⁵⁸ avec l'appui de l'UNICEF et d'autres institutions de l'ONU, sous les auspices du Secrétaire général de l'ONU. Il avait réuni 159 dirigeants, dont 71 chefs d'Etat ou de gouvernement, avec comme thèmes principaux « Objectifs à atteindre d'ici à l'an 2000 pour les enfants : leur santé, leur nutrition, leur éducation et l'accès à de l'eau salubre et à l'hygiène ». Le point fort de cette rencontre, fut la signature d'une Déclaration mondiale en faveur de la survie, de la protection et du développement des enfants et d'un Plan d'action qui énonce une série d'objectifs du développement humain concernant les enfants pour l'an 2000.

Ce sommet avait approuvé 7 objectifs⁵⁹ et vingt annexes, et il avait demandé à tous les pays de chercher à les atteindre. Il a été souligné toutefois qu'il fallait adapter ces

⁵⁶ A/RES/55/2.2000 du 13 Septembre 2000

⁵⁷X., Sommet mondial pour les enfants,, disponible sur www.un.org

⁵⁸ Canada, Egypte, Mali, Mexique, Pakistan et Suède

59 Entre 1990 et 2000, une réduction d'un tiers des taux de mortalité pour les nourrissons et les moins de cinq

objectifs à la situation spécifique de chaque pays, en ce qui concerne les étapes, les critères, les priorités et la disponibilité des ressources.

Pour mobiliser les ressources nécessaires pouvant permettre d'atteindre les objectifs pour les enfants, le Plan d'action du Sommet a exhorté les pays donateurs et les pays en développement à accorder, lors de l'élaboration de leur budget, un rang de priorité plus élevé à la question du bien-être des enfants. Cette orientation a abouti à ce qu'on a appelé l' «Initiative 20/20», une stratégie de financement qui veille à assurer la disponibilité des ressources nécessaires pour subvenir aux besoins essentiels et combattre les pires aspects de la pauvreté. L'initiative proposait que les pays en développement consacrent au moins 20% des leurs budgets nationaux aux services sociaux de base et que, de leur côté, les pays industrialisés affectent 20% de leur aide au développement au même but.

A la fin du sommet, la Déclaration mondiale et le Plan d'action en faveur de la survie, de la protection et du développement de l'enfant furent mis sur pied. En vue de s'assurer de leur mise en oeuvre, il fut demandé au Secrétaire Général de rédiger un rapport à présenter à la mi-décennie lors de la session de l'Assemblée Générale de 1996 à l'occasion de l'anniversaire du Sommet pour les enfants.

En 1995, lors du Sommet mondial pour le développement social de Copenhague, le PNUD, l'UNESCO, le Fonds des Nations Unies pour la population (FNUAP), l'UNICEF et l'OMS se sont tous prononcés en faveur de cette initiative, estimant qu'elle représentait le moyen de générer suffisamment de ressources supplémentaires (entre 30 et 40 milliards de dollars US par an) pour que, d'ici à la fin du siècle, chacun ait accès à des services sociaux essentiels.

ans, ou alors passer à un taux de 50 à 70 pour 1 000 naissances vivantes, si ce nombre est le plus bas. Entre 1990 et 2000, une diminution de moitié des taux de mortalité maternelle.

Entre 1990 et 2000, une diminution de moitié des taux de malnutrition des enfants de moins de cinq ans. Accès universel à de l'eau potable salubre et à une évacuation hygiénique des déchets humains.

D'ici à l'an 2000, accès universel à l'éducation de base. Au moins 80% des enfants en âge d'aller à l'école primaire doivent achever le cycle primaire.

Réduction du taux d'analphabétisme des adultes (chaque pays déterminera la catégorie d'âge appropriée) à moins de la moitié du taux de 1990, et priorité à l'alphabétisation des femmes.

Protection des enfants en situation difficile, en particulier dans les situations de conflit armé.

Déjà, le 30 septembre 1996, sixième anniversaire du Sommet mondial pour les enfants, on présenta à l'Assemblée générale une évaluation complète des progrès accomplis à la mi-décennie vers les objectifs de l'an 2000. Le rapport du Secrétaire général souligna les progrès impressionnants accomplis pour la survie des enfants, notamment dans les domaines de la couverture vaccinale, de la lutte contre la polio, le ver de Guinée et les maladies provoquées par les carences en iode, de l'accès à l'eau potable et de la promotion de l'allaitement au sein. A la même occasion, il fut constaté qu'au mois d'octobre 1996, 167 pays au total avaient signé la Déclaration et le Plan d'action au nom des enfants du monde entier.

