la déconcentration de la gestion foncière au Cameroun: une analyse du décret numéro 2005/481 du 16 décembre 2005

§1 - Les problèmes fonctionnels

Les problèmes fonctionnels sont ceux qui se réfèrent aux sources d'énergie et à la matière première de la machine administrative foncière. En effet, pour rendre efficacement service aux usagers, cette administration a besoin d'un matériel de bonne qualité et en quantité suffisante (A). En plus, il lui faut le concours de plusieurs personnes physiques bien formées, afin qu'elle puisse bien assurer la continuité de son service. Comme le disent en effet les économistes, les ressources humaines sont l'une des plus grandes richesses d'un pays^188(*) (B). Enfin, il serait important que les textes soient assez clairs afin de dissiper toute imprécision qui nuirait à leur application (C).

A - les problèmes matériels

Les problèmes matériels sont ceux relatifs aux outils de travail. Ils peuvent se présenter sous deux formes : le manque de matériel habituel de travail (1) et l'absence ou l'insuffisance de moyens financiers utiles au bon déroulement de la procédure d'immatriculation (2).

1 - Le manque de matériel habituel de travail

D'après les dispositions de l'article premier du décret n^o 76/165 du 27 avril 1976 fixant la procédure d'obtention du titre foncier, ce titre est la certification officielle de la propriété immobilière et est pourvu des caractères inattaquable, intangible et définitif^189(*). Au regard de la force probante de cet important document, des mesures particulières devraient être prises afin qu'il soit établi dans les conditions les meilleures, et susceptibles de garder davantage son rigorisme. Mais, curieusement, il existe plutôt un déficit notoire en matériel au sein des services de l'administration foncière, en l'occurrence en mobilier et en outils techniques^190(*). Il s'agit précisément du matériel de rangement et de classement des documents. Ces dispositifs manquent effectivement dans plusieurs conservations foncières et autres services départementaux des Domaines et Affaires foncières. Cette pénurie sert de prétexte à certains agents de l'administration foncière pour s'initier à la corruption.

Le matériel technique de travail est constitué d'appareils et machines devant accompagner le travail des agents^191(*). Sa carence est manifeste. Aucune des DDDAF par nous visitées ne possède de photocopieuse et matériels informatiques. Chaque fois qu'il y a un ordinateur dans un bureau, il est la propriété privée du responsable qui y officie. C'est ainsi que certains responsables de services regrettent le fait que tous leurs travaux de secrétariat se fassent dans la rue, avec ce que cela suppose en matière de divulgation du secret professionnel^192(*). Cette négligence est contraire aux dispositions de l'article 41du nouveau statut de la fonction publique de l'Etat^193(*) qui astreint les fonctionnaires et agents de l'Etat à une obligation de discrétion professionnelle^194(*).

Même au niveau du Cadastre^195(*) qui constitue un service technique où la rigueur doit être pointilleuse, le problème de matériel s'est posé^196(*), et se pose toujours. Critiquant les systèmes fonciers africains, M. OUEDRAOGO précise qu' « un bon système de gestion foncière devrait permettre d'identifier les propriétaires de terres et leurs fonds de terre, en vue de les soumettre aux taxes et impôts fonciers. Ceci nécessite la mise en place d'outils de type cadastral dont le niveau de complexité et de précision devrait être adapté aux réalités locales »^197(*).

L'informatisation et l'équipement des services sont donc bénéfiques sur le plan de la satisfaction des usagers, et surtout sur le plan fiscal, car « l'absence de système efficace de saisie de la situation foncière des contribuables constitue un grand facteur de pertes de ressources financières pour les Etats et les collectivités locales »^198(*). Cela entraîne aussi un mauvais rendement parce que le défaut d'outillage retarde tant la descente de la commission consultative sur le terrain que le travail du Cadastre duquel on attend la réalisation du plan de la parcelle à immatriculer. Dans ce cas, le travail du géomètre est susceptible d'être parsemé d'erreurs, parce qu'il l'aura fait à la main. Or, s'il était équipé du matériel approprié, le même travail aurait été fait en un laps de temps, avec plus de précisions, et conformément aux dispositions du décret de 2005^199(*).

