CHAPITRE PREMIER : Observations de stage
et ciblage de la problématique
Dans ce chapitre, nous ferons le ciblage de la
problématique et l'exposé de la
vision globale de résolution après avoir
restitué les observations de stage
Section I : Observations de stage
Dans cette section, nous restituerons l'état des lieux
de base une fois terminée la présentation de la structure
d'accueil du stage.
Paragraphe 1 : Présentation de la structure
d'accueil
du stage
Cette présentation se fera à travers non
seulement le fonctionnement mais également l'historique, les
attributions et l'organisation de la Chambre des Comptes.
I- Présentation de la chambre des
comptes
A- Historique
1- Evolution institutionnelle
La juridiction financière béninoise est issue
de la section des comptes du tribunal d'Etat chargée de juger les
comptes de la république ; ceux des collectivités locales et
des établissements publics créée par la loi n°59-3 du
15 Janvier 1959 portant constitution du Dahomey. Cette section était
composée d'un président et de quatre conseillers dont le
trésorier payeur et le contrôleur financier. Après
l'accession du Bénin à l'indépendance le 1er
août 1960, elle devint la Chambre des Comptes, une des quatre composantes
de la Cour Suprême aux termes de l'article 1 de la loi n°61-42 du 18
octobre 1961 relative à l'organisation et au fonctionnement de la Cour
Suprême. Pendant la période révolutionnaire, la Cour
Suprême dénommée Cour Populaire Centrale par la loi n°
81-004 du 23 mars 1981 n'était composée avec la suppression de
la Chambre Constitutionnelle, que de :
· la Chambre Administrative ;
· la Chambre Judiciaire ;
· et la Chambre des Comptes.
Avec le renouveau démocratique, la Chambre
Constitutionnelle sera érigée en une cour indépendante et
la Cour Populaire Centrale reprendra sa dénomination antérieure
de Cour Suprême. Aujourd'hui, conformément à la
constitution du 11 décembre 1990, la Cour Suprême est la plus
haute juridiction de l'Etat en matière administrative, judiciaire, des
comptes de l'Etat et du contentieux des élections locales.
2- Evolution normative
La Chambre des Comptes a été régie
successivement par :
· la loi n°61-42 du18 octobre 1961 relative à
l'organisation et au fonctionnement de la Cour Suprême,
· la loi n°65-35 du 7 octobre 1965 portant
composition, organisation, attributions et fonctionnement de la Cour
Suprême ;
· l'ordonnance 21/PR du 26 avril 1966 portant
composition, organisation, fonctionnement et attributions de la Cour
Suprême ;
· et la loi n°81-oo4 du 23mars 1984 portant
organisation judiciaire en république du Bénin.
Actuellement, en dehors des dispositions de la constitution du
11/12/90 consacrées au pouvoir judiciaire, de l'ordonnance n°21/PR
du 26 avril 1966 remise en vigueur par la loi organique de la cour
suprême, la Chambre des Comptes a vu également ses attributions
étendues et plus définies par la loi n° 98-007 du 15 janvier
1999 portant régime financier des communes en république du
Bénin. Il convient de souligner que la loi n° 2001-37 du 27
août 2002 portant organisation judiciaire en république du
Bénin contient également des dispositions sur l'organisation de
la juridiction financière.
B- Attributions et organisation de la chambre des
comptes
1-Attributions de la chambre des comptes
La juridiction financière est compétente en
matière de vérification des comptes et de la gestion de :
· l'Etat ;
· des collectivités locales ;
· des établissements publics ;
· des sociétés d'Etat et
d'économie mixtes ;
· des organismes de sécurité
sociale ;
· des organismes subventionnés par une
collectivité publique ou un établissement public.
Conformément à l'ordonnance 21/PR du 26 avril
1966 et aux dispositions des diverses normes la régissant, la Chambre
des Comptes exerce deux types de missions :
Ø une mission juridictionnelle (contrôle
juridictionnel) qui consiste en l'exercice d'un pouvoir juridictionnel sur les
comptables de deniers publics et les comptables de deniers privés soumis
réglementairement au maniement d'un comptable public.
