Croissance des dépenses publiques et incidence sur le développement au Cameroun: le cas du secteur éducatif

II-4-1-2- Exposé de l'approche Bénéfice Incidence104(*)

La répartition des revenus peut être appréhendée à un triple niveau. Le niveau primaire correspond à la répartition des richesses créées entre les acteurs (ou les facteurs de production) qui ont apporté leur contribution. Le niveau secondaire désigne les correctifs apportés aux inégalités liés à la répartition primaire à travers les impôts (progressifs) et les transferts aux plus défavorisés. Quant à la répartition tertiaire des revenus, elle indique les avantages obtenus par les différentes couches sociales des services et des dépenses publiques. L'analyse d'incidence selon l'approche de Demery permet d'opérer une telle mesure. Nous présenterons cette approche avant de s'attarder sur l'estimation des coûts unitaires de scolarisation.

a) L'analyse d'incidence appliquée à l'éducation

Dans les pays en voie de développement, on note un intérêt de plus en plus marqué pour l'analyse de l'impact redistributif des dépenses publiques dans différentes couches sociales, notamment parmi les plus vulnérables à savoir les femmes, les enfants et les ruraux, ainsi que la capacité d'accès et d'utilisation des services publics par ces couches sociales^105(*). L'analyse bénéfice incidence (ABI) s'est développée pour devenir un outil d'analyse de politique économique. Dans sa forme classique, l'ABI se fonde sur des décompositions de subsides acquis de l'usage des services, suivant des groupes constitutifs de la population, soit de genre, soit de toutes autres catégories discrètes telles que les régions, les ethnies. Une telle décomposition est révélatrice en ce sens qu'elle donne une idée précise sur les iniquités de genre ou de bien-être. Par exemple pour un pays donné, partant des informations précises sur les inégalités d'accès à l'éducation, il pourra être clairement établi que cette différence, faible parmi les ménages riches, est préoccupante chez les pauvres. Le décideur éclairé réagira de deux manières au moins. Soit il corrigera les écarts relevés en concentrant les efforts sur les élèves des ménages démunis, soit il agira sur les distributions des subventions de manière à rendre plus équitable l'accès aux services sociaux correspondants.

Plus spécifiquement, la mise en oeuvre de l'ABI combine les éléments d'offre et de demande des services publics, tout en permettant de déceler les inefficiences et iniquités dans l'allocation des ressources publiques destinées à la couverture des services sociaux, ainsi que dans l'utilisation de tels services. Normalement, les études d'impact de dépense moyenne ou de bénéfice articulent les données d'enquête sur l'utilisation des divers services (santé, éducation, infrastructure...) par les ménages d'une part, et les données sur les allocations budgétaires (lois de finance) d'autre part. Selon Davoodi et al. (2003) l'ABI est un instrument d'usage tellement facile - aussi bien pour l'analyse ex-ante que pour les exercices ex-post d'évaluation et suivi des projets de développement -, qu'il a été introduit comme un des outils d'analyse d'impact de la Banque Mondiale ; ce qui justifie du reste la publication de son guide d'utilisation (Demery, 2000), pour sa vulgarisation parmi les chercheurs de la Banque Mondiale en particulier, et les économistes du développement en général.

L'analyse d'incidence des dépenses publiques a été appliquée à plusieurs pays en développement (Demery 2000, Demery and alii 1995). Elle indique la mesure dans laquelle les dépenses publiques agissent sur le bien être des différents groupes ou des ménages individuels. Ce résultat est obtenu à travers la conjugaison d'une information sur les coûts unitaires des services fournis et l'information sur l'utilisation de ces services (obtenue auprès des ménages ou d'une enquête). La démarche consiste à imputer aux ménages utilisateurs d'un service particulier le coût de fourniture de ce service. Le service imputé correspond au montant auquel le revenu du ménage devrait augmenter s'il devait payer le service dont il bénéficie. A titre d'illustration, si l'on considère un système éducatif comprenant trois ordres d'enseignement (primaire, secondaire et tertiaire), la méthodologie peut être décrite comme suit :

Où

X_j : Montant de la subvention en éducation dont bénéficie le groupe j (individus ménages)

S_i : Dépense publique d'éducation pour l'ordre d'enseignement i

E_i : Nombre d'inscrits dans l'ordre d'enseignement i

i : Ordre d'enseignement (primaire, secondaire, supérieur)

Subvention moyenne monétaire de l'ordre d'enseignement i

L'incidence de l'avantage des dépenses totales en éducation imputé au groupe j est égale à : Nombre d'inscrits dans le primaire du groupe j (Eij) x coût unitaire du primaire + nombre d'inscrits dans le secondaire x coût unitaire du secondaire + nombre d'inscrits dans le supérieur x coût unitaire du supérieur.

