Memoire Online - Financement des Projets sur ressources PPTE et Appropriation des procédures par les organisations de la Société Civile au Cameroun

Pour analyser les données, nous procéderons par thème. Nous analyserons donc les avis exprimés dans chaque thème ; cette analyse se fait en prenant en compte des révélations faites lors des entretiens mais qui n'étaient exprimés sous forme de réponses au questionnaire. Ainsi, il sera analysé :

- La connaissance du CCS/PPTE et l'impact sur la mobilisation des ressources (thème 1)

- L'impact des procédures à travers l'expérience que les OSC ont avec la CCS/PPTE et / ou de l'avis qu'elles émettent

- Les différences dans la logique d'intervention à travers la comparaison entre OSC du Nord et CCS/PPTE. (thèmes 4et 5)

Pour faciliter l'analyse, nous avons regroupé les thèmes dont l'interprétation des réponses était similaire, en tenant compte des commentaires sur les questions ouvertes que nous avons posées.

Pour solliciter des financements au CCS/PPTE, il est évident qu'il faut d'abord connaître la structure elle-même. Or il ressort de notre enquête que les OSC ne connaissent les CCS/PPTE que grâce aux médias. Mais il est clair, que l'information par voie de médias n'est pas suffisante pour permettre à une organisation de monter son projet. En effet, la majorité des OSC avec des projets éligibles ont eu à participer à des séminaires organisés par le CCS/PPTE pour vulgariser les procédures, mais le comité n'a pas un système d'information assez visible. On se pose en fait la question de savoir comment on invite les OSC aux séminaires organisés par le CCS /PPTE. Cette interrogation donne l'impression qu'il se crée autour du comité un réseau d'associations qui soutiennent le comité et un autre réseau qui est contre le comité.

L'autre aspect de ce manque d'informations c'est le manque de précision dans les critères de choix des projets. En effet, pour les OSC, l'opacité autour des procédures masque beaucoup d'insuffisance notamment dans les critères de choix des projets. En fait le constat que l'on peut faire c'est que les critères sont assez vagues, la taille des projets (montant) n'est pas précisée, la thématique non plus. Si l'on sait que le projet doit être cohérent avec les stratégies de réduction de la pauvreté, en revanche on ne sait pas quel montant est affecté à la lutte contre le VIH/SIDA pour une période donnée par exemple. Dans des institutions telle l'Union Européenne, il existe divers programmes de financement avec une taille de projets, et une thématique précise, ce qui facilite le travail des analystes et celui des promoteurs qui savent dès lors comment concevoir le projet, et les limites à ne pas dépasser. Dans le cas du CCS/PPTE ce n'est pas la même situation, et la lecture du manuel de procédure ou du DSRP et des stratégies sectorielles ne peut malheureusement pas apporter plus d'informations. Ceci se traduit par des rejets avec comme raison « projet à redimensionner », ou « coût du projet très bas pour les objectifs qu'il prétend atteindre ». Parfois le promoteur n'est pas au courant de ces remarques. Ces insuffisances rendent les OSC assez réticentes vis-à-vis du comité.

En effet, le manque d'information se traduit aussi par une absence de réponse du CCS /PPTE. Beaucoup d'OSC se plaignent de n'avoir pas eu de réponse à leur projet (si nous n'avons rencontré qu'une seule organisation dans ce cas les autres nous ont répercuté les informations qu'elles tiennent des OSC soeurs qui ont soumis des projets). Même celles qui sont arrivées au groupe thématique pensent que le comité devrait leur adresser des correspondances pour expliquer les raisons des rejets pour qu'elles puissent améliorer la qualité de leur futur projet

Pour tout dire, l'absence d'une information de qualité réduit les capacités des OSC à s'approprier les procédures du CCS/PPTE. Ceci s'explique par un nombre élevé d'OSC qui veulent collaborer avec le Comité, mais ne le font pas et /ou le font mal. Il est évident qu'une telle incapacité à s'approprier des procédures limite l'accès au financement sur ressources PPTE.

II- Thème 2 et3 : Effet des procédures sur les performances des OSC dans la mobilisation des ressources PPTE et souhaits émis

On a constaté que l'absence d'une information de qualité limitait l'accès au financement sur ressources PPTE. Dans l'hypothèse où les OSC sont bien informées, nous essayerons de comprendre l'appréciation qu'elles portent sur les procédures. Notamment sur le plan du dossier administratif, et du dossier technique