Quant au résultat, il était prouvé que les Etats n'ont pas fourni assez d'efforts pour rendre l'éducation de base et l'égalité des sexes possible. Comme cela fut le cas lors de toutes les grandes conférences de cette décennie, il est prévu que la responsabilité essentielle de la mise en oeuvre des plans d'actions qui en ont résulté incombe aux gouvernements. Voilà pourquoi le Secrétaire Général de l'ONU a élaboré un rapport qui a réitéré les engagements de 1990, et dans lequel il a encore une fois insisté sur le droit de l'enfant à l'éducation de base.

- Le rapport du Secrétaire Général de l'ONU du 27 mars 2000.⁶⁰

Ce rapport intitulé « Nous les peuples : le rôle des Nations Unies au XXI^è, siècle, n'a fait que rappeler aux Etats leur responsabilité en face du monde. Mais la même difficulté liée au fait que ces engagements ne soient consacrés que dans des déclarations, n'a toujours pas trouvé de remède. Cette fois, c'est avec plus de précision que le Secrétaire Général de l'ONU va s'adresser au monde. Ceci relève du fait que la Convention relative aux droits de l'enfant, adoptée le 20 novembre 1989, venait d'entrer en vigueur en septembre 2000.

Ce rapport avait comme objet : « alimenter la réflexion et stimuler le débat ». Voilà pourquoi le point 15 prévoit : « Ils nous faut sortir des sentiers battus et repenser les moyens de gérer notre action commune et de servir l'intérêt général. Aucun Etat ne peut espérer venir à bout à lui seul de la plupart des problèmes auxquels nous devons faire face

⁶⁰ Résolution A/54/2000, 27 mars 2000

aujourd'hui. Pour mieux gouverner au niveau national et mieux gouverner ensemble au niveau international, il faut des Etats forts, et dotés d'institutions efficaces ».

Quant au point 16 de renchérir que le plus important, c'est que l'être humain soit au centre de tout ce que nous faisons. Il n'est pas d'aspiration plus noble, pas de responsabilité plus impérieuse que d'aider, dans le monde entier, des hommes, des femmes et des enfants à vivre mieux (...)

Il poursuit, dans le point 17, qu'il ne suffit pas d'évoquer l'avenir, il faut dès à présent se mettre à le forger. Puisse le sommet du millénaire être l'occasion pour les Etats membres de renouveler leur engagement à l'égard de l'organisation et de ce que doit être sa mission. Et puissent les dirigeants de la planète témoigner de leur bonne volonté en donnant suite aux engagements pris.

Plus loin, dans le point 364 il martèle que : « pour faire respecter ces valeurs au XXI^è siècle, nos priorités doivent être clairement définies :

Premièrement, nous ne devons ménager aucun effort pour libérer nos semblables, hommes et femmes, de la pauvreté objecte et déshumanisante dans laquelle vivent actuellement plus d'un milliard d'entre eux. En conséquence, engageons-nous :

« (...) A faire en sorte que, d'ici 2015, tous les enfants, garçons et filles, puissent suivre le cycle complet de l'enseignement primaire et que les filles aient accès, sur un pied d'égalité avec les garçons, à tous les cycles de l'enseignement ».

b. L'échéance endéans laquelle les OMD doivent être atteints.

Il a été dit, ci-contre, que les droits consacrés en OMD, et précisément le droit à l'éducation, sont consacrés par les autres instruments juridiques tels qu'indiqués dans les lignes précédentes, à la seule différence que, la Déclaration du millénaire fixe des cibles, des indicateurs ainsi qu'une échéance pour chaque droit : voilà ce qui nous amène à classer ce texte dans le soft law. Ne pouvant pas faire le contour des tous les OMD, quoi que leur interdépendance nous l'exige, nous allons essayer de creuser les cibles du deuxième et du troisième OMD consacrés spécifiquement à l'éducation pour tous.

