contribution à l'effectivité du controle juridictionnel sur les finances de l'Assemblée Nationale

Paragraphe 2 : Etat des lieux de base

Il s'agira pour nous de restituer les constats faits lors de notre stage au niveau des activités extra juridictionnelles une fois terminé ceux des activités juridictionnelles de la Chambre des Comptes.

  I- Au niveau des activités juridictionnelles

A- La reddition des comptes publics

1- Au niveau de l'Etat et des collectivités locales

Aux termes des dispositions de la constitution du 11/12/90 (articles 35 et 37) :

« Les citoyens chargés d'une fonction publique ou élus à une fonction politique ont le devoir de l'accomplir avec conscience, compétence, probité, dévouement et loyauté dans le respect du bien commun » et « Les biens publics sont sacrés et inviolables.

Tout citoyen béninois doit les respecter scrupuleusement et les protéger. Tout acte de sabotage, de vandalisme, de corruption, de détournement, de dilapidation ou d'enrichissement illicite est réprimé dans les conditions prévues par la loi ».

Ces principes sont mis en oeuvre par l'obligation de la reddition de compte devant la Chambre des Comptes.

Cette reddition des comptes, pilier essentiel de la gestion transparente des finances publiques et condition sine qua non pour l'apurement des comptes publics, ne sera effective qu'à partir de la gestion 1998 pour le volet dépôt des comptes de l'Etat. Pour les collectivités locales, jusqu' en février 2007 seulement quatre vingt cinq (85) comptes de gestion contre cent cinquante quatre (154) attendus ont été reçus à la juridiction financière (Plan Stratégique National de Lutte contre la Corruption P15).

Tableau n°1 : dépôt des comptes de gestion de l'Etat à la chambre des comptes

Exercice budgétaire	Date de dépôt à la chambre des comptes	Observations
1998	29septembre 1999	-
1999	21 août 2000	-
2000	05 décembre 2001	-
2001	Non disponible	-
2002	05fevrier 2004	-
2003	22 avril 2005	-
2004	24 juillet 2006	Comptes rejetés par la juridiction financière pour défaut d'archives pour les accueillir.
2005 et 2006	Non disponible	En cours d'élaboration à la DGTCP

Source : DGTCP/DCCE

En ce qui concerne les pièces justificatives, l'arrêté n° 1264/MF/DC du 30 décembre1997 détermine les pièces justificatives générales des opérations budgétaires en l'absence d'une nomenclature spécifique aux comptes justiciables. Dans le droit positif béninois, il n'y pas encore de textes fixant limitativement les pièces constitutives de comptes de gestion.

Seuls les documents constitutifs du compte de gestion de certaines structures comme La Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité Publique sont précisés dans le manuel de procédure de la Chambre des Comptes (voir annexe 1) Dans l'espoir de la régularisation de cette situation, chaque comptable continue de produire le compte de gestion à sa manière. En plus de l'insuffisance des textes sur les comptes de gestion, il y a une quasi inexistence et un retard des redditions des comptes.

L'Etat est une entité politique dotée d'un territoire délimité par des frontières, d'une population et d'un pouvoir institutionnalisé. Ainsi les comptes des diverses institutions de la république sont intégrés à ceux de l'exécutif déposés à la Chambre des Comptes. Mais force est de constater que l'Assemblée Nationale n'a jamais produit les comptes d'exécution de son budget à la juridiction financière comme en témoignent les différentes redditions faites au titre de comptes de gestion de l'Etat au greffe de la Cour Suprême. Les démarches de la juridiction financière afin que ces comptes soient joints à ceux reçus du ministre des finances, par ses deux correspondances et diverses rencontres avec les questeurs, sont restées sans suites. Il en résulte une non reddition des comptes de l'Assemblée Nationale et une absence de moyens de contraintes de la juridiction financière sur le parlement en vue de la reddition de ses comptes.

2-Au niveau des Etablissements publics et autres justiciables

de la Chambre des Comptes

La compétence juridictionnelle de la chambre des comptes à l'égard des établissements publics dotés de comptables publics nommés par le ministre des finances sur proposition du ministre de tutelle, a été confirmé par la loi n° 94-009 du 28 juillet 1994 portant Création, Organisation et Fonctionnement des offices à caractère social culturel et scientifique en son article 21.