Si les OSC trouvent les procédures contraignantes, en revanche le dossier qui leur est demandé est assez facile à monter, car elles ont l'habitude de ce genre de travail (selon l'avis exprimé par beaucoup d'entre elles.). Pour nous, un élément du dossier qui est le rapport d'activités semble être la pièce que beaucoup d'OSC ne possèdent pas. En effet, la gestion des OSC au Cameroun n'a pas des exigences particulières ; les bailleurs de fonds étrangers (OSC des pays du Nord) s'intéressent uniquement au rapport d'exécution de leur projet, et donc les dirigeants des OSC n'ont pas de contrainte particulière à produire des rapports d'activités ou des comptes d'exploitations. Ces documents sont cependant ceux qui démontrent que la gestion est transparente et moderne. Ces lacunes contrastent un peu avec la gestion des fonds PPTE qui voudrait mettre l'accent sur la « traçabilité » des dépenses. Exiger trois rapports d'activités tel que prévu dans le manuel de procédure est à notre avis une bonne initiative, mais il s'avère que plusieurs OSC ne remplissent pas cette condition, ceci se traduira par des dossiers non conformes. Au secrétariat permanent, pour assouplir cette disposition on a réduit (de manière consensuelle) le nombre de rapport à produire à un seul, mais même avec cette ouverture, beaucoup de projets sont rejetés parce que les rapports d'activités ne figurent pas dans le dossier.

Beaucoup d'OSC n'ont pas sollicité de financement parce que disent-elle, les procédures sont contraignantes. La première contrainte c'est la conformité du dossier, (avoir une existence légale, produire des statuts, des rapports d'activités). Si les OSC ont des existences légales, les statuts sont parfois inexistants ou alors mal conçus et pas clairs du tout. Ceux-ci sont des documents conçus parfois dans le but unique d'avoir une déclaration d'association et solliciter des financements extérieurs. En effet, les OSC du Nord veulent généralement savoir que l'association est légale, qu'elle possède un compte en banque et les noms des principaux dirigeants. Mais la facilité avec laquelle on obtient un récépissé de déclaration d'association ne garantit pas toujours la qualité des éléments du dossier d'où ce constat du HCCI « Au Cameroun, nombreuses sont les organisations de la société civile à s'être créées uniquement à la demande des bailleurs de fonds et non forcément en réponse aux besoins du terrain »^43(*). Exiger des statuts et les règlements intérieurs apparaît donc comme une contrainte supplémentaire, qui par la force des choses s'avère restrictive pour l'accès au financement.

En somme, l'un des éléments des procédures du CCS/PPTE est l'élaboration des documents du dossier. Nous constatons que pour cette procédure, plusieurs OSC vont soit déposer des dossiers qui ne seront pas acceptés parce que pas conformes, soit ne pas déposer de dossier du tout car ne pouvant pas produire les documents exigés à cet effet.

Si l'on peut déplorer que de telles mesures limitent l'accès des OSC aux financements sur ressources PPTE, il convient aussi de saluer l'aspect pédagogique de l'initiative qui instaure la notion de savoir rendre compte « accountability ». En effet, les exigences des rapports d'activités et des comptes d'exploitation vont mettre un peu d'ordre dans ce secteur où les dirigeants d'OSC confondent parfois les fonds de l'OSC et leur fonds personnels. Si la forme du dossier pose des problèmes qu'en est -il du format des éléments à verser dans le dossier, notamment l'étude de faisabilité.

Le document projet à soumettre pour financement au CCS/PPTE, doit être conforme à la méthodologie GCP utilisée par le comité. Or comme nous l'avons vu précédemment, cette méthode a des insuffisances, notamment les exigences du diagnostic participatif et l'absence de critères objectifs de choix

Le diagnostic participatif est simplement le problème des études préliminaires. Nous savons que le cycle de projet a six étapes, mais le travail du CCS/PPTE ne commence véritablement qu'à la phase d'instruction (évaluation ex ante). Il appartient donc au promoteur de bien mener sa phase d'identification du projet. Malheureusement, ce travail nécessite de l'expertise et des moyens financiers, que les OSC n'ont pas toujours. C'est ainsi que cette phase d'identification est parfois mal faite. C'est ce qui limite l'accès des OSC au financement. Mais, pour elles, ce ne sont pas les procédures qui sont rigides ; c'est plutôt le système qui applique ces procédures. C'est ce que traduit le découragement des OSC qui, ayant soumis des projets ne veulent plus entendre parler du CCS/PPTE. La rigidité du système ne peut s'exprimer que lors de la sélection des projets.

Le manuel de procédure présente des critères d'évaluation en 4 grilles. Mais ces critères sont assez vagues. Il n'y a pas de variables standard qui puissent guider le choix des experts. Cela donne l'impression d'un certain subjectivisme.

