La loi spéciale de lutte contre le terrorisme du 2 novembre 2001

A) L'approbation par la Diète et le rapport à la Diète

Selon le texte du projet de loi présenté par le gouvernement Koizumi, l'intervention de la Diète allait s'opérer en deux temps. Tout d'abord, les parlementaires devaient donner leur approbation aux activités et opérations des Forces d'autodéfense définies dans le plan de base d'exécution. Dans le cas d'un avis défavorable, elles devaient cesser dès que possible. Ces dispositions sont ainsi présentées à l'article 5 :

L'approbation par la Diète (relatif à l'article 5)

(1) Le Premier ministre soumettra les activités de coopération et de soutien, les opérations de recherche et sauvetage ou d'aide aux personnes touchées exécutées par les Forces d'autodéfense spécifiées dans le plan de base à l'ordre du jour de la Diète pour approbation dans les vingt jours après leur déclenchement.

(2) Si la Diète désapprouve, les activités de coopération et de soutien, les opérations de recherche et sauvetage ou d'aide aux personnes touchées devront promptement prendre fin.

Cette phase d'approbation par la Diète pouvait apparaître comme un élément essentiel dans le processus de mise en application des mesures proposées par le projet de loi. Toutefois, trois points doivent être soulignés. En premier lieu, le Premier ministre Koizumi disposait d'une solide majorité au sein de la Diète ^7(*)1, ce qui laissait à penser que l'agrément des députés lui serait facilement acquis. En second lieu, il est à noter que la mise à l'ordre du jour pour approbation des activités et opérations des Forces d'autodéfense ne se fera qu'après leur mise à exécution, au maximum dans les vingt jours. Or, dans le cas où la Diète les désapprouverait, chacun sait qu'il ne sera pas aussi aisé de démobiliser les forces engagées comme le veut l'alinéa 2 de l'article 5. Les conséquences au niveau international seraient considérables, pires que si le Japon n'avait pas du tout participé aux opérations américaines, car un retrait des soldats japonais serait très probablement ressenti comme un recul du Japon sur ses engagements auprès de leur allié américain et de la communauté internationale. Enfin, il est essentiel d'observer que l'approbation de la Diète n'est requise que pour « les activités de coopération et de soutien » et « les opérations de recherche et sauvetage » et d'assistance. Autrement dit, l'approbation ne concerne pas l'intégralité du plan de base. En effet, selon l'article 4 alinéa 1 relatif au « Plan de base », c'est le gouvernement, réuni en Conseil des ministres, qui doit donner son approbation au plan de base. En d'autres termes, la Diète ne sera qu'informée des autres dispositions, comme notamment la définition des zones d'intervention ou les mesures d'assistance financière.

L'article 11 stipule en outre que le Premier ministre informera la Diète du contenu de toute décision ou modification du plan de base et de ses résultats :

6. Rapport à la Diète (relatif à l'article 11)

Le Premier ministre informera la Diète du contenu de toute décision prise ou de toute modification du Plan de base. De plus, lorsque des mesures spécifiées par le Plan de base prendront fin, le Premier ministre informera sans délai la Diète de leurs résultats.

De la même façon que l'article 5, ce très court article 11 semblait montrer la volonté du gouvernement d'inclure le pouvoir législatif dans le processus d'exécution des mesures établies par le plan de base, mais il est aussi évident que cette mesure n'était que symbolique. En effet, il n'est aucunement précisé que le rapport à la Diète des décisions ou modifications du plan de base doit être une obligation, ce qui laisse à penser que cette démarche pourrait se faire à la discrétion du Premier ministre. Par ailleurs, s'il est indiqué que l'information des résultats se fera « sans délai », l'article 11 indique aussi que le Premier ministre le fera « lorsque les mesures [...] prendront fin ». Autrement dit, la Diète ne disposera pas nécessairement d'un suivi en temps réel des résultats des mesures du plan de base.

Cette distinction entre « approbation »  des « mesures d'exécution » et « information » du « plan de base », dissociation qui rappelle celle introduite dans la loi de 1999 sur les situations de crise en zones limitrophes, est essentielle car elle permet au gouvernement de garder la maîtrise totale du projet de loi. Elle bride considérablement le pouvoir civil en cantonnant son contrôle à des mesures uniquement techniques. Malgré la volonté du pouvoir législatif de jouer un rôle politique actif dans la définition des politiques de défense et de relations extérieures, le gouvernement indiquait encore une fois, implicitement, que la lutte contre le terrorisme concernait le pouvoir exécutif et qu'il devait le rester. En d'autres termes, la politique de défense et les relations extérieures relèvent de la compétence du gouvernement et du Premier ministre.