Il s'agit des établissements suivants :

· établissement d'enseignement secondaire et supérieur ;

· Caisse Autonome d'Amortissement ;

· Fond Routier ;

· Centre National Hospitalier et Universitaire ;

· Centres Hospitaliers Départementaux ;

· Office de Radiodiffusion et Télévision du Bénin ;

· Etablissements publics à caractère industriel et commercial dotés de comptables publics ;

· autres offices à caractère social ; culturel et scientifique etc.

Pour les offices, la juridiction financière a compétence juridictionnelle sur ceux qui sont dotés de la personnalité morale, de l'autonomie financière et pourvus de comptable public comme l'Office Béninoise de Sécurité Sociale aujourd'hui Caisse Nationale de Sécurité Sociale.

La reddition des comptes de ces divers établissements et offices souffre de beaucoup d'insuffisances. La juridiction financière ne reçoit que très peu de comptes spontanément de ces établissements. Le plus souvent, elle est obligée de réclamer cette reddition de comptes. Il est donc à déplorer la faible production spontanée des comptes des établissements publics et offices à la Chambre des Comptes

B -Les jugements de la chambre des comptes

1- Au niveau de l'Etat et des Collectivités Locales

La mission d'une juridiction financière est de juger les comptes des comptables publics qui avant de lui être soumis, sont mis en état d'examen. Cette mise en état d'examen est une activité administrative de contrôle du compte de gestion qui constitue le premier stade de vérification et consiste à :

- apprécier la qualité du comptable public ;

- vérifier si :

· le comptable a bien utilisé les comptes ouverts dans la nomenclature

des comptes ;

· les opérations sont exécutées conformément à la réglementation en vigueur ;

· le compte de gestion est établi en sa forme régulière.

- comparer par compte les données de la balance des comptes :

· aux pièces justificatives ;

· aux bordereaux de développement des recettes et aux bordereaux de développement des dépenses.

Le compte de gestion est transmis à la Chambre des Comptes appuyé de ses annexes (loi de finances, collectif budgétaire, compte administratif) et des pièces justificatives de recettes et de dépenses classées dans l'ordre de leur présentation dans la nomenclature budgétaire et ceci au plus tard le 30 juin de l'année suivante. Sur la base de pièces justificatives de toutes les structures publiques, la Chambre des Comptes se prononce sur la régularité des opérations exécutées par les deux agents intervenant dans l'exécution du budget que sont le comptable et l'ordonnateur. Définissant le concept de contrôle le professeur Nicaise MEDE, in Revue Française des Finances publiques n° 9O P262, affirme « Dérivé de la contraction des mots « contre » et « rôle » ce qui signifie un feuillet ou un registre tenu à l'effet d'en vérifier un autre, le contrôle se fonde sur le souci de la régularité et du besoin de transparence des finances publiques ». Si les principes d'efficience, d'efficacité et de transparence sont impératifs dans la gestion des finances publiques, les exigences d'éthique et de régularité demeurent toujours. La régularité et l'efficacité sont les deux piliers de la gestion publique auxquels la juridiction financière assure la solidité. Il s'agit surtout ici de l'apurement sur pièces. La finalité de ce contrôle est la mise en oeuvre de la responsabilité pécuniaire du comptable. Ce contrôle permet le respect du principe de la séparation entre l'ordonnateur et du comptable.

La Chambre des Comptes ne s'est prononcée que sur très peu de gestion alors que son plein emploi est normalement d'environ trois cent comptes par an. L'instruction des comptes de gestion des années 1998 et 1999 entamée depuis 2002 a été suspendue pour des raisons liées au problème d'archivage. Les états de synthèse des comptes de gestion (comptes sur chiffres) des exercices 2000 à 2004 ont été reçus par la chambre des comptes mais leur instruction n'est pas encore amorcée. Quant à ceux des exercices 2005 et 2OO6, ils ne sont pas encore enregistrés au greffe de la juridiction. La juridiction financière n'a encore rendu aucun arrêt définitif jusqu'à ce jour. On note la lenteur dans l'instruction et le défaut d'apurement juridictionnel des comptes de gestion.