En effet, si l'on peut vérifier qu'un projet remplit les critères de qualités de succès à savoir :

Il est assez difficile en revanche de choisir entre deux variantes d'un même projet, porté par un ou des promoteurs différents. De plus le système semble reposé sur la confiance faite à l'expert sectoriel qui doit faire la présélection des projets. En fait, si le taux d'éligibilité définitive des projets présélectionnés par les experts est significatif (90% au groupe thématique), il n'y a aucune voie de recours pour ceux qui ont été éliminés au niveau de l'expert (c'est la majorité 393 sur les 413 déposés jusqu'à présent) ; car au groupe thématique, le promoteur a la possibilité de défendre son projet. Beaucoup d'OSC trouvent cette méthode pas objective, c'est pourquoi 36,3% de celles interrogées souhaitent que l'on modifie la procédure de sélection des projets qui en fait limite l'accès des OSC aux ressources PPTE.

Au-delà de cette sélection remise en cause, le décaissement des fonds aussi pose un problème. En effet, les OSC sont obligées de voir leur financement inscrit dans les budgets des ministères et pour entrer en possession de ces fonds c'est un véritable parcours du combattant. Si dans la pratique on observe des mécanismes différents pour le payement des OSC, il convient de préciser que le manuel de procédure prévoit que les projets des OSC soient inscrits dans les budgets des ministères sectoriels appropriés. Faire transiter les fonds par les ministères, c'est vouloir transformer les OSC en direction des ministères, et cela crée des goulots d'étranglement énormes. Le budget d'un ministère est géré en tenant compte des priorités du ministère. Il y a des doutes que la priorité soit le projet d'une OSC. Pour illustration le projet « pomme de terre », exécuté au Nord Cameroun par une OSC de la place, est aujourd'hui arrêté car le ministère de l'agriculture et du développement rural (MINADER), n'a pas continué à donner des fonds pour le projet.

Cette analyse démontre de manière claire que les documents à soumettre posent de réels problèmes aux OSC, de même que le décaissement des fonds. En effet, si la préfaisabilité des projets semble approximative et donc pas acceptable, revanche pour les projets acceptables, l'expert a -t-il les moyens de vérifier que cette phase a été faite conformément aux exigences de la GCP (diagnostic participatif : Arbre à problème, Arbres à solution etc.). ? Cela ne nous semble pas évident

Ainsi document pas facile à produire, étude de faisabilité difficile à réaliser en conformité avec les procédures, sont des éléments qui ont empêché les 54% des OSC interrogées de monter des projets. A ces éléments inhérents aux procédures, il convient de signaler la sélection des projets qui semble ne pas être objective selon ce que pensent les OSC interrogées, car comment comprendre qu'elles bénéficient des financements étrangers, mais ne puissent pas en bénéficier dans leur propre pays ? Pour comprendre ce phénomène, nous avons mené une étude comparative des procédures.

On peut constater que sur les 22 organisations ayant fait partie de l'enquête, une seule avoue ne pas avoir d'expérience de travail avec les OSC du Nord, et paradoxalement il n'y a que 2 qui ont effectivement reçu les fonds PPTE de manière directe. On a l'impression que les procédures des OSC du Nord sont plus souples que celles utilisées au CCS/PPTE et c'est l'avis exprimé par 45,45% des OSC interrogées. Dans la réalité c'est la différence dans les approches utilisées par les deux entités.

En effet, les OSC européennes qui travaillent en partenariat avec les OSC d'Afrique en générale et du Cameroun en particulier ont une logique d'intervention différente de celle du CCS/PPTE. Pour ces OSC (bailleurs de fonds), le financement des projets se fait sur des thématiques précises et à l'intérieur d'un réseau d'associations faisant des activités similaires. Leurs programmes sont pour la plupart définis d'avance et sont constitués d'un ensemble de petits projets de tailles pas très différentes les uns des autres. L'accès à ce type de financement est assez facile dès lors que l'on est membre du réseau.

Les OSC des pays du Nord, dans le processus d'évaluation des projets, utilisent l'analyse d'impact ou analyse des effets dont les critères sont ; le plus grand effet ou le moindre effet , en fonction de l'objectif global du projet. Cette méthode est plus appropriée pour les projets à petit budget (comme les projets d'OSC). Les OSC camerounaises habituées à travailler dans cette logique ne parviennent pas à se retrouver avec la méthode GCP utilisée par le CCS/PPTE, c'est pourquoi elles la trouvent contraignante. Signalons toutefois que ces OSC du Nord, bailleurs de fonds pour plusieurs d'entre elles, commencent progressivement à adopter cette méthode, mais au préalable elles font du renforcement des capacités de leurs partenaires du sud.

Notre enquête a démontré que plus de 59% des OSC interrogées trouvent les procédures CCS/PPTE contraignantes. En fait c'est la rigidité de la méthode GCP qui est transposée ici. Mais celle-ci est renforcée par les contraintes structurelles inhérentes au fonctionnement du comité notamment le décaissement des fonds.