Ø une mission extra juridictionnelle qui consiste
en :
· l'exercice d'un pouvoir de contrôle administratif
sur les collectivités publiques, les établissements publics, les
sociétés d'économie mixtes, les organismes
subventionnés par une collectivité publique ou un
établissement public ;
· la déclaration générale de
conformité des comptes du comptable principal et de l'ordonnateur en ce
qui concerne l'Etat ainsi que tous autres certificats de concordance pour les
autres comptabilités ;
· la réalisation de toutes enquêtes et
études se rapportant à l'utilisation des crédits et
à l'emploi des deniers publics ;
· la vérification des comptes de campagnes des
partis politiques et la réception des déclarations des biens des
membres du gouvernement ;
· la réalisation de l'audit de performance de
l'exécution des budgets programmes des ministères ;
· l'élaboration du rapport sur l'exécution
de la loi de finance et de la production annuelle d'un rapport public.
C'est l'expression du rôle de conseil et d'expertise que
joue la Chambre des Comptes au profit de l'exécutif, du parlement ou de
l'opinion publique.
2- Organisation de la Chambre des Comptes
La mise en pratique de l'ensemble des attributions de la
Chambre des Comptes repose sur l'ensemble de ses agents composés de
conseillers, vérificateurs et du personnel administratif et de
soutien.
Depuis sa création en 1961, jusqu'en 2001, le
personnel magistrat de la Chambre des Comptes n'a pas dépassé
trois membres dont le président et deux conseillers.
En 1992, année à partir de laquelle la
juridiction financière a effectivement démarré ses
activités, son personnel magistrat s'est vu adjoindre du personnel non
magistrat composé de fonctionnaires dont l'effectif était d'une
dizaine jusqu'en 2001.
A partir de janvier 2002, l'effectif du personnel de la
juridiction financière s'est accru grâce à un recrutement
par concours de vérificateurs et d'assistants de vérification.
Actuellement la Chambre des Comptes, en dehors du personnel administratif et de
soutien, compte huit conseillers, onze vérificateurs ( la
catégorie A1), cinq assistants de vérification (
catégorie A et B).
Pour mieux atteindre ses objectifs et réaliser ses
missions, la juridiction financière est subdivisée,
conformément à l'ordonnance n° 2002-0032/PCS-CAB du 09
décembre 2002 portant composition de la Cour Suprême, en trois
sections à savoir :
· Section des Comptes de l'Etat ;
· Section des Collectivités Locales ;
· et d'une Section des Entreprises Publiques et autres
Organismes.
Par ailleurs, la Chambre des Comptes dispose d'un
secrétariat et d'un greffe. Le parquet près la Cour Suprême
assure le rôle du ministère public dans les affaires relevant de
la compétence de la juridiction financière. Le président
de la Chambre des Comptes et les conseillers sont nommés en conseil des
ministres sur proposition du président de la Cour Suprême.
II- Fonctionnement de la Chambre des
Comptes
A -Procédures devant la Chambre des
Comptes
En matière de contrôle juridictionnel, cinq
procédures sont utilisées par la Chambre des Comptes : la
collégialité, la procédure inquisitoire, la
procédure contradictoire ; la procédure écrite et la
saisine d'office.
1-La saisine d'office
Les comptables publics principaux doivent produire et
déposer leur compte de gestion chaque année à la Chambre
des Comptes dans le délai légal qui est le 30 juin de
l'année suivant l'exécution du budget. Cette reddition des
comptes est d'ordre public, opère saisine et tire sa source du vieil
adage « le compte saisit le juge ». Les comptes des
collectivités publiques d'une part, les bilans, les comptes
d'exploitation et comptes profits et pertes des établissements publics
d'autre part, affirmés sincères et véritables datés
et signés par les comptables et revêtus du visa du contrôle
de leur supérieur hiérarchique, sont présentés
à la juridiction dans les formes et délais prescrits par les
règlements.