La juridiction financière béninoise a demandé au trésor public de conserver en ses locaux les pièces justificatives de reddition de comptes car ne disposant pas de locaux appropriés pour les recevoir et des moyens pour leur conservation. Cette solution d'ordre pratique, un handicap dans l'exercice de sa mission fait apparaître au cours du contrôle juridictionnel une grande difficulté à disposer de pièces justificatives et l'absence de salles pour leur conservation.

La juridiction financière continue de dépendre de la haute juridiction qu'est la Cour Suprême alors que l'exercice du contrôle des finances publiques exige de l'organe chargé de contrôle une indépendance. Il est à remarquer une absence réelle d'autonomie de la Chambre des Comptes.

3-Au niveau des établissements publics et autres justiciables

La juridiction financière procède au jugement de leur compte de gestion sur la base de leur comptabilité spécifique. Pour Christian Descheemaeker dans « La cour des comptes » 2ème édition, collection Retour aux textes, P 65, « Juger un compte consiste :

· à vérifier que les opérations effectuées dans l'exercice ont été correctement retracées ;

· ce contrôle de régularité conduit la chambre à constater les soldes à la clôture des comptes du dernier exercice ;

· s'assurer que les opérations décrites dans les comptes et justifiées par les pièces produites à l'appui du compte (liasse) ont été correctement effectuées par le comptable ».

A ce jour, de tous les cinquante six établissements publics et entreprises publiques existant au Bénin conformément à l'arrêté n° 179/MFE/DC/ DGAE/ DSAEP/SE du 10 mars 2003 fixant la liste des sociétés d'Etat, d'économie mixte et offices de la république du Bénin, seulement les comptes de quatre établissements^1(*) sont en instruction. Dans le passé, la juridiction financière n'a pu juger provisoirement qu'une quinzaine de comptes d'entreprises publiques et d'établissements publics^2(*) dont le nombre s'élevait à cent vingt en 1980(ADEKOUNTE, F.L, 1996, P24).

Le bilan actuel de la juridiction financière en la matière se résume en sept arrêts provisoires sur dix comptes de gestion entre 1992 et 1995 relatifs à certains organismes publics à savoir le Centre National Hospitalier et Universitaire, les centres hospitaliers départementaux du Borgou, du Zou, l'ex maternité Lagune et les centres d'actions régionales pour le développement rural. On note une faible exécution de la mission d'apurement juridictionnel des comptes des établissements publics et offices.

La Chambre des Comptes peut se faire communiquer les rapports des services d'inspection et de contrôle comme l'Inspection Générale des Finances. Il y existe une source d'information pour une meilleure appréciation des comptes de gestion.

II- Au niveau des activités extra juridictionnelles

A- Le Contrôle Administratif

1- Le contrôle administratif proprement dit

Le contrôle administratif permet de s'assurer que la gestion des ordonnateurs est conforme aux prescriptions du manuel de procédure d'exécution des dépenses publiques et de la nomenclature des pièces justificatives mises en application par l'arrêté n°1264/MF/DC/CTF du 30/12/97 et à celle de tous autres textes applicables en matière de comptabilité publique. Les irrégularités et insuffisances sont notifiées par référé par le président de la chambre aux responsables concernés qui doivent dans un délai de trois mois, lui adresser les mesures subséquentes à prendre avec ampliation faite au ministre des finances. Les irrégularités de moindre importance sont relevées dans une note du président de la juridiction financière aux autorités concernées. Ce contrôle va au delà du contrôle de la régularité. Ainsi, la juridiction financière examine les conditions de fonctionnement des services et porte une appréciation sur la qualité de gestion de l'ordonnateur. Les rapports de ce contrôle effectué sur les ministères pour la gestion 1998 et 1999 démarré en 2003 n'ont été finalisés qu'en 2006 alors qu'ils devaient être terminés à la fin du premier semestre de 2004. Il y a donc lenteur dans le processus d'instruction et d'adoption des rapports de contrôle administratif.