La part de la dépense totale d'éducation imputée au groupe j correspond à :

Cette part dépend de deux facteurs :

- e_ij : part du groupe dans le service total utilisé. Il reflète le comportement du ménage.

- s_i : part de la dépense publique dans les différents types de service. Il reflète le comportement de l'Etat.

Par ailleurs, la représentation graphique des résultats (courbe de Lorenz, courbes de concentration) permet d'apprécier la mesure dans laquelle les dépenses sont ciblées et progressives. En effet, les courbes de concentration situées au dessus de la courbe de Lorenz sont progressives et indiquent que la subvention ou la dépense publique est plus équitablement répartie que le revenu. Dans le cas où les courbes de concentration sont situées au dessous de la courbe de Lorenz la dépense publique est répartie de manière inéquitable. En outre la comparaison des courbes de concentration avec la diagonale de 45° permet d'apprécier le ciblage des groupes pauvres. Les courbes de concentration situées au dessus de la diagonale révèlent que le quintile le plus pauvre reçoit plus de 20% de la subvention totale et le quintile le plus riche moins de 20%. A contrario les courbes de concentration situées en deçà de la diagonale indiquent un ciblage plus faible.

b) Commentaires sur l'approche ABI

Si l'ABI apparaît de plus en plus comme l'instrument d'analyse par excellence de l'impact des politiques sociales dans bon nombre de pays en développement, il n'est pas à l'abri des critiques. En effet, la mise en oeuvre de l'ABI a révélé un certain nombre de faiblesses, aussi bien dans sa conceptualisation que dans son application (Lanjouw et Ravallion, 1998 ; Lopez-Acevedo et Salinas, 2000 ; Glick et al. 2004). Parmi ces faiblesses, on note que :

i) Le recours au bénéfice unitaire n'est pas un indicateur de la valeur que les usagers accordent aux services publics, car la valeur du bénéfice qu'un individu retire de l'utilisation d'un bien ou d'un service n'est pas directement liée à son coût unitaire ;

ii) L'hypothèse des coûts moyens définis comme «proxy» du bénéfice marginal n'est pas théoriquement justifiée, du fait même qu'elle implique des prix relatifs et des revenus réels qui sont constants ;

iii) L'homogénéité ne saurait être justifiée parce que la dimension des programmes ne reste pas figée ;

iv) Les effets à long terme des investissements physiques et l'accumulation en capital humain ne sont pas pris en compte ;

v) Les inefficiences d'allocations budgétaires ne sont généralement pas correctement quantifiées ;

vi) Les résultats de l'ABI dépendent fortement de la qualité des bases de données et du degré de désagrégation des données

vii) L'ABI ne révèle que les impacts directs d'un changement de politique publique. L'objectif avoué de cette analyse est de comparer la distribution du bien-être avec ou sans dépenses publiques. Toutefois, la théorie et les faits montrent que les politiques publiques exercent une influence notable sur les comportements économiques individuels tels que les décisions d'offre de travail, de consommation, d'épargne et d'investissement. De telles réactions recèlent potentiellement des implications quant à l'impact final d'une politique publique et ne sont malheureusement pas prises en compte lors d'analyses d'incidence bénéfice.

viii) C'est une méthode statique qui ne permet pas de faire des recommandations dites « dynamiques » du fait qu'elle permet de faire une observation sur une période.