Ces comptes doivent être en état d'examen et
appuyés des pièces justificatives classées dans l'ordre
méthodique des opérations. En cas de décès du
comptable, l'obligation de rendre compte incombe à ses héritiers
ou à un fondé de pouvoir habilité par procuration ou par
un commis d'office nommé par le ministre des finances.
2- La procédure écrite
Les communications (reddition des comptes, arrêts ;
réponses etc.) entre la juridiction financière et les
justiciables sont écrites.
3- La procédure contradictoire
Les justiciables de la Chambre des Comptes
bénéficient des droits de la défense. Ainsi, ils
reçoivent communication des arrêts provisoires et doivent, dans un
délai de deux mois après notification, faire connaître
leurs observations à la juridiction financière.
4-La procédure
inquisitoire
L'obligation de secret professionnel imposée par le
statut général de la fonction publique n'est pas opposable au
magistrat de la Chambre des Comptes qui présente un rapport
appuyé des pièces justificatives frappées d'observations.
La chambre dispose de pouvoirs d'investigation les plus étendus pour
s'assurer de la régularité et de la réalité des
opérations décrites. Elle effectue des contrôles sur
pièces et sur place. L'instruction des dossiers est faite par un
rapporteur qui adresse son rapport à la cour.
5- la collégialité
Le rapport est soumis à une formation collégiale
composée d'un nombre impair de magistrats pour les débats
à l'audience en présence du ministère public qui
présente ses conclusions à l'audience. En séance, le juge
financier soutient son rapport et conclut sur chaque observation à une
proposition de décision.
La chambre statue successivement sur chacune de ces
observations tandis que les comptables ainsi que leurs mandataires, ne sont pas
admis à discuter en séance les décisions de la chambre.
Celle-ci, après examen des réponses aux observations contenues
dans l'arrêt provisoire, rend un jugement définitif en cas
d'insatisfaction.
Elle peut toutefois avant de se prononcer à titre
définitif rendre sur un même compte plusieurs arrêts
provisoires.
La délibération se fait sans la présence
du ministère public et le rapporteur procèdera à la
rédaction des arrêts et communications lesquels sont revus par le
président.
Les gestions de faits entraînent les mêmes
obligations et responsabilités que les gestions patentes et
régulièrement décrites.
En cas de gestion de fait, par un arrêt provisoire le
constatant, la juridiction financière enjoint au comptable de fait de
produire son compte et lui impartit un délai de trois mois pour
répondre à l'arrêt à compter de sa qualification
comme comptable de fait. En cas de production par le comptable de fait de son
compte, la chambre confirme par arrêt définitif la
déclaration de gestion de fait et statue sur le compte.
Lorsqu'il conteste l'arrêt provisoire, la chambre
examine les moyens invoqués et lorsqu'elle maintient à titre
définitif la déclaration de gestion de fait, elle renouvelle
l'injonction de rendre compte dans le même délai. En outre, elle
mentionnera dans son arrêt provisoire qu'en l'absence de toute
réponse, elle statuera de droit à titre définitif
après l'expiration du délai imparti pour contredire.
B- Les différents arrêts du juge financier
et les sanctions encourues par le comptable public
1- Les différents arrêts du juge
financier
Deux types d'arrêts sont rendus par le juge financier.
D'abord, on a un arrêt provisoire, ensuite vient l'arrêt
définitif. La nature des arrêts rendus par le juge financier varie
selon les circonstances.
Lorsqu' aucune omission ou irrégularité n'est
constatée lors de l'examen du compte, il rend un arrêt de
décharge si le comptable est encore en fonction et un arrêt de
quitus si ce dernier cesse d'exercer ses fonctions. Ce dernier arrêt lui
permet d'ailleurs d'obtenir la levée des garanties qu'il avait
constituées à son entrée en fonction. Dans ce dernier cas,
un seul arrêt est rendu et a le caractère définitif.
Pour ce qui concerne les irrégularités, deux
situations sont possibles :
· soit l'irrégularité est par excès
et la cour rend un arrêt de décharge mais déclare le
comptable en avance ;
· soit le compte est irrégulier par défaut
et la cour rend un arrêt provisoire par lequel, elle informe les
comptables des charges retenues à leur encontre.