B) L'usage des armes

Une des éléments les plus délicats à préciser a été l'utilisation des armes. Selon les dispositions légales en vigueur régissant les activités des Forces japonaises, en particulier l'article 95 de la loi sur les Forces d'autodéfense relatif à l'usage des armes pour la protection de leurs installations et matériels, l'utilisation de l'armement est strictement réglementée et ne doit se faire qu'en cas de légitime défense. De la même façon, dans le cadre de la participation aux représailles américaines, les soldats japonais pourront faire usage de leurs armes pour assurer leur propre défense et la protection des blessés ou des réfugiés. L'article 12 du projet stipule en effet que :

Les membres des unités des Forces de défense pourront user de leurs armes de manière proportionnelle lorsqu'il existe une cause inévitable et justifiée pour l'usage d'armes, pour protéger leur vie et leur intégrité corporelle, ainsi que la vie et l'intégrité corporelle de ceux effectuant ces activités à leurs côtés ou de ceux dont ils ont pris le contrôle dans l'exécution de ces mesures.

L'usage des armes par les Forces d'autodéfense japonaises est un sujet extrêmement sensible, essentiellement au regard des principes pacifistes inscrits dans la Constitution et du passé militariste du Japon. Aussi leur utilisation est-elle fortement encadrée, ce que ne manque pas de spécifier le projet de loi anti-terroriste : non seulement les Forces japonaises ne pourront, en principe, faire usage de leurs armes que sous l'autorité d'un officier supérieur (alinéa 2), mais en outre elles ne devront le faire ou bien dans les cas très spécifiques de légitime défense (conformément à l'article 36 du Code pénal relatif à l'autodéfense) ou d'absolue nécessité (conformément à l'article 37 du Code pénal relatif à l'absolue nécessité), ou bien « sans [que ne soit occasionné] de mal aux personnes » (alinéa 3), par exemple en tirant en l'air pour dissuader l'ennemi ou pour faire des coups de semonce.

L'article 12 semble donc n'être qu'un rappel des principes de légitime défense et d'absolue nécessité réglementant l'usage des armes par les militaires japonais. Toutefois, comme il est interdit aux Forces japonaises de pénétrer dans les zones de combat, elles ne pourront pas, en principe, être confrontées à des situations de riposte, encore moins d'attaque.

C) Une loi limitée dans le temps

Une dernière mesure caractérise l'originalité de ce projet de loi. Mentionnée dans les dispositions supplémentaires, elle stipule que la loi ne prendra effet que pour une durée de deux ans, avec cependant la possibilité de la prolonger :

Cette loi expirera deux ans après son entrée en vigueur. Si cela est jugé nécessaire, l'effet de la loi pourra être prolongé pour une période inférieure à deux ans comme stipulé par une loi distincte. (Cela s'appliquera aussi à toute prolongation supplémentaire de la loi.)

Cette dernière disposition est particulièrement intéressante dans la mesure où elle apporte une autre légitimation à la volonté du Japon de soutenir les Etats-Unis dans des opérations de représailles. Comme nous l'avons déjà abordé plus haut, le problème des objectifs visés par le projet de loi donne un premier élément de réponse à l'introduction de cette clause de limitation dans le temps. En effet, la nature polémique de ces opérations et les difficultés inhérentes à la marge de manoeuvre japonaise en matière de défense et de sécurité ne pouvaient justifier la prise de mesures permanentes. Ainsi, l'objectif, ou la justification, tel que présenté dans le titre du projet de loi imposait que le soutien japonais soit limité à la seule période que dureraient les opérations de représailles des Américains, ce qui a été estimé à deux ans.

En revanche, l'objectif clairement défini à l'article 1^er inscrivant les mesures japonaises dans le cadre beaucoup plus large de la lutte contre le terrorisme international justifiait que cette loi spéciale puisse être prorogée car il était évident que la lutte contre le terrorisme mondial ne pouvait ne limiter aux seules opérations menées en Afghanistan. Ainsi, la possibilité de prolonger la loi, afin d'assurer la continuité du soutien japonais dans le cas où les opérations américaines en Afghanistan dureraient plus longtemps que prévu, apporte un bémol au principe d'une loi votée à titre exceptionnel. En outre, il n'est à aucun moment précisé combien de fois la loi pourra être prolongée, seulement qu'elle le serait d'une durée inférieure à deux ans.

Bien sûr, même si cette disposition exclut toute possibilité de pérenniser les dispositions de cette loi, il n'en reste pas moins que ce projet de loi ouvre une nouvelle perspective dans la marge de manoeuvre des Forces japonaises et constitue une jurisprudence essentielle en la matière.

III) Le renforcement des mesures anti-terroristes sur le territoire national

Comme l'indique la définition des zones où se dérouleront les mesures établies par la loi spéciale de lutte contre le terrorisme (article 2, alinéa 3), ces mesures seront exécutées en premier lieu sur le territoire du Japon, ce qui répond à la préoccupation qui avait transparu des premières déclarations du Premier ministre Koizumi d'assurer la protection de la population japonaise. Cette définition des zones d'application de la loi présuppose en outre que le Japon est une cible potentielle du terrorisme international.