Le bilan officiel en la matière est de dix notes adressées à diverses autorités, quinze référés envoyés aux ministres et quinze rapports de contrôle administratifs adoptés.

2- L'audit de performance

Il résulte du protocole signé entre la Banque Mondiale et le Bénin dans lequel ce dernier s'est engagé à faire une série de réformes dont l'adoption des budgets programmes appuyée par le Crédit d'Ajustement pour la Réforme des Dépenses Publiques (PERAC). Il vise à centrer l'action du gestionnaire public sur la performance et à certifier la fiabilité et la justesse des informations produites par les ministères. La réalisation de l'audit de performance ainsi que l'élaboration et l'adoption du Rapport sur l'Exécution de la Loi de Finances ont émoussé la volonté d'apurement des comptes. En tous, quatorze rapports d'audits ont été publiés par la juridiction financière. Cette mission peut être rattachée à la vérification du bon emploi des crédits, fonds et valeurs prévus par le droit communautaire à travers la déclaration de Lima sur les lignes directrices du contrôle des finances publiques adoptée en 1977 par l'Organisation Internationale des Institutions Supérieures (INTOSAI) de contrôle des finances publiques.

La mise en oeuvre des attributions de la Chambre des Comptes est faite par une ressource humaine composée actuellement de huit conseillers, onze vérificateurs (catégorie A) et de cinq assistants de vérification (catégorie A et B) qui devront juger si la juridiction fonctionne normalement 300 comptes et exécuter aussi les activités extra juridictionnelles. Les vérificateurs de la Chambre des Comptes dans le cadre de la réalisation des audits de performance ont été formés par des experts canadiens. Ce qui leur a permis entre autres de mieux appréhender les critères d'évaluation et d'appréciation de la fiabilité des informations contenues dans les budgets programmes des ministères que sont : la pertinence, la compréhensibilité, l'exactitude, l'équilibre et l'utilité. Ce nombre d'agents, certes qualifiés, est insuffisant pour un bon fonctionnement de la juridiction financière.

De même les différentes catégories d'agents évoluent au sein de la juridiction financière sous leur statut d'origine. Il y a donc inexistence de statut propre pour la juridiction comme c'est le cas à l'Inspection Générale des Finances.

Pour accomplir sa mission, la chambre est dotée de moyens financiers par l'Etat à travers le budget général de l'Etat et par les bailleurs de fonds et organismes internationaux soucieux de la transparence et de la bonne gestion des finances publiques. La juridiction financière dispose de ressources financières pour l'accomplissement de ses missions.

1- Le contrôle de l'Exécution de la Loi de Finances

Aux termes de l'article 99 de la constitution du 11/12/90 : « Les lois de règlement contrôlent l'exécution des lois de finances sous réserve de l'apurement ultérieur des comptes de la nation par la chambre des comptes de la cour suprême ».

La chambre contrôle l'exécution du budget de l'Etat et délivre la déclaration générale de conformité entre les comptes du comptable principal et de l'ordonnateur.

Ce contrôle aboutit à un rapport sur l'exécution des lois de finances (RELF) qui examine la cohérence globale des chiffres contenus dans les différentes situations produites, le niveau d'exécution des crédits votés par le parlement et révèle les irrégularités constatées dans la gestion des autorisations budgétaires. Il est d'excellente qualité selon le rapport de la Banque Mondiale intitulé « Evaluation de la gestion des finances publiques au Bénin : Avril 2005 » et est transmis à chaque député, aux membres du gouvernement et mis à la disposition du public par tout moyen. Ledit rapport appuyé de la déclaration générale de conformité est joint au projet de loi de règlement soumis par le gouvernement à l'examen et au vote de l'Assemblée Nationale. De 1998 à 2002, la chambre a régulièrement joué ce rôle. On note une assistance au parlement dans le vote de la loi de règlement.