Dans le même ordre d'idées, le Pr. OKOTH OGENDO souligne que la composante cadastrale, c'est-à-dire de gestion de l'information est une dimension qui est largement négligée en Afrique. L'absence d'un système d'information foncière efficace et précis ne permet pas un urbanisme et une utilisation convenable des ressources foncières. Dans ce continent, la livraison des terrains, la démarcation et l'inspection, l'enregistrement et l'archivage, et les procédures et processus de cartographie du Cadastre sont effectués sans l'assistance de la technologie informatique^200(*). Ce défaut d'équipement consécutif à l'insuffisance de moyens financiers pourrait constituer une porte d'entrée des situations de double immatriculation. 

2 - L'absence ou l'insuffisance de moyens financiers

Les moyens financiers qui manquent cruellement dans ce domaine sont aussi des fonds destinés au fonctionnement général et quotidien des services fonciers. Dans ces services, l'usager est obligé de supporter des frais de diverses natures, car lui répète-t-on, « il n'y a pas d'argent ». Or dans son instruction n^o 006/Y.18/MINDAF/D300 du 29 décembre 2005, le ministre des Domaines et des Affaires foncières rappelle que les prestations rendues par la commission consultative sont gratuites, sous réserve du règlement par le requérant, des frais prévus par la réglementation en vigueur.

Quels sont ces frais dès lors que le requérant ne paye que 3 000 francs pour l'ouverture du dossier au dépôt de la requête, et ne paye les frais de tirage qu'après la descente de la commission de huit membres sur le terrain et le levé topographique ? De quels frais s'agit-il si ce ne sont des frais illicites ?

L'instruction du ministre est très troublante. N'est-ce pas sûrement cet embrouillement qui a toujours amené les ministres successifs chargés des Domaines et des Affaires foncières à se soucier très peu du problème des ressources humaines qui se pose aussi de façon cruciale en la matière ?

B - Le problème des ressources humaines

Les ressources humaines sont l'âme de l'administration foncière. Dans la «feuille de route»^201(*) du ministère des Domaines et des Affaires foncières pour l'année 2005, le chef de ce département ministériel propose enfin la création d'une direction des ressources humaines afin de résoudre les graves problèmes de personnels qui se posent dans les services. Il y a enfin pensé parce que cette situation entraîne davantage des répercussions graves sur la performance de l'administration foncière. Les problèmes afférents auxdites ressources se présentent sous le double aspect quantitatif (1) et qualitatif^202(*) (2).

1 - Un personnel en quantité insuffisante

La réforme foncière de 2005 a exigé la mise sur pied de nouvelles structures et le fonctionnement de nouveaux services créés par le décret n^o 2005/178^203(*). Mais curieusement, les ressources humaines appropriées n'ont pas été affectées à ces services. Le personnel s'avère donc insuffisant. Cette situation est de nature à entraîner des conséquences sur la qualité du fonctionnement des services. D'abord, il faut noter qu'avec une insuffisance en personnel, l'activité administrative est menée assez lentement, ou du moins ne se déroule pas dans le respect des prescriptions du décret n^o 2005/481, pour ce qui est du respect des délais de procédure. Ensuite, il y a lieu de relever que les agents en fonction travaillent plus qu'il ne faut, car ils doivent répondre promptement aux attentes des usagers. Cette forte sollicitation occasionne, par le fait même, des heures supplémentaires de travail qui ne sont cependant pas prises en compte dans leur traitement salarial. Enfin, avec une grande demande adressée à un personnel insuffisant, le traitement des dossiers risque de se faire quelques fois à la hâte, ce qui peut provoquer des erreurs ainsi que des situations de corruption^204(*).

Un exemple pertinent d'insuffisance en personnel est le cas de la DDDAF de la Mémé où le conservateur foncier est un fonctionnaire à la retraite. Il continue d'exercer ses fonctions, en attendant que son remplaçant y soit affecté, ce qui est contraire au nouveau statut de la fonction publique^205(*). Aussi, parce que seul au sein de son service, compte tenu, en outre, de son âge et de l'ampleur de sa mission, il a été obligé de solliciter les prestations d'une secrétaire qu'il rémunère à l'aide de frais obligatoires qu'il impose d'autorité à tous les usagers avant toute délivrance du duplicatum du titre foncier^206(*). Ce comportement ne s'inscrit-il pas aux antipodes des recommandations ministérielles contenues dans l'instruction ci-dessus invoquée ? Quoi qu'il en soit, le cas de cette secrétaire, parce qu'elle n'a reçu aucune formation technique avant sa mise en activité, amène à s'interroger sur la qualité du personnel de l'administration foncière.

