La loi spéciale de lutte contre le terrorisme du 2 novembre 2001

ENTRE ANTICIPATION ET

JUSTIFICATION LEGALE

C

omme nous l'avons vu plus haut, la loi spéciale de lutte contre le terrorisme n'a pas été la seule mesure qui ait été prise à la suite des événements du 11 septembre 2001. Le 29 octobre, la Diète avait ainsi voté un ensemble de trois projets de loi dont la loi anti-terroriste et une loi de réforme partielle de la loi relative aux Forces d'autodéfense.

D'autres dispositions ont également été mises en oeuvre. En effet, si l'urgence a contribué à ce que la loi spéciale de lutte contre le terrorisme a été élaborée et adoptée en un temps record, elle a aussi fait prendre des mesures anticipées, sans attendre le vote par la Diète. Le gouvernement Koizumi a-t-il pêché par excès de confiance dans la légitimité de son action ? Il n'en reste pas moins que les autorités japonaises ont d'abord agi par anticipation sur une justification légale qui aurait forcément suivi.

Concrètement, cela s'est traduit par des mesures « visibles à l'oeil nu » engagées « sans délai » dès la mi-septembre. La conduite des mesures japonaises dépassait donc en réalité largement le seul cadre d'une loi anti-terroriste dont les limites étaient déjà en germe entre ses propres lignes.

I) Des mesures « visibles à l'oeil nu » et « sans délai »

Le gouvernement Koizumi souhaitait donner « sans délai » un aspect concret « visible à l'oeil nu » à la politique de contribution du Japon aux mesures prises en réponse aux attentats du 11 septembre. En d'autres termes, il fallait que la présence japonaise soit manifeste, ce qui devait passer par l'envoi des Forces maritimes d'autodéfense, seule initiative possible avant le vote d'une loi permettant le déploiement des Forces d'autodéfense au Pakistan. De ce fait, la première mesure marquante a été l'envoi de trois porte-avions dans l'océan Indien. Cet aspect concret s'est également manifesté par l'envoi sur le terrain de matériels et d'équipements dans le cadre d'un important soutien humanitaire.

A) L'envoi des Forces maritimes d'autodéfense

L'éditorial de l'Asahi shinbun du 21 septembre 2001 intitulé « Beigun shien no jôken wo kangaeru » \u31859\u31859ïÄOERR\u25903éxx\u25588%o‡ÌEèðOEèðèðçlðl\u12427éé (Réfléchir aux conditions du soutien apporté à l'armée américaine) écrivait que :

Le Premier ministre Koizumi a pris la responsabilité politique de donner l'ordre à des unités de la marine d'appareiller pour l'océan Indien sans attendre le vote de la Diète.

Une telle décision n'était en effet pas évidente à prendre étant donné les difficultés qu'opposait la législation sur les activités des Forces d'autodéfense. Le Premier ministre Koizumi a cependant « pris la responsabilité » de montrer la bonne volonté du Japon à apporter son soutien aux forces américaines en décidant le 19 septembre d'envoyer « sans délai », donc sans attendre le vote de la loi anti-terroriste par la Diète, un bâtiment des forces maritimes d'autodéfense dans l'océan Indien pour « escorter » le Kitty Hawk, un porte-avions de la septième flotte américaine qui a quitté son port de Yokozuka le 21 septembre. Une telle manoeuvre avait déjà été réalisée dans le cadre d'exercices, mais c'était la première fois que le gouvernement japonais autorisait une telle opération en dehors de ce cadre. La marine comptait aussi envoyer quatre ou cinq unités en escorte au Kitty Hawk.

Afin de justifier l'envoi de ce bâtiment des Forces maritimes d'autodéfense, le gouvernement japonais et l'Agence de Défense se sont fondés sur une interprétation extensive des dispositions constitutionnelles et de la loi sur les situations de crise en zones limitrophes qui limitent la participation du Japon à des opérations militaires. En effet, aux termes des dispositions du traité de sécurité nippo-américain révisé en 1999, les nouvelles guidelines, le Japon ne peut apporter de soutien logistique aux Américains que lorsque le territoire japonais lui-même ou ses « zones limitrophes » sont menacés.

