Chapitre deuxième: Enjeux, Bilan et Perspectives
de la coopération décentralisée au Bénin
À la faveur de la législation sur la
décentralisation, les nouvelles entités territoriales
décentralisées béninoises ont acquis une véritable
autonomie en matière d'autogestion. Elles peuvent dès lors se
prendre en charge quant à la gestion du budget municipal, à la
direction des affaires de la municipalité, à la prise de
décisions autonomes, au choix discrétionnaire de leurs
partenaires et du mode de partenariat, bref, elles ont acquis une
véritable autonomie en matière de coopération.
Sur le plan de la coopération
décentralisée elles peuvent y intervenir librement dans le cadre
de leurs compétences, sous la réserve bien évidemment du
respect des engagements internationaux du Bénin et de l'interdiction de
contracter avec un pays étranger.
À ce jour aucun bilan exhaustif ne permet de dire
exactement combien de collectivités territoriales où leurs
associations sont en accord de partenariat, entrepris sous l'angle de la
coopération décentralisée. Cependant, croire que sous la
centralisation démocratique, tous les domaines explorables du
développement l'ont été et que la coopération
décentralisée n'a plus rien à offrir aux
collectivités territoriales béninoises serait illusoire. Á
l'état actuel des choses, plusieurs domaines sont encore à
explorer et/ou à renforcer. Á la lumière des exemples
de coopération décentralisée passée ou en cours
nous essayerons de mettre en évidence tout le potentiel de la
coopération décentralisée, potentiel que nous analyserons
en terme d'atouts pour les collectivités territoriales
béninoises.
Bref Gustave MASSIAH affirmait que: "L'enjeu
majeur de la coopération décentralisée est celui de la
mise à l'échelle à partir de l'expérimentation et
des projets pilotes, il s'agit de passer à une coopération qui
travaille en vraie grandeur, à l'échelle des besoins et des
aspirations des populations".25(*) En effet, dans le contexte actuel de la
décentralisation, la coopération décentralisée
offre aux communes béninoises des atouts de développement
très importants qui doivent répondre aux besoins et aux
aspirations des populations. À partir des exemples déjà
existants sur le terrain nous analyserons ces enjeux selon les deux approches
de la coopération décentralisée.
I- Les enjeux de la coopération
décentralisée bilatérale pour les nouvelles
collectivités béninoises
"A un moment où l'importance du local s'affirme,
à travers les politiques de décentralisation en cours dans les
pays partenaires d'Afrique de l'Ouest, la coopération
décentralisée privilégie une approche du
développement de proximité, intervenant sur des échelons
appropriés pour la définition et la mise en oeuvre de
stratégies de développement "à la base" ou de
"développement local".26(*)
En effet, la coopération décentralisée
envisagée sous l'angle du rapport de partenariat Nord-Sud entre deux
entités territoriales offre aux collectivités locales des pays du
sud des opportunités, sans nul doute, énormes.
Celles-ci, lorsqu'elles sont appréhendées dans
le contexte de la décentralisation comme processus d'accompagnement de
l'effort démocratique, contribuent à ne point en douter, à
l'amélioration des conditions de vie des populations, à travers
une prise en charge autonome de leur capacité de décision en de
gestion.
La coopération décentralisée
bilatérale est susceptible d'accompagner le processus de
démocratisation par les initiatives qu'elle peut susciter au niveau
local.
Mais en fait quel rôle la coopération
décentralisée bilatérale peut-elle jouer dans le contexte
actuel de la décentralisation/démocratisation ? C'est la
coopération franco-béninoise qui nous sert de
référentiel pour l'analyse des enjeux de cette forme de
coopération.
Contexte et caractéristiques de cette
coopération
Au Bénin la coopération bilatérale
décentralisée est intervenue depuis toujours dans un contexte de
centralisation politique et a été aussi toujours dominée
par les rapports de coopération qui ont prévalu entre la France
et le Bénin.
Le groupe-pays Bénin de Cités Unies France en a
dressé un bilan que voici.