2 - Un personnel de qualité approximative

En plus d'être de quantité insuffisante, une bonne partie du personnel des délégations départementales ne semble pas de bonne qualité. Au cours des activités de collecte des informations menées sur le terrain, il est apparu que certains agents, bien qu'étant en fonction, ne maîtrisent pas grand-chose dans leur domaine. Il s'agit pour la plupart du personnel emprunté à d'autres corps^207(*) ou alors recruté sur le tas^208(*). En ce qui concerne cette dernière catégorie d'agents, le ministre des Domaines et des Affaires foncières n'hésite pas, lorsque l'occasion se présente, à leur déclarer, même verbalement, qu'ils devraient libérer les services^209(*).

Conformément aux dispositions de l'article 32 du nouveau statut de la fonction publique de l'Etat précité, « en vue d'accroître ses performances, son efficacité et son rendement professionnels, l'Etat assure au fonctionnaire, au cours de son activité, une formation permanente (...) ». Or celle-ci est la chose la moins partagée dans ce ministère. A cet effet, le fait d'emprunter des agents à d'autres corps ou à d'autres administrations n'est pas en soi une mauvaise pratique. En effet, si ces personnes recevaient, avant leur entrée en fonction, une formation adéquate et, pendant l'exercice de leurs fonctions, des recyclages effectifs, le problème ne se poserait presque pas.

Au regard de l'importance de la gestion de la terre dans la vie et la paix sociales, il paraît idoine de créer spécialement une école de formation des agents des Domaines et des Affaires foncières. Une idée a d'ailleurs été émise d'ouvrir à l'ENAM une section chargée d'assurer cette formation. Cependant, il n'y a jamais été donné suite.

Aussi, beaucoup d'agents se sont-ils spécialisés, avec le temps, dans l'arnaque et le dépouillement des usagers^210(*). Un pareil comportement est constitutif d'abus de fonctions et proscrit par l'article 140 du Code Pénal camerounais selon lequel « est puni (...) tout fonctionnaire qui abuse de ses fonctions pour porter atteinte aux droits ou intérêts privés ». Ils agissent généralement en leur fournissant de mauvais renseignements, profitant ainsi de leur ignorance pour leur imposer le paiement de frais fictifs^211(*). Les agents du MINDAF doivent donc recevoir une formation adéquate, une sensibilisation à la bonne gouvernance et à la conscience professionnelle. C'est une condition sine qua non, un passage obligatoire, en vue d'atteindre des résultats satisfaisants. N'en est-il pas de même de ceux qui doivent bien rédiger les textes avec plus de précision ?

C - L'imprécision des textes sur certaines questions

Le principal point à souligner ici est l'imprécision^212(*) quant aux montants effectifs des frais que l'usager doit fournir au cours de certaines étapes de la procédure d'immatriculation, plus particulièrement celle de bornage. Sur la question, les décrets de 1976 et 2005 suscités disposent, sans précision, que les frais de bornage sont à la charge du requérant. A travers son instruction, le ministre des Domaines et des Affaires foncières ajoute à la confusion, on l'a vu plus haut, en soulignant que les prestations rendues par les commissions consultatives sont gratuites, sous réserve du règlement par le requérant des frais prévus par la réglementation en vigueur.

Au cours de la procédure d'immatriculation, il est généralement exigé de l'usager l'acquittement de trois types de frais : les frais topographiques, la redevance foncière et les frais de descente sur le terrain de la commission consultative. Le paiement des deux premiers se fait régulièrement auprès d'un service compétent moyennant délivrance d'un reçu. Quant au troisième, son règlement est assuré de façon quasiment illégale dans la mesure où l'usager ne sait pas exactement combien il doit payer et auprès de qui il doit le faire.