Du point de vue de l'Agence de Défense, il s'agissait également de légitimer cette opération par une interprétation élargie de la loi portant création de l'Agence de Défense, comme le souligne le journal Asahi shinbun :

Dans l'actuelle législation, les Forces maritimes d'autodéfense ne peuvent pas escorter un porte-avions américain dans le cadre de manoeuvres. Il s'agit d'une opération de surveillance qui se fonde sur l'article 5 alinéa 18 de la loi portant création de l'Agence de Défense et stipulant que cette dernière est habilitée à mener les enquêtes et études nécessaires à l'exercice des ses compétences. ^91(*)

D'ailleurs, sur la base de cette interprétation et du vote de la loi spéciale de lutte contre le terrorisme qui est entrée en vigueur le 2 novembre, deux destroyers des Forces maritimes d'autodéfense, le Kirisame et le Kurama, accompagnés du navire ravitailleur Hamana, quittaient le matin du 9 novembre la base navale de Sasebo dans le département de Nagasaki pour la base américaine de Diego Garcia dans l'océan Indien. Par la suite, même si l'envoi du destroyer Isis, qui est équipé du radar de combat Aegis, a posé problème et soulevé la désapprobation de l'opposition, et même si l'opinion publique japonaise restait hostile au déploiement des Forces maritimes d'autodéfense dans l'océan Indien (en effet, dans le cadre d'un sondage effectué par l'Asahi shinbun et publié le 27 novembre, à la question concernant ce sujet, 48 % des personnes interrogées déclaraient y être défavorables, contre 44 % d'opinions favorables et 8 % d'abstention), ces dispositions ont été organisées dans le plan de base relatif aux mesures d'exécution adopté le 16 novembre et validées par les parlementaires le 30 novembre dans le cadre de la procédure d'approbation par la Diète prévue par la loi du 2 novembre 2001.

B) Le soutien humanitaire et financier

Les efforts du Japon se sont également manifestés par un important soutien humanitaire et financier qui allait être d'autant plus conséquent que l'aspect militaire de la contribution japonaise n'allait être réduit qu'à des opérations de soutien arrière et de logistique. D'ailleurs, l'aide humanitaire occupait déjà une place importante dans la politique extérieure du Japon qui en est le premier fournisseur en Asie.

Dès le 19 septembre, le gouvernement japonais a débloqué 10 millions de dollars pour financer les activités de recherche et de secours sur le terrain :

Le 19 septembre au soir, Jun.ichirô Koizumi, Premier ministre du Japon, a informé Howard Baker, Ambassadeur des États-Unis au Japon, que le gouvernement japonais allait fournir dix millions de dollars aux fonds appropriés établis aux États-Unis afin de soutenir les efforts de recherche et de sauvetage en cours, et lui a transmis l'expression de ses condoléances les plus sincères pour les pompiers, les policiers, les personnels médicaux d'urgence et toutes les autres personnes qui moururent en accomplissant leur devoir alors qu'ils tentaient de sauver des vies humaines après les attaques terroristes multiples. ^92(*)

Cet « esprit humanitaire » des mesures prises par le Japon, qui les voulait étroitement liées aux mesures de coopération avec la communauté internationale organisée autour du Conseil de Sécurité des Nations unies, a été confirmé et renforcé dans la loi spéciale de lutte contre le terrorisme comme le souligne la deuxième section de l'article 1 alinéa 2 :

Les mesures japonaises dans un esprit humanitaire fondé sur les résolutions pertinentes du Conseil de Sécurité des Nations unies ou sur des demandes faites par les Nations unies et par d'autres organisations internationales.

Ainsi, malgré la volonté du gouvernement japonais de ne pas rééditer les erreurs de la politique du chéquier comme au moment de la guerre du Golfe, le soutien financier a occupé une place importante de la politique de contribution du Japon. Certes, il a été bien moins important du fait de la mauvaise conjoncture économique que connaît le Japon depuis le début des années 90. Cette aide s'est néanmoins élevée à plusieurs millions de dollars, essentiellement destinés aux réfugiés et à la reconstruction de l'Afghanistan. L'assistance et l'aide humanitaire japonaises ont été également tournées vers les pays voisins de l'Afghanistan. Ainsi, le 21 septembre le Japon a annoncé une aide d'urgence bilatérale de 4,7 billions de yens pour le Pakistan.