Le RELF 1999 n'a été élaboré qu'en 2001 par la Chambre des Comptes à la suite du dépôt le 21 août 2000 par le Receveur Général des Finances, comptable principal de l'Etat et agent comptable du Fonds National de Retraite du Bénin de l'ensemble des documents relatifs aux comptes de gestion et par le ministre des finances (CGAF) et du projet de loi de règlement respectivement le 30 octobre 2000 et le 9 novembre 2000. Ce rapport est accompagné de la déclaration générale de conformité de la même année arrêtée par la chambre le 20 décembre 2001. Pour la gestion 2000, ce n'est que par lettre n° 007-C/CS/CC du 17 juillet 2003 que la version provisoire du rapport a été transmise aux fins de contradictions.

Les documents ayant servi à l'élaboration du rapport sur l'exécution de la loi de finance et de la déclaration générale de conformité pour la gestion ont été reçus entre le 4 décembre 2001 et le 22 mai 2002 soit près de onze mois de retard. Il est à souligner un retard dans l'élaboration des rapports sur l'exécution des lois de finances.

Les différents RELF de 1998 à 2002 n'ont cessé de faire des recommandations aux diverses institutions et administrations pour leur rapide élaboration et ceci dans le temps. Malheureusement les mêmes faits décriés continuent d'être observés. Il y a une non mise en oeuvre des recommandations de la Chambre des Comptes.

La juridiction financière n'a rempli sa mission de production d'un rapport public tous les ans, qui a pour objet d'attirer l'attention du pouvoir et de l'opinion sur toutes les irrégularités et de formuler des recommandations, que le 21 mars 1995 (Rapport Public 1994) avec comme base 1991.Or la bonne gouvernance exige de nos jours, des juridictions financières, de produire à temps des rapports de qualité, pertinents, utiles, compréhensibles et accessibles aux différents destinataires à un coût raisonnable. Il existe donc une sous-information du citoyen béninois sur la gestion de ses contributions au développement du pays.

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B- Les autres activités extra juridictionnelles

1-La vérification des dépenses de campagne

La campagne électorale, aux termes de l'article 55 de la loi n° 2005-14 du 28 juillet 2005 portant règles générales des élections en république du Bénin, est « l'ensemble des opérations de propagande précédent une élection et visant à amener les électeurs à soutenir les candidats en compétition ». En ce qui concerne la dépense de campagne électorale, le manuel à l'usage des responsables électoraux aux finances des partis politiques de la Chambre des Comptes février 1999, la définit comme « le coût ou la valeur de tous les biens et services utilisés durant et pour la campagne électorale par un parti politique ou un candidat ». La vérification des comptes des campagnes, contrôle prescrit par la loi n°98-034 du 15 janvier1999 portant règles générales des élections en république du Bénin, a pour but de vérifier les dépenses de campagnes électorales et de faire sanctionner par le procureur de la république du tribunal de première instance, tous les dépassements du plafond fixé. La chambre a produit des rapports et a procédé à leur publication quelle que soit la nature des élections (Présidentielle, Législatives et communales). En tout huit rapports de vérification de comptes de campagnes ont été publiés. La dernière publication porte sur les dernières élections législatives du 30 mars 2007. Il est à souligner un contrôle effectif des comptes de campagne.

2- La réception des déclarations de biens des gouvernants

En matière de déclaration écrite des biens et du patrimoine du président de la république et des membres du gouvernement ayant pour fondement l'article 52 de la constitution du 11/12/90, cette obligation n'est exécutée que très rarement par les politiciens. Ce n'est qu'avec l'installation du nouveau président de la république que l'ensemble du gouvernement a satisfait à cette obligation.

Les prérogatives de la Chambre ne consistant qu'en la réception et la conservation desdites déclarations, il y a une inexécution de l'obligation de déclaration des biens par les gouvernants et une insuffisance des textes.

* ¹ Caisse Autonome d'Amortissement, Fond routier, Agence Béninoise de l'Environnement et la CNERTP

(Gestion 1998 à 2002)

* ² Office des postes et télécommunications : gestion 1959 à 1969 ; Société Nationale des Industries et des Corps Gras (SONICOG) : 1965 à 1968 et la Caisse Autonome d'Amortissement : gestion 1969