Lorsque le décret de 2005 dispose que les frais de bornage sont à la charge du requérant^213(*), cette formulation est donc incomplète. L'instruction ministérielle ci-dessus évoquée aurait pu résoudre cette question car, les textes ne précisent pas avec exactitude, ce qui est attendu de lui au cours de cette période. Avec une telle légèreté dans la formulation des dispositions textuelles, le jurislateur ouvre la possibilité aux agents de percevoir des frais exagérés. En réalité, si la loi ne précise rien, tous les frais qui seront exigés par les agents ne paraîtront pas illégaux, pourvu qu'ils aient un rapport avec la procédure de bornage. Cette situation est dangereuse car dans la plupart des cas, les agents en profitent pour extorquer de l'argent aux usagers.

Si les textes étaient plus clairs à ce niveau^214(*), les procédures se dérouleraient normalement. Ce vide législatif est de nature à décourager des usagers pourtant conscients de l'importance sociale et économique du titre foncier. C'est la raison pour laquelle « des mécanismes de suivi et d'ajustement progressif des législations nationales sont également indispensables »^215(*), comme le souligne M. OUEDRAOGO.

Les textes doivent donc être précis et permettre aux usagers d'obtenir des services bien rendus^216(*). Il ne faudrait plus que la réglementation soit complice du malaise observable dans les services du MINDAF qui fait d'ailleurs difficilement face aux problèmes analysés ci-dessus ainsi qu'à ceux relatifs au cadre de travail, et surtout aux structures de ce ministère.

* ¹⁸⁸ Voir SMITH (A), Recherche sur la nature et les causes de la richesse des Nations, 1776.

* ¹⁸⁹ Sur la signification de ces caractères du titre foncier, voir titre 1, chapitre 2, section 2, § 2, A, 2, supra.

* ¹⁹⁰ A Mfou dans le département de la Mefou et Afamba, le conservateur foncier a particulièrement déploré le problème des espaces et des mobiliers pour rangement des documents officiels (09 janvier 2007).

* ¹⁹¹ Cette carence constitue un blocus au système d'information foncière (voir CIRE NDIAYE (I) et PLANCON (C), « Une piste de solution pour la réforme foncière au Sénégal : la fiducie, comme nouveau mode d'appropriation de la terre ? », www.foncier-developpement.org ).

* ¹⁹² ONANA (R), « Mise en application des réformes sur le titre foncier, on avance malgré tout », Domaines-Infos n^o 002, mars 2006, p. 4.

* ¹⁹³ Décret n^o 94/199 du 07 octobre 1994 modifié et complété par le décret n^o 2000/287 du 12 octobre 2000.

* ¹⁹⁴ Cette discrétion concerne tous les faits, informations ou documents dont ils ont eu connaissance, dans l'exercice ou à l'occasion de l'exercice de leurs fonctions.

* ¹⁹⁵ Sur le Cadastre, lire TIENTCHEU NJIAKO (A), Droits réels et domaine national au Cameroun, PUA, Yaoundé, 2004, pp. 77 et s..

* ¹⁹⁶ Il ressort d'entretiens avec le chef du service du Cadastre à la DDDAF de la Mémé en date du 27/09/2007, que les géomètres ne sont pas compris par l'Administration. Il ajoute qu'heureusement, la haute hiérarchie est consciente de la situation et un matériel important de travail a été commandé et sera bientôt réceptionné.

* ¹⁹⁷ OUEDRAOGO (H M), op. cit..

* ¹⁹⁸ OUEDRAOGO (HM), op. cit..

* ¹⁹⁹ Voir article 141 (1) (nouveau) de ce décret : « A l'issue du bornage, un plan et un procès-verbal sont dressés par le géomètre ».

* ²⁰⁰ OKOTH OGENDO (H), op. cit..

* ²⁰¹ Voir acte n^o 0003/L/SG/MINDAF du 17 janvier 2005 de Monsieur le ministre des Domaines et des Affaires foncières fixant la feuille de route de ce département ministériel.

* ²⁰² Le problème de l'insuffisance, aussi bien qualitative que quantitative des ressources humaines au sein de l'administration foncière ne date pas d'aujourd'hui (lire TJOUEN (A-D), Droits domaniaux et techniques foncières en droit camerounais, Economica, 1982, pp. 159 et s.).

* ²⁰³ Portant organisation du ministère des Domaines et des Affaires foncières.

* ²⁰⁴ Choix des dossiers à traiter et non respect du principe de l'égalité des citoyens devant le service public (voir CS/CA, jugement n^o 76/04-05 du 27 avril 2005, affaire YONGO Marc c/ Etat du Cameroun et DELANGUE KOLOKO Michel (intervenant volontaire)).