Au lendemain des événements du 11 septembre, la nécessité s'est donc imposée de consolider les dispositions en matière de contrôle et de surveillance afin de prévenir tout danger terroriste. A cet effet, toute une batterie des mesures a été prise, les plus importantes concernant la surveillance des bases américaines installées sur le sol japonais et le renforcement du dispositif de veille anti-terroriste déjà existant.

A) La surveillance des bases américaines

La principale mesure en réponse aux attentats du 11 septembre prise sur le territoire national a été le renforcement de la surveillance et de la protection des bases et des équipements américains installés au Japon. Comme nous l'avons déjà vu plus haut, cette tâche incombait habituellement à la fois aux Forces d'autodéfense et aux forces de police civile. Mais, compte tenu du caractère particulier de la menace, en particulier le risque que d'autres attentats kamikazes pouvaient viser ces installations américaines, la première volonté des politiques a été de renforcer cette mission de surveillance. Dans une interview réalisée par l'Asahi shinbun, à la question : « Pourquoi est-il préférable que les Forces d'autodéfense participent à la surveillance des bases américaines ? », Nishimoto Tetsuya \u-30337\u-30337ê¼OE \u24505\u24505«O-çç, ancien Président du Conseil des Etats-majors unifiés (Tôgô bakuryô kaigi \u32113\u32113«ùç‡-‡»»\u20250%oïcE), répond :

En temps de paix, je pense que la police peut être suffisante pour protéger les bases américaines. Mais en période de crise, il est curieux du point de vue de l'armée américaine et du point de vue international que ce soit la police qui protège l'armée. ^70(*)

Toutefois, cette mesure n'est pas inscrite explicitement dans le projet de loi anti-terroriste. Pourquoi cela n'a-t-il pas été le cas ? La première réponse qui semble évidente si l'on prend en considération la nature et l'objectif non avoué de ce texte était de mettre l'accent sur la projection vers l'extérieur et non sur le territoire intérieur. Toutefois, la définition des zones d'application de la loi mentionne bien le territoire japonais, et à vrai dire cela pouvait sembler suffisant pour justifier le renforcement de cette mission de surveillance, d'autant plus qu'elle a déjà fait l'objet d'une législation (les Guidelines). Mais personne ne pouvait décemment envisager que le terrorisme soit éradiqué par les seules opérations de représailles menées par les Etats-Unis. Par conséquent, le renforcement de la protection par les Forces d'autodéfense des bases américaines installées sur le sol japonais contre la menace terroriste ne pouvait logiquement pas faire l'objet d'un projet de loi limité dans le temps. Une telle mesure devait donc faire l'objet de dispositions particulières. Celles-ci ont vu le jour sous la forme d'une réforme partielle de la loi sur les Forces d'autodéfense, ce qu'annonçait un communiqué du gouvernement en date du 3 octobre :

Le gouvernement a aussi approuvé ce jour un projet de loi qui renforce la protection des installations et des zones des forces américaines ainsi que des équipements importants au Japon. Cette nouvelle législation constitue un amendement à la loi sur les Forces de défense. ^71(*)

Cette initiative a été confirmée par le Premier ministre Koizumi à l'occasion de l'annonce du plan de mesures d'urgence du 8 octobre :

Nous allons renforcer la surveillance tout d'abord des principaux équipements de notre pays mais aussi des installations liées aux États-Unis et autres. Par de telles mesures, nous allons empêcher les actions terroristes, et nous ferons tout pour garantir à la nation un cadre de vie où chacun se sent en sécurité.

Cette réforme partielle de la loi sur les Forces d'autodéfense a été enfin notifiée dans le texte du projet de loi anti-terroriste au deuxième point des dispositions supplémentaires ^72(*).

B) Les mesures de renforcement des contrôles

D'autres mesures sont également prises sur le territoire national. Ce sont essentiellement des mesures de renforcement des contrôles aux frontières, ce qui concerne en particulier les contrôles douaniers et les contrôles d'immigration. Ce renforcement des mesures de sécurité s'applique tout particulièrement dans les lieux sensibles tels que les avions et les aéroports. Dans les avions par exemple, les couverts des plateaux repas ne sont plus en métal mais en plastique, afin de prévenir toute utilisation criminelle.

Il apparaît cependant que, pour un pays tel que le Japon où l'immigration d'origine moyen-orientale est extrêmement faible, de telles mesures peuvent sembler ridicules, répondant plus au principe de précaution qu'à un réel danger. Néanmoins, lorsqu'on sait que des terroristes du Nihon Sekigun ont pu à plusieurs reprises entrer sur le territoire japonais sans être inquiéter par les autorités, on peut légitimement se dire que le renforcement des contrôles aux frontières et dans les aéroports n'est pas une mesure superflue.