"Les partenariats de coopération
décentralisée franco-béninois sont au nombre d'une
douzaine dont la plupart sont réunis au sein du groupe-pays Bénin
de Cités Unies. Ce groupe est marqué par une assez grande
homogénéité dans sa démarche de coopération.
Tant en milieu rural qu'urbain, la coopération
décentralisée se fonde sur une approche globale du milieu
partenaire par le biais de programmes pluriannuels de développement
local. Ceux-ci visent à renforcer les capacités techniques,
humaines des collectivités locales partenaires et à promouvoir
des actions d'amélioration du cadre de vie des populations. Il est
à noter que les cinq (5) principales circonscriptions urbaines
béninoises sont en relation de coopération avec des villes
françaises. Elles bénéficient chacune d'une
démarche d'appui à la municipalité grâce à la
mise en place d'outils de planification et de fiscalité (Registre
Foncier Urbain -RFU-) et à des programmes de formation des cadres
municipaux. A titre d'exemple, on peut citer le programme de formation des
agents communaux (une centaine) mis en place dans le cadre du partenariat
Cotonou/Créteil. A plusieurs reprises, les villes françaises ont
exprimé leur volonté de mutualiser leurs expériences et
savoir-faire et ce, notamment, en matière de formation du personnel
communal. Il s'agirait de promouvoir des actions concertées, voire
communes, destinées à l'ensemble des villes béninoises
ayant prioritairement des partenaires français. Il y a lieu très
certainement de rechercher également une plus forte collaboration avec
le programme d'appui à la décentralisation et à la gestion
urbaine de la Coopération française.
Les
programmes des autres partenaires au développement intervenant en
matière d'appui à la
décentralisation au Bénin.
D'une manière
générale, les projets de coopération
décentralisée sont multisectoriels, et concernent tous les
domaines permettant d'améliorer les conditions de vie des populations.
En milieu rural la plupart des projets concernent les
secteurs suivants: Appui au développement agricole (amélioration
de la production, circuits de commercialisation, appui aux associations de
producteurs, aménagement de pistes villageoises) - Aménagements
hydro-agricoles - Infrastructures socio-sanitaires - Adduction d'eau. Un fonds
de solidarité prioritaire (FSP) est prévu pour la période
2001-2003.
En milieu urbain - Appui à la gestion municipale :
renforcement des services municipaux, formation des agents communaux, appui
à l'équipement - Promotion de petites activités
économiques - Projets de quartiers: construction de latrines,
infrastructures, appui aux associations de quartiers - Appui aux
systèmes socio-sanitaires (appui aux équipements et à leur
fonctionnement, sensibilisation) - Assainissement et adduction d'eau -
Amélioration de la démocratie à la base (La
décision est prise au niveau de la région par les conseillers
élus, une efficacité accrue par délégation des
responsabilités, des services de meilleures qualités car plus
proches des administrés)." 27(*)
Afin de mieux disséquer ce bilan du groupe-pays
Bénin de Cités Unies France, explorons les différents
domaines de cette coopération pour en extraire les enjeux pour les
communes béninoises. Pour ce faire, nous classifierons
les enjeux en deux grandes catégories : Les enjeux institutionnels
et structurels d'une part et les enjeux sociaux d'autre part.
A- Les enjeux institutionnels et
structurels
Ils regroupent l'ensemble des avantages que la
coopération décentralisée offre déjà et/ou
peut offrir directement aux nouvelles communes décentralisées
béninoises et par ricochet à l'État en terme d'appui
institutionnel et structurel: La coopération institutionnelle.
La coopération institutionnelle et structurelle a pour
objectif global de mettre les institutions publiques (locales
décentralisées, déconcentrées et/ou centrale) au
coeur du processus de développement, en veillant à concilier
l'intérêt général et les intérêts de la
personne. Agissant principalement sur les institutions de l'État,
centrales ou décentralisées, cette coopération fait aussi
appel à la société civile, via des associations ou
organisations non gouvernementales qui facilitent les rapports entre les
citoyens et les administrations publiques.
J. P. Perier écrivait que "L'enjeu d'une
coopération décentralisée est d'abord politique