- Le deuxième OMD consiste à assurer l'éducation primaire pour tous. Il a comme cible, de donner à tous les enfants, garçons et filles, partout dans le monde, les moyens d'achever un cycle complet d'études primaires, d'ici 2015.⁶¹ C'est l'éducation qui permet de choisir la vie que l'on mènera et de s'exprimer avec confiance dans ses relations personnelles, son milieu et son travail. Voilà pourquoi on n'y a adjoint des indicateurs⁶² pouvant faciliter d'évaluer les progrès accomplis. L'ONU considère que les 115 millions d'enfants en âge d'être scolarisés dans le primaire qui ne le sont pas se voient refuser l'exercice d'un droit fondamental. Il s'agit surtout d'enfants de familles pauvres, dont la mère, le plus souvent, n'a pas fréquenté l'école non plus. Ce gaspillage de potentiels ne touche pas seulement les enfants car l'éducation, notamment celle des filles, comporte des avantages sociaux et économiques pour l'ensemble de la société.⁶³ Une femme éduquée a des meilleures perspectives économiques et participe davantage à la vie publique. Si elle est mère, elle tend à avoir des enfants moins nombreux mais en meilleure santé et qui ont plus de chances d'aller à l'école. Tous ces points positifs sont autant d'armes contre le cercle vicieux de la pauvreté.

- Le troisième OMD quant à lui consiste à promouvoir l'égalité des sexes et l'autonomisation des femmes avec des indicateurs précis.⁶⁴ Il a pour cible d'éliminer les disparités entre les sexes dans les enseignements primaires et secondaires d'ici à 2005,⁶⁵ si possible, et à tous les niveaux de l'enseignement en 2015, au plus tard.⁶⁶ L'égalité des sexes inscrite dans les droits de l'homme est au coeur de la réalisation des OMD. Sans elle, on ne pourra vaincre ni la faim, ni la pauvreté, ni la maladie. C'est dire que l'égalité doit être réelle à tous les niveaux de l'enseignement, et que la

61 3ème cible pour tous les OMD

⁶² Indicateur 6 : Taux net de scolarisation dans le primaire, Indicateur 7 : Proportion d'écoliers commençant la première année d'études dans l'enseignement primaire et achevant la cinquième et Indicateur 8 : Taux d'alphabétisation des 15 à 24 ans. Pour plus d'informations, visiter le

http :// millenniumindicators.un.org/unsd/mifre/mi_indicator_xrxx.asp?ind_code=7

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⁶³ X., Les objectifs du millénaire pour le développement, disponible sur www.un.org

⁶⁴ Indicateur 9 : Rapport filles/garçons dans l'enseignement primaire, secondaire et supérieur, respectivement. Indicateur 10 : Taux d'alphabétisation des femmes de 15 à 24 ans par rapport à celui des hommes. Indicateur 11 : Pourcentage de salariées dans le secteur non agricole qui sont femmes. Indicateur 12 : Proportion des sièges occupés par des femmes au parlement national. Pour plus d'information, visiter le http:// millenniumindicators.un.org/unsd/mifre/mi_indicator_xrxx.asp?ind_code=9 CTRL+clic pour suivre

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⁶⁵ Depuis 2000, l'UNICEF a lancé la campagne « toutes les filles à l'école » pour encourager l'inscription des filles à l'âge scolaire à l'Est de la RDC. Nous essayerons de vérifier les avancées marquées dans la Province du Sud-Kivu le long du deuxième Chapitre.

66 4ème cible pour tous les OMD.

maîtrise des ressources et la représentation dans la vie publique et politique doit être également partagées. Parvenir à la parité à l'école primaire et au-delà, est une condition préalable à la pleine participation des femmes à la vie sociale et à l'économie mondiale.

Ces engagements nouveaux qui incombent aux Etats et aux organisations du système Onusien nous amènent, à présent, à envisager le droit de l'enfant à l'éducation, consacré dans la Déclaration du millénaire, en tant qu'un droit du soft Law.

§2. Le droit de l'enfant à l'éducation dans le soft law.

Le concept de soft Law est apparu dans le droit international public au début des années soixante-dix. À l'époque, la réflexion sur les sources du droit international public s'est accélérée, en se focalisant sur deux problèmes, devenus prééminents, à savoir, la place des résolutions dans les organisations internationales et le caractère inapproprié du droit coutumier. Concernant le soft Law, il était malaisé de qualifier juridiquement des actes non obligatoires adoptés d'un commun accord par la collectivité de certains États en vue de définir des principes et des orientations politiques. Etant donné qu'il ne s'agissait pas du droit conventionnel, la qualification « d'actes unilatéraux internationaux » semblait être inoffensive.⁶⁷

Les actes du soft Law se distinguent des actes conventionnels à caractère contraignant du droit international par le fait qu'ils n'ont pas nécessairement ni immédiatement un caractère juridique, et par conséquent, ne sont pas forcément contraignants. Le soft Law se particularise aussi, du point de vue de la pratique, par les différents rôles qu'il remplit par rapport au droit dur. Son usage est favorisé par son caractère « allégé » sur le plan procédural et par sa faculté d'extension de la marge d'action gouvernementale au niveau international.