L'intention de renforcer le dispositif en matière de contrôles a notamment été proclamée par le Premier ministre Koizumi dans sa déclaration du 8 octobre 2001, dans laquelle d'ailleurs elle tient la première place des mesures annoncées :

Premièrement, nous allons renforcer les systèmes de surveillance et de protection pour garantir la sécurité de la nation.- Les activités de collecte d'information liées au terrorisme seront renforcées pour surveiller les mouvements des terroristes. - Afin d'empêcher l'entrée de terroristes au Japon, nous allons mettre en place une surveillance renforcée du contrôle des frontières.- Nous allons renforcer le système de sécurité des aéroports, entre autres par une inspection plus rigoureuse des bagages à main, afin de prévenir les détournements d'avion. ^73(*)

Plus précisément, les dispositions, qui allaient être mises en place « pour protéger la sécurité de la nation », sont détaillées dans le plan de mesures d'urgence délivré le jour même de la déclaration du Premier ministre :

1. Afin de garantir la sécurité du peuple japonais, le système de surveillance à l'intérieur du pays est renforcé comme suit :

- Renforcement du contrôle des frontières et surveillance exhaustive des clandestins

- Renforcement de la collecte des informations liées au terrorisme et de la collaboration internationale dans ce domaine

- Afin d'empêcher les détournements d'avions et autres incidents de ce type, application stricte du renforcement maximal des mesures de sécurités et de surveillance des aéroports

- Renforcement des mesures contre le terrorisme nucléaire, bactériologique et chimique

- Renforcement des dispositifs de garde et de surveillance des principaux équipements japonais et des installations liées aux États-Unis et autres au Japon

- Strict respect du contrôle au moment de la réception des plans de vol des avions légers etc. et de l'interdiction de survol des installations de l'armée américaine

- Surveillance volontaire par les entreprises de fret maritime et strict respect de la surveillance des marchandises suspectes

- Strict respect du renforcement du système d'inspection douanière ^74(*)

Outre la volonté de renforcer la protection et la surveillance des bases américaines (point numéro 5), deux grands ensembles ressortaient de plan de mesures d'urgence. Tout d'abord, l'accent est mis sur le renforcement des mesures de contrôle des frontières et douanières afin d'empêcher toute entrée sur le territoire national de marchandises suspectes et de clandestins. Il est cependant remarquable que l'intention de prévenir l'intrusion d'éventuels terroristes n'a pas été explicitement mentionnée. Le terme « terrorisme » n'est d'ailleurs cité que deux fois, aux points numéro 2 (relatif à la collecte des informations) et 4 (relatif au renforcement des mesures contre le terrorisme NBC). Cette imprécision pourrait pourtant laisser dire qu'il serait facile de faire l'amalgame entre clandestins et terroristes. Quoi qu'il en soit, il apparaît que le renforcement des mesures de surveillance des clandestins a vocation à dépasser le seul cadre de la lutte contre le terrorisme.

Le second ensemble de mesures concernait quant à lui le renforcement des mesures de sécurité dans les aéroports et les avions. Les attentats du 11 septembre ayant été perpétrés au moyen de détournements d'avions, ces dispositions apparaissaient non seulement nécessaires mais aussi indispensables. La psychose d'un nouvel acte terroriste aérien était en effet profonde. Ici, il ne s'agissait plus uniquement du seul principe de précaution mais réellement de prendre des mesures pour empêcher qu'une telle chose ne se reproduise.

CHAPITRE 3

* ⁷¹ Les élections à la Chambre haute de juillet 2001 avait vu le retour en force du Parti libéral démocrate qui a obtenu 65 des 121 sièges en lice. Cette victoire était due principalement à la très forte popularité de Koizumi, nouveau chef du PLD élu depuis le 26 avril, non seulement auprès des partisans du PLD mais aussi auprès d'une grande partie des partisans du Parti démocrate (un quart environ) - Voir KABASHIMA Ikuo, « Le gouvernement Koizumi et les élections de juillet 2001 », Cahiers du Japon, n° 91 - printemps, 2002, pp. 24-31

* ⁷⁰ Asahi shinbun, 21 septembre 2001

* ⁷¹ Ambassade du Japon, op. cit. Traduction française - adresse : http:// www.fr.emb-japan.go.jp/politique_e/

2001/01-0079-projet.html

* ⁷² Voir Annexes p. 134

* ⁷³ Ambassade du Japon, op. cit. Traduction française - adresse : http:// www.fr.emb-japan.go.jp/politique_e/

2001/01-0078-terrorisme.html

* ⁷⁴ Ibidem