Certes, certains auteurs renvoient à l'approche du consentement marginal à payer de Lopez-Acevedo et Salinas (2000) et à celle de Glick et al. (2004) comme réponses à certaines insuffisances de l'ABI. En particulier, Lopez-Acevedo et Salinas (2000) analysent l'impact des dépenses publiques sur les dépenses moyennes des ménages en éducation, et déterminent le montant que les ménages consentent à payer pour que leurs enfants fréquentent les établissements publics. Quant à Glick et al. (2004), ils pensent que l'incidence marginale dépend aussi bien des facteurs de politique économique que de ceux de la demande des services. Il est donc important, selon eux, de commencer par identifier les déterminants de la demande des services afin de mieux cerner les effets redistributifs. Dans ce cas, c'est une analyse économétrique qui doit être menée. Malheureusement l'une et l'autre approche se révèlent être coûteuses aussi bien en données qu'en temps.

Le principal avantage de l'ABI est l'aisance avec laquelle les résultats peuvent être présentés aux décideurs politiques, à laquelle se raccorde la simplicité de leur mise en oeuvre ainsi que la quantité relativement moins importante des données qu'elles nécessitent. En conséquence et malgré les critiques mentionnées, la méthodologie de l'ABI servira de base à l'évaluation de l'équité dans les scolarisations, dans cette deuxième partie de l'étude.

Section II- L'équité dans les scolarisations et la distribution des ressources publiques pour l'éducation

L'analyse d'un système scolaire doit prendre en compte et étudier la notion d'équité, non seulement pour les aspects descriptifs de ce système mais également pour rendre compte d'un des objectifs sous-tendus par l'éducation, l'égalité des chances. L'éducation est reconnue comme étant un investissement utile pour les individus qui la reçoivent et contribue à déterminer leurs conditions économiques et sociales dans leur vie adulte. Cependant, les possibilités scolaires seront toujours sujettes aux contraintes de financement, ce qui implique que tous les individus ne pourront avoir accès aux carrières scolaires maximales. Face à ce double constat, il importe que des chances de scolarisation aussi égales que possibles soient offertes à tous les jeunes pour assurer non pas l'égalité mais l'équité interindividuelle. On notera que la recherche de l'équité est en fait convergente avec celle de l'efficacité, car il convient que les individus les plus capables, indépendamment des conditions socio-économiques de leurs parents, soient sélectionnés pour les niveaux les plus élevés du système. Ceci est important dans la perspective de production efficace de ces services éducatifs comme dans celle de production des élites pour la prochaine génération.

Un système éducatif est souvent caractérisé par des situations moyennes. L'analyse de l'équité s'attache, elle, aux dispersions qui peuvent exister autour de ces moyennes. Ces dispersions concernent les différences en matière de carrière scolaire (accès, rétention, acquisitions dans les différents cycles d'enseignement) et elles peuvent être mises en rapport avec les caractéristiques sociales des individus (sexe, milieu géographique, niveau de revenu des parents) aussi bien qu'avec les disparités dans les conditions d'enseignement.

Dans cette section, nous utiliserons une double approche : la première analysera la question de répartition des ressources publiques en éducation dans le pays au sein d'une génération d'enfants ; la deuxième approche mentionnera le contenu progressif des dépenses publiques d'éducation. Ainsi, deux niveaux complémentaires peuvent être distingués, dans cette analyse :

§ La structure moyenne des scolarisations (distribution des niveaux terminaux) d'une part, et la structure des dépenses publiques par élève, d'autre part.

§ Le 2^nd niveau intègre dans les disparités structurelles entre groupe (selon le sexe, l'origine géographique, le groupe de revenu) le poids du milieu social.

L'idée générale de cette analyse est que, au cours de leur scolarisation, les individus accumulent des ressources publiques d'éducation. Ceux qui n'ont pas accès à l'école ne bénéficient par conséquent d'aucune des ressources publiques mises à disposition du système éducatif. En revanche, ceux qui fréquentent l'école vont s'approprier au cours de leur scolarité un volume croissant de ressources publiques en fonction du nombre d'années passées dans le système et du niveau atteint (le coût unitaire augmentant avec le cycle d'étude).

* ¹⁰⁴ L'ABI indique la mesure dans laquelle les dépenses publiques agissent sur le bien-être des différents groupes ou des ménages individuels. Ce résultat est obtenu à travers la conjugaison d'une information sur les coûts unitaires des services fournies et l'information sur l'utilisation de ces services.

* ¹⁰⁵ Birahim N. (2005) : « Les dépenses publiques d'éducation sont elles pro pauvres ? Analyse et application au cas du Sénégal », Laboratoire de politiques économiques et modélisation, CREA.