* ²⁰⁵ Voir article 123 de ce nouveau statut. Cet article précise que l'admission à la retraite marque la fin normale de la carrière du fonctionnaire.

* ²⁰⁶ Ce constat a été effectué courant septembre 2007. Aussi, cette situation que l'on a vécue à Kumba n'est qu'un exemple parmi tant d'autres pour décrire l'ampleur de l'insuffisance en personnel dans les services déconcentrés du MINDAF.

* ²⁰⁷ D'après le chef du service du Cadastre à la DDDAF de la Mémé à Kumba, à l'exception du service du Cadastre où tous les agents en fonction sont des géomètres ayant en principe reçu une formation appropriée et exerçant après avoir été assermentés, l'on retrouve dans les autres services des DDDAF, des agents en provenance d'administrations et de corps divers (27/09/07).

* ²⁰⁸ L'on a retrouvé dans presque toutes les DDDAF, un certain nombre d'agents recrutés sur place pour assister le personnel officiellement nommé (voir La nouvelle presse, n^o 320 du lundi 29 octobre 2007, pp. 8 et s.).

* ²⁰⁹ A titre d'exemple, au cours de sa visite à la DDDAF du Mfoundi le jeudi 11 octobre 2007, le ministre des Domaines et des Affaires foncières, Pascal ANONG ABEDINE, a fait cette précision : « Tous ceux qui ont fait venir de leurs villages petits neveux et cousins dépourvus de formation de base et qui leur servent d'interface dans leur sale besogne n'ont qu'à se tenir tranquille. Ils doivent savoir que non seulement ceux-ci ne seront jamais pris en compte par le ministère, mais ils ne sont pas couverts non plus. Ils doivent donc se préparer à partir. » (Journal La nouvelle presse, n^o 320 du lundi 29 octobre 2007, p. 8).

* ²¹⁰ C'est le cas d'un géomètre qui, chargé de dresser des procès verbaux de morcellement a abusé de ses fonctions (voir TPI de Douala-Ndokoti, jugement n^o 2195/COR du 22 mai 2006 : « attendu par contre qu'il appert du dossier de procédure que le prévenu, en sa qualité de géomètre n'avait pour tâche que de dresser les procès-verbaux de morcellement du domaine de feu NJOH André ; qu'en outrepassant ses fonctions pour vendre une partie du terrain, ne lui appartenant pas, il s'est rendu coupable des délits d'abus de fonction et d'escroquerie foncière. »).

* ²¹¹ D'après le chef du service départemental des affaires foncières à la DDDAF de la Mémé, les Camerounais victimes de ce genre de situation ont généralement pour bourreau une personne qu'ils connaissent bien. En général, lorsqu'un usager se présente dans un service, il aimerait toujours y trouver une personne qu'il connaît, soit un voisin, un ami, un beau frère, un cousin, etc. (Kumba le 22/09/07).

* ²¹² Certains auteurs se sont déjà penchés sur les questions de l'imprécision et de l'incohérence des textes (voir MANDESSI BELL (E), Radioscopie d'un système foncier africain : l'exemple du Cameroun cinquante-quatre ans après, Penant, 1987, pp. 269 et s. ; BERTRAND (M), « Compromis locaux et concurrence foncière dans deux villes du Mali », Politique africaine n^o 40, 1990, pp. 21-29).

* ²¹³ Article 13(6) in fine.

* ²¹⁴ Au sujet des besoins de solutions législatives en matière de gestion foncière en Afrique, lire MOULAÏ (G), « Le foncier - environnement : un outil juridique pour une gestion viable des ressources naturelles renouvelables, le cas du delta intérieur du Niger (note de lecture de la thèse d'Olivier BARRIERE) », Bulletin de liaison du Laboratoire d'Anthropologie Juridique de Paris ; n^o 26, septembre 2001, p. 182.

* ²¹⁵ OUEDRAOGO (HM), op. cit..

* ²¹⁶ A propos de l'imprécision des textes, voir le cas ivoirien en lisant, AKA (A), « Analyse de la nouvelle loi de 1998 au regard de la réalité foncière et de la crise socio politique en Côte-d'ivoire », Bulletin de liaison du Laboratoire d'Anthropologie Juridique de Paris, n^o 26, septembre 2001, p. 135.