Dès la fin du mois de septembre, les conséquences humanitaires de l'intervention américaine en Afghanistan s'annonçaient en effet être très graves :

D'après l'UNHCR, avant les événements terroristes, le nombre de réfugiés afghans s'élevait à 50 000 personnes. Si des représailles militaires s'engagent, les prévisions annoncent une augmentation du nombre de ces réfugiés de plus de 10 000 personnes. Si la riposte se concrétise, les réfugiés qui se tourneront vers le Pakistan où sont centralisés les camps de réfugiés vont certainement augmenter.

Au Japon, parviennent des demandes de l'UNHCR demandant notamment de l'eau et des tentes. A moins que le Pakistan ne connaisse des situations de conflit, il est possible que soit transporté du matériel par des éléments des Forces d'autodéfense sur le fondement des requêtes de l'ONU et de la loi de participation aux opérations de maintien de la paix. ^93(*)

D'après le Blue Book de 2002, environ 3,5 millions de réfugiés ont quitté l'Afghanistan, beaucoup bien avant les attaques terroristes. Deux millions sont partis vers le Pakistan et 1,5 millions en Iran. Après les attentats, 200 000 autres réfugiés ont également rejoint le Pakistan. Tandis que les Nations unis ont débloqué 580 millions de dollars pour leur venir en aide, le Japon a annoncé le 4 octobre 2001 qu'il fournirait un maximum de 120 millions de dollars, soit 20 % des fonds de l'ONU. Les fonds japonais ont ainsi été répartis notamment vers l'UNHCR, le Programme alimentaire mondial, le Comité international de la Croix rouge, l'UNICEF et l'Organisation mondiale pour les Migrations. Plus tard, 59,5 millions de dollars supplémentaires ont été débloqués le 18 janvier 2002.

Par ailleurs, pour répondre aux demandes de l'UNHCR, le Japon a fourni des tentes, des couvertures et autres produits de première nécessité transportés au Pakistan le 9 octobre par des avions cargo C-130 des Forces aériennes des Forces d'autodéfense. L'assistance humanitaire a été également prise en charge par les ONG japonaises dans le cadre du programme Japon Platform Force (JPF) soutenu par le gouvernement japonais à hauteur de 580 millions de yens.

Après le vote de la loi spéciale de lutte contre le terrorisme, d'autres fournitures de ce genre ont été fournies par les Forces d'autodéfense dans le cadre des mesures arrêtées par le plan de base de mise en application du 16 novembre et ont été transportées jusqu'au Pakistan par les navires des Forces d'autodéfense le 12 décembre. Au total, les trois navires dépêchés ont fourni 1 840 tentes de 10 personnes, 18 800 couvertures, 20 000 matelas, 20 000 containers d'eau et 8 000 draps plastifiés.

II) Les limites de la loi du 2 novembre 2001 : une loi symbole

Le déploiement des Forces d'autodéfense et l'ensemble de ces dispositions humanitaires ont été inscrits dans la loi spéciale de lutte contre le terrorisme du 2 novembre 2001. Pourtant, malgré l'aspect concret que le Premier ministre Koizumi voulait donner à la contribution japonaise, il apparaît que les mesures prévues par cette loi anti-terroriste avaient surtout une portée symbolique. C'était là sa principale limite. Bien sûr, le déploiement des Forces d'autodéfense ne pouvait être que fortement limité et réglementé étant donné les difficultés constitutionnelles et légales liées à leur existence et leurs activités. La participation militaire japonaise sur le terrain ne pouvait donc être que réduite au minimum, dans le strict respect de ces restrictions. Ainsi, environ 1 200 hommes ont été mobilisés à bord des navires des Forces maritimes d'autodéfense et 180 hommes à bord des avions des Forces aériennes d'autodéfense.

De fait, la nature restrictive des dispositions de la loi spéciale de lutte contre le terrorisme, comme la définition des zones d'activité, la définition de la mission des Forces japonaises, ou encore, de façon plus emblématique, la durée de validité limitée à deux ans, en faisait fondamentalement une loi symbole. Cette dimension symbolique a d'ailleurs été confirmée par le plan de base relatif aux mesures d'exécution adopté le 16 novembre 2001. En définitive, cette loi symbole ne trouvait sa raison d'être que dans le fait qu'elle était avant tout une loi à projection diplomatique.