Pour le suivi des projets, si parmi les OSC interrogées aucune n'a encore fait l'expérience du suivi, (les projets ont moins d'un an pour ceux ayant déjà reçu des fonds), elles font remarquer que les OSC du Nord ne jouent pas les gendarmes. Pour elles en effet, ces partenaires et bailleurs de fonds attendent de voir les résultats du projet sur le bénéficiaire et donc mettent l'accent sur le suivi évaluation plutôt que sur le contrôle financier qui n'est pas toutefois négligé. Ceci n'est pas le cas pour le CCS/PPTE où l'on met l'accent sur le contrôle pour vérifier la « traçabilité^44(*) » des fonds dépensés.

Au CCS/PPTE, il est exigé aux OSC de faire des commissions de passation de marché ; de tels mécanismes alourdissent des procédures, et même impliquent des coûts supplémentaires (frais de régulation). À titre d'illustration, toutes les OSC bénéficiaires des financements sur fonds PPTE doivent impérativement organiser des commissions de passation de marché, ou justifier le mode de passation utilisé. Ces mécanismes occasionnent des retards dans l'exécution du projet. Or de telles exigences ne sont pas requises par les OSC du Nord notamment pour les petits projets.

Toutes ces contraintes font que 10 sur les 22 organisations interrogées soit 45,45% trouvent des OSC du Nord assez simples dans leurs procédures. Mais la question que l'on se pose est de savoir si cette souplesse n'est pas le fait de la distance ? En effet, l'éloignement fait que les OSC des pays du Nord peuvent avoir une vision erronée de leur partenaire du Sud, même les visites répétées ne permettent pas toujours de se faire une idée précise. De plus, les contraintes observées au CCS/PPTE sont une sinécure comparée par exemple à ce qui se fait à l'Union Européenne ou à la Coopération Française où l'on peut perdre son financement pour un simple problème de factures mal libellées.

Dans cette analyse, signalons que 22,75%des OSC trouvent que les procédures sont les mêmes au CSS/PPTE que chez les OSC (bailleurs de fond. En fait, ce qui est en cause c'est l'application des procédures, et non les procédures elles-mêmes.

En somme, c'est la différence dans les approches qui donne l'impression d'une plus grande rigidité du CCS/PPTE. Or les OSC camerounaises, habituées à travailler avec la méthode de leurs partenaires du Nord, ont soumis des projets sans un renforcement de capacité préalable pour s'approprier les procédures du CCS/PPTE. Ceci s'est traduit par des échecs massifs et des découragements. Ainsi après 5 ans d'activités, on assiste à une baisse du nombre de projets des OSC reçus par le secrétariat permanent, la tendance devrait normalement être à la hausse après l'atteinte du point d'achèvement mais c'est pas le cas (voir tableau 8).Ceci est dû aux difficultés que ces structures éprouvent pour mobiliser les ressources PPTE, c'est pourquoi même celles qui ont reçu ces fonds et/ ou dont les projets sont éligibles pensent qu'il faudrait modifier ces procédures.

Tableau 8 : le nombre de projets des OSC reçus au secrétariat permanent^45(*)

Année Rubriques	2002	2003	2004	2005	(1) 2006	Total
Projets reçus au CCS/PPTE	58	457	242	152	81	991
Projets OSC reçus (2)	42	203	91	51	26	413
pourcentage	72, 41 %	44,42%	37,60%	33,55%	31,70%	41,67%

(2) Ces chiffres ne concernent que les Associations, ONG, GIC, sont exclues les Associations religieuses et/ ou corporatistes. Une vingtaine de ces projets a été déclaré éligible

Bon nombre d'OSC ayant déposé des projets se rendent compte aujourd'hui de la difficulté à mobiliser les ressources PPTE et revoient leurs stratégies. Il en est de même pour les CCS/PPTE qui est une structure jeune et dont les mécanismes ne sont pas encore totalement mis sur pied. Il convient donc de donner quelques idées pour permettre d'améliorer le système de manière à faciliter l'appropriation de ces procédures par les OSC et accroître ainsi leur capacité à mobiliser les fonds PPTE .car notre enquête a révélé que la mauvaise connaissance des procédures, leurs rigidités et les contraintes dues à la gestion administrative limitent l'accès des OSC au financement par les ressources issues de l'annulation de la dette.

* ⁴³ HCCI : Sociétés civiles du Sud et Cadres Stratégiques de lutte contre la Pauvreté ; Avis du premier Ministre Français J P Raffarin approuvés lors de l'assemblée plénière du 30 Juin 2005

* ⁴⁴ La préface du manuel de procédure du CCS/PPTE précise que c'est pour éviter les erreurs du passé (corruption et détournement des deniers publics)

* ⁴⁵ Ces chiffres sont extraits du bordereau des projets reçus au secrétariat permanent du CCS/PPTE

Financement des Projets sur ressources PPTE et Appropriation des procédures par les organisations de la Société Civile au Cameroun

SECTION II- ANALYSE ET INTERPRETATION DES DONNEES