Croissance des dépenses publiques et incidence sur le développement au Cameroun: le cas du secteur éducatif

INTRODUCTION GENERALE

I-CONTEXTE ET PROBLEMATIQUE

Les articles 14 et 15 de la déclaration des droits de l'homme et du citoyen reconnaissent que la mesure de la performance répond à un impératif démocratique en établissant d'une part que «  tous les citoyens ont le droit de constater par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique (...) et d'en suivre l'emploi (...) » et d'autre part que «  la société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ». Cette question de la performance dans la gestion publique est particulièrement aigue aujourd'hui dans les pays en voie développement. C'est pour cela qu'au Cameroun, au cours de l'année 2007 la Chambre des Comptes fut mise sur pied afin de répondre à ce souci dans la gestion des affaires publiques au Cameroun. Toute gestion doit répondre à deux questions : les activités entreprises sont elles efficaces ? Est ce qu'elles satisfont les besoins exprimés ? Les activités entreprises sont elles efficientes ? Est ce qu'elles sont entreprises au moindre coût ? Car, gouverner c'est connaître les effets de l'action, les résultats, l'efficacité de l'action dans les différentes dimensions qui ont intérêt pour la population.

Ainsi, l'approche économique de la gestion publique^1(*) comporte maintenant deux dimensions. La première, traditionnelle de l'évaluation des politiques publiques consiste à s'assurer que les services fournis ou les réglementations procurent des bénéfices en rapport avec leur coût. La seconde porte sur le choix des modalités de l'intervention publique et si c'est une offre publique qui est retenue sur les conditions d'organisation et d'efficacité dans lesquelles celle-ci est fournie. La littérature économique s'est longtemps interrogée sur les raisons d'être de l'intervention publique et le choix des objectifs. Attardons-nous plutôt sur leur réalisation. Selon la terminologie de Greffe (1994) l'analyse économique distingue trois approches théoriques de l'intervention publique qui se succèdent l'une après l'autre.

D'abord l'Economie du bien-être néo-classique qui est la première à apporter une réponse à la question de comment construire une théorie de l'allocation des biens publics comparable à celle des biens privés. Une chose est de montrer que l'Etat peut intervenir, une autre est d'intégrer ses interventions à l'analyse économique formalisée. Arrow, Samuelson et Musgrave s'efforcèrent, parmi d'autres d'intégrer l'Etat dans le schéma analytique de l'économie du bien-être, sur la base de l'individualisme méthodologique.

Ensuite, l'école des choix publics ou collectifs : à la suite de Buchanan et Tullock (1962), plusieurs économistes ont adopté une position différente de celle de l'économie du bien-être, tout en épousant le même cadre de référence : l'individualisme méthodologique qui ne sera pas mis en cause, mais la démarche suivie pour analyser l'intervention publique le sera. Pour les tenants de cette école, ce n'est pas au nom des résultats recherchés que l'on doit recommander ou non l'intervention de l'Etat mais au seul vu des procédés et des chemins utilisés. Venir à bout des insuffisances du marché n'exclut pas que d'autres insuffisances interviennent, cette fois ci du côté de l'Etat.

Enfin l'économie des politiques publiques : elle se propose d'étudier le comportement de l'Etat de manière différente. Plutôt que de parler d'intervention publique on parlera d'actions mises en oeuvre par différents secteurs ou institutions publiques, liées d'emblée à d'autres centres de décisions privés dont on doit intégrer les comportements à l'analyse. Plutôt que de centrer les études sur le moment privilégié que constitue une prise de décision on considèrera que plusieurs stades de développement de ces actions doivent être scrutés pour en comprendre la logique et l'efficacité : mise à jour d'un problème ; inscription sur l'agenda politique ; préparation d'une décision ; prise effective de décision ; mise en oeuvre ; suivi et évaluation. Plutôt que de considérer qu'une fois la décision prise par l'Etat, tout le monde concoura à sa mise en application, mieux vaut considérer que ce ne sera probablement pas le cas et que d'autres actions pourront s'y opposer, de la part d'agents privés ou publics.