A) Le plan de base relatif aux mesures d'exécution du 16 novembre 2001 : des « mesures concrètes » symboliques

L'article 4 de la loi spéciale de lutte contre le terrorisme projetait, pour définir la mise en application des mesures prévues, l'élaboration d'un plan de base qui a été accepté par le gouvernement réuni en Conseil des ministres le 16 novembre 2001. Ce plan de base décrivait avec précision le cadre, géographique et temporel, ainsi que le contenu des activités de coopération et de soutien, des activités de recherche et d'assistance et des activités de secours des populations en détresse ^94(*). Cependant, lors de la déclaration du secrétaire général du gouvernement annonçant l'adoption du plan de base, les opérations de coopération et de soutien sont passées sous silence et ne sont mentionnées que les deux autres catégories d'activités. L'exposé du dispositif intitulé « mesures concrètes » (gutai tekina sochi \u20855\u20855ïÌÌ\u30340«II\u12394ÈÈ\u25514[[\u32622'uu) ^95(*), et dont voici un résumé, confirme d'ailleurs cette absence :

1. Assistance aux réfugiés et aux personnes déplacées

(1) 36,875 millions de dollars (2) rôle important des ONG japonaises ("Japan Platform".)

2. Vis-à-vis de l'Afghanistan : réunion le 20 novembre présidée conjointement par le Japon et les Etats-Unis.

3. Dispositifs pour garantir la sécurité du peuple japonais

Renforcement et intensification des dispositifs de contrôle de l'immigration, les mesures pour la sécurité des transports aériens y compris celles pour empêcher les détournements d'avions, les mesures contre le terrorisme NBC, la surveillance des principaux équipements au Japon, le contrôle douanier, et enfin les mesures pour garantir la sécurité des transports maritimes.

4. Coopération internationale pour lutter contre le terrorisme

(1) Renforcement des mesures pour lutter contre le financement du terrorisme, conclusion de la Convention Internationale pour la Répression du Financement du Terrorisme,

(2) Accord rapide sur la convention générale sur le terrorisme international et sur la convention pour la répression des actes de terrorisme nucléaire en cours de discussion aux Nations Unies.

5. Assistance supplémentaire au Pakistan

(1) Assistance financière : don de 300 millions de dollars

(2) Aide à la dette : rééchelonnement de la dette au sein du Club de Paris et d'autres instances.

(3) Soutien par l'intermédiaire des organismes financiers internationaux : FMI, la Banque Mondiale et la Banque Asiatique de Développement. Financement approprié de la Facilitation pour la Réduction de la Pauvreté et de la Croissance (FRPC) de l'IMF.

6. Efforts diplomatiques pour renforcer la solidarité internationale : prochain séminaire d'intellectuels.

Ces « mesures concrètes » ne représentent pas l'intégralité du plan de base mais ce sont elles que le gouvernement a choisi de mettre en avant dans sa déclaration. La raison en est peut-être que la description des activités de coopération et de soutien dans le plan de base est très technique et qu'elle est donc moins parlante pour l'opinion publique que celle des autres activités, surtout celles qui sont de nature humanitaire.

En effet, le dispositif de « mesures concrètes » mettait l'accent sur les efforts humanitaires et financiers dont le Japon allait faire bénéficier l'Afghanistan et le Pakistan (points numéro 1, 2 et 5) en annonçant très clairement le montant des aides allouées, leur nature et leurs destinataires institutionnels. Concernant la lutte contre le terrorisme, la question est bien mentionnée, aux points numéro 3 et 4, mais rien de vraiment concret ni nouveau n'est annoncé. En fait, les « dispositifs pour garantir la sécurité du peuple japonais » n'étaient qu'un rappel du plan de mesures d'urgence annoncé par le Premier ministre le 8 octobre. Quant aux dispositions relatives à la « coopération internationale pour lutter contre le terrorisme », il est seulement annoncé la conclusion de plusieurs accords internationaux, sans que l'on sache réellement quelles en seront les concrétisations.