Dans ce dernier cas, le comptable dispose d'un délai de
deux à trois mois, soit pour présenter à la cour des
justifications, soit pour le reversement de la somme litigieuse. A l'expiration
du délai imparti, la Chambre des Comptes rend un arrêt
définitif qui peut être de décharge en cas de
justifications recevables ou de débet dans le cas contraire.
En cas de débet, le comptable doit verser au
trésor, à la caisse de la collectivité ou de
l'établissement public, le montant du débet plus les
intérêts de droits. A l'exception des arrêts provisoires,
les arrêts de la Chambre des Comptes sont susceptibles de recours
formulés par le comptable public concerné sur présentation
de pièces justificatives découvertes après arrêts,
soit à la demande du ministre des finances ou des représentants
légaux des collectivités publiques et établissements
intéressés, soit d'office pour erreur, omission, faux ou double
emplois découverts postérieurement à l'arrêt.
La requête du comptable ou des administrateurs,
accompagnée des pièces probantes, est adressée au
président de la chambre avec un récépissé du
greffier.
La chambre décide souverainement d'ouvrir ou non une
instance en révision et statue à titre définitif sur
l'admission ou le rejet de la demande en révision. L'exercice du recours
en révision n'est soumis à aucun délai et le pourvoi en
révision n'a d'effet suspensif que si les moyens invoqués par le
comptable paraissent sérieux et si le préjudice encouru est
irréparable.
Il convient de souligner que l'appréciation de la
responsabilité du comptable par le ministre des finances peut priver
l'arrêt de débet de tout effet et, ceci, si
l'irrégularité constatée par la juridiction
financière trouve son origine dans un cas de force majeure que la
jurisprudence administrative et civile définit de façon classique
comme un évènement extérieur, imprévisible et
irrésistible.
De même, lorsqu'il n'est pas susceptible d'obtenir
décharge de débet, le comptable peut demander au ministre des
finances la remise gracieuse totale ou partielle en se fondant sur des
considérations d'équité.
2-Les sanctions encourues par le comptable public
En ce qui concerne les amendes, tout comptable qui n'a
présenté son compte dans les délais prescrits par les
règlements pourra être condamné par la Chambre des Comptes
à payer un montant de 5000 francs au maximum par mois de retard. S'il
n'a pas répondu aux injonctions prononcées sur ses comptes dans
les délais prescrits, il sera passible d'une amende de 1000 francs au
maximum et par mois de retard s'il ne fournit aucune excuse valable.
En cas de découverte de faux ou concussions par la
juridiction financière lors de l'examen des comptes, compte sera rendu
au ministre des finances et référé garde des sceaux,
ministre de la justice pour les poursuites devant les tribunaux de droits
communs.
Dans le cas où la gestion de fait n'a pas fait l'objet
des poursuites prévues par l'article 258 CP pour usurpation de fonction
et l'amende pour immixtion dans les fonctions d'un comptable, le comptable de
fait pourra être condamné par la Chambre des Comptes à une
amende calculée suivant l'importance et la durée du maniement des
deniers et dont le montant ne pourra dépasser le total des sommes
indûment maniées. Toutes ces amendes sont assimilées aux
débets des comptables des collectivités ou établissements
quant aux modes de recouvrement, de poursuites et de remises.
Pour les ordonnateurs avec la loi n° 2004-07 du 14/05/04
non promulguée, toute irrégularité constatée allant
dans le sens de la non protection du patrimoine public comme le non respect de
la réglementation sur les marchés publics amène la
juridiction financière à engager à son encontre la
procédure de faute de gestion. Les éléments moral et
matériel sont énoncés en une formulation aussi
générale que générique : les personnes qui ont
procuré ou tenté de se procurer à elles -mêmes ou
à autrui un avantage injustifié, pécuniaire ou en nature,
ou encore toute personne qui, en méconnaissance de ses obligations, a
porté préjudice à la collectivité publique.
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