Nous retiendrons dans notre analyse cette dernière approche comme axe de recherche en nous attardant sur l'offre des politiques publiques au Cameroun. Cependant, nous emprunterons à l'économie du bien-être les fonctions de l'intervention publique.

En fait, une économie de marché peut présenter trois grands types de défauts de fonctionnement :

Ø elle peut être déséquilibrée (les prix ne permettent pas d'égaliser l'offre et la demande)

Ø elle peut être inefficace (les prix correspondent à des équilibres sous optimaux)

Ø elle peut conduire à un optimum « socialement injuste » (la distribution initiale des dotations correspond à un optimum qui ne maximise pas la fonction de bien être)

Sur cette base, à la suite de Musgrave (1959), on peut définir les trois grands domaines où l'intervention est potentiellement bénéfique : une politique de stabilisation permet de passer du déséquilibre à l'équilibre ; une politique d'allocation de l'équilibre sous-optimal à un équilibre optimal ; une politique de redistribution d'un optimum qui ne maximise pas le bien être social à l'optimum optimorum.

Dans la quête de l'efficacité dans les actions entreprises par l'Etat^2(*), nous nous limiterons aux politiques d'allocation à travers les dépenses des administrations publiques en reconnaissant avec Weber (1978) que : « l'Etat est universellement devenu le plus important agent d'affectation de ressources ». L'analyse économique des dépenses publiques étant un sujet très vaste, nous allons centrer notre attention sur deux aspects^3(*) : - i) les théories concernant la croissance et les déterminations des dépenses publiques (approche positive) ; - ii) les théories concernant les processus collectifs de prise de décision (approche normative). Cette logique est profondément en accord avec celle de Mougeot (1989) lorsqu'il définit l'économie publique^4(*).

Cette analyse revêt une attention plus particulière au Cameroun avec l'atteinte par ce dernier du point d'achèvement de l'initiative PPTE qui a permis la mobilisation de nouvelles ressources financières par l'Etat. Reconnaissons avec Gupta et Tareq (2008) que les flux financiers destinés à l'Afrique subsaharienne se sont nettement accrus depuis 1980^5(*).  Cette hausse des flux et des taux de croissance élevés qu'il a engendrés a permis aux pays d'accroître les dépenses publiques, notamment dans les secteurs sociaux. Ainsi, les dépenses d'éducation et de santé ont progressé dans ces pays en proportion du PIB et des dépenses totales^6(*). Il importe de ne pas perdre de vue que le ratio des dépenses publiques rapporté au PIB constitue un indicateur très imparfait du poids du secteur public et du rôle de l'Etat dans l'économie qui peut prendre bien d'autres formes que les dépenses publiques telles que la réglementation ou l'existence d'entreprises publiques dont les dépenses ne sont pas comptabilisées dans les dépenses publiques.

* ¹ Voir Greffe X. (1999) : Gestion publique, Dalloz.

* ² En Afrique au sud du Sahara le déficit des administrations publiques est passé de 5% du PIB en 1984 à 11% en 1992 ( FMI). Cela illustre les difficultés à réduire les dépenses publiques en dehors des dépenses d'investissement

* ³ Cf. FMI : « Dépenses publiques : fondement et structures », institut du FMI.

* ⁴« L'économie publique apparaît comme l'étude positive et normative des effets de l'action de l'Etat sur l'économie. Dans l'approche positive on tente d'expliquer les causes du comportement de l'Etat et ses conséquences sur celui des firmes et des ménages ; l'approche normative étant consacrée à la recherche des règles optimales de politique économique compte tenu de l'impact des décisions publiques sur le bien-être de la collectivité », MOUGEOT M. (1989) : Economie du secteur public, Economica.

* ⁵ Entre 1980 et 2006, l'aide nette (allégements compris) a été multipliée par cinq, les envois de fonds par neuf, et l'investissement direct étranger par cinquante, Finances et développement, septembre 2008.

* ⁶ La part des dépenses publiques d'éducation sur le budget global est passée de 12,4% en 2000/2001à 14,1% en 2001/2002 pour s'élever à 15,08% en 2003 (loi de Finance 2003, MINEFI).