Ces « mesures concrètes » avaient surtout une portée symbolique. Le montant de l'aide humanitaire et financière annoncée pouvait paraître important, mais il ne l'était pas tant que cela si on le compare avec par exemple le montant de l'Aide Publique au Développement que fournit le Japon (en 1993, il occupait le premier rang, devant les Etats-Unis, avec 11,2 milliards de dollars soit 20,1 % de l'aide mondiale totale). En outre, l'annonce d'un prochain séminaire d'intellectuels pour marquer les « efforts diplomatiques pour renforcer la solidarité internationale » ne pouvait apparaître qu'accessoire par rapport l'ampleur de la tâche. En définitive, il semble que ces mesures devaient avant tout donner le change vis-à-vis d'une opinion publique encore majoritairement hostile au déploiement à l'étranger des Forces d'autodéfense.

B) Une loi à projection diplomatique 

Malgré la « faiblesse » des dispositions du plan fondamental concernant les « efforts diplomatiques », la loi spéciale de lutte contre le terrorisme était fondamentalement une loi à projection diplomatique dont la collaboration symbolique des Forces d'autodéfense était le pilier principal. Cette dimension diplomatique, comme nous l'avons déjà vu plus haut, illustrait la volonté du Japon d'« éviter l'isolement diplomatique » vis-à-vis de la communauté internationale. D'ailleurs, de ce fait, peu importait que la contribution japonaise soit restreinte du moment qu'il y avait bien une contribution japonaise. Autrement dit, l'honneur était sauf sur un plan diplomatique, même si les détracteurs du Japon peuvent toujours le critiquer pour ne pas avoir fait davantage.

Il est en outre intéressant de constater que les rédacteurs du projet de loi ont insisté à plusieurs reprises sur le fait que les Forces d'autodéfense n'étaient pas les seules structures à être mobilisées. Dès le début de la description des principes fondamentaux visés par l'article 2, c'est le « gouvernement japonais » qui est mis en avant et non pas les Forces d'autodéfense. Par la suite, ces-dernières ne sont jamais mentionnées seules mais associées à l'ensemble des « agences gouvernementales concernées ». Le gouvernement japonais souhaitait ainsi montrer qu'il ne s'agissait pas uniquement d'un projet de loi à visée militaire mais politique et diplomatique.

Cette dimension diplomatique limitait pourtant la portée de la loi car elle contribuait à renforcer son caractère symbolique. En effet, en élaborant et faisant voter cette loi spéciale de lutte contre le terrorisme, le gouvernement japonais prétendait contribuer activement à la lutte contre le terrorisme international. Or, il apparaît très vite que les dispositions, en particulier humanitaires et financières, visaient des objectifs très éloignés de la lutte anti-terroriste. En fait, sans l'avouer, le Japon a probablement cherché à compenser la faiblesse de la participation des Forces d'autodéfense par un soutien financier important. En outre, le fait que cette aide ait été distribuée non seulement à l'Afghanistan (sous forme d'aide à la reconstruction notamment), mais aussi au Pakistan et à l'Inde, montre que le Japon avait une politique qui dépassait la seule coopération aux mesures de représailles américaines en Afghanistan.

CHAPITRE 2

* ⁹¹ Asahi shinbun, 21 septembre 2001

* ⁹² Ambassade du Japon, op. cit. Traduction française - adresse : http://www.fr.emb-japan.go.jp/politique_e/

2001/01-0071-terro.html

* ⁹³ Asahi shinbun, 26 septembre 2001

* ⁹⁴ Pour l'intégralité du dispositif, voir Kantei, op. cit., lien : « \u12486\u12486ÉeÉçÎçÎçô«ÁôÁ[[\u27861-@@\u12395ÉÉ\u22522îûß\u23550ÎÎ\u24540%oú[ú['uu\u12395ÉÉ\u-27230ÖÖ\u12377··\u12427éé

\u22522\u22522î-{{\u-30200OEvv\u30011%oæiæi-{{\u25991ï\u-247jj(01/11/16\u-247\u-247j» (Tero taisaku tokuso hô ni motoduku taiô sochi ni kansuru kihon keikaku (honbun) (01/11/16), Plan de base relatif aux mesures s'appuyant sur la loi spéciale de lutte contre le terrorisme (texte) (16/11/01)), http://www.kantei.go.jp/jp/kakugikettei/2001/1116keikaku.html

* ⁹⁵ Ambassade du Japon, op. cit. Traduction française - adresse : http:// www.fr.emb-japan.go.jp/politique_e/

2001/01-0085-declaration.html ;