67 F. CHATZISTAVROU, L'usage du soft Law dans le système juridique international et ses implications sémantiques et pratiques sur la notion de règle de droit, Le Portique, Numéro 15, 2005, p. 3, disponible sur http://leportique.revues.org/document591.html.

Dans un effort de rassemblement peut être dressée une liste non exhaustive des instruments du soft Law. Elle comprend les actes à faible caractère contraignant, à savoir les déclarations protocolaires, les résolutions, les communications, les recommandations, les chartes, les programmes, les déclarations d'intention, les guidelines, les principes et autres positions prises en commun ou encore, des accords adoptés par les États. Cette liste peut aussi être étendue aux communiqués, aux déclarations, aux conclusions, aux accords informels, aux opinions, aux actes, aux accords inter - institutionnels, aux concertations et aux accords de nature purement politique (gentlemen's agreements).

Le caractère subsidiaire de ces actes est bien illustré dans les terminologies proposées par d'éminents juristes dont R.J. DUPUY, P. PESCATORE, F. RIGAUX, Q.D. NGUYEN et M. VIRALLY.

R. J. DUPUY traduit la notion de soft Law comme droit mou (ou droit vert).⁶⁸ Ces deux traductions présentent deux fonctions qui ne coïncident pas nécessairement. Le droit mou se réfère plutôt au caractère infra-juridique d'une règle de conduite, et le droit vert inclut plus une connotation temporelle et se réfère à la possibilité que le soft Law puisse impulser le développement du hard Law (le soft Law comme arrière-plan de la création d'une règle du droit dur). P. PESCATORE avait proposé la dénomination de « droit vague » et F. RIGAUX parle de « droit assourdi » (immature). Q. D. NGUYEN appelle ces actes « actes concertés non ».⁶⁹ Ils le distinguent de l'ensemble des résolutions des organisations internationales. Celles-ci sont des actes unilatéraux, terme classique dans toutes les organisations internationales, imputables à l'Organisation qui les adopte. Ils mettent l'accent sur le fait qu'il s'agit du résultat d'une négociation dont l'effet à l'égard des tiers pose problème.

M. VIRALLY préfère la traduction de droit doux.⁷⁰ Considérant qu'il s'agit d'une sorte de « pré-droit », il ajoute dans cet arsenal du soft Law les considérations, les points de vue, les engagements de bonne volonté. Il s'agit de moyens qui aident de façon

68 R. J. DUPUY, « La technique de l'accord mixte utilisée par les Communautés européennes, Annuaire de l'Institut de droit international », 1973, p. 259., cité par F. CHATZISTAVROU, op.cit., p. 4.

69 D. NGUYEN, P. DAILLIER, A. PELLET, « Droit international public », 5^e éd., L.G.D.J., 1994,

p. 378., cité par F. CHATZISTAVROU, Ibidem.

⁷⁰ M. VIRALLY, « La distinction entre textes internationaux ayant une portée juridique entre leurs acteurs et textes qui en sont dépourvus », Annuaire de l'Institut de droit international, vol. 60-I, II, 1983, p. 221-223., cité par F. CHATZISTAVROU, Ibidem.

appropriée l'action, la consultation, la négociation et la coopération. L'auteur dégage quatre catégories de « textes incertains » : les communiqués conjoints, les déclarations conjointes, les textes concertés au sein d'un organe international, les accords informels.

Le soft Law, à travers son caractère plus ou moins programmatoire et à échéance certaine, procure aussi un cadre de discussions et de négociations futures entre les États. C'est là le point fort de différenciation du soft Law avec les autres textes du droit international public. On peut noter le cas d'usage purement « symbolique » que constitue l'annonce d'intentions, afin d'éviter de traiter vraiment la question en prenant une décision contraignante avec des conséquences lourdes. Toutefois, sa réalisation est conditionnée par le bon gré de chaque Etat.⁷¹

Voilà pourquoi l'AG de l'ONU tient chaque année une réunion dite de « haut niveau » sur les OMD en vue de s'assurer des avancées et des failles à corriger aux fins d'une prompte réalisation des OMD. Toutefois, le caractère alléchant de la Déclaration du millénaire considéré comme un acte du soft Law, prouve combien de fois la question des ressources disponibles pour réaliser un droit, de surcroît programmatoire, comme le droit à l'éducation en RDC, demeure un problème majeur. Examinons à présent le droit de l'enfant à l'éducation tel que prévu par le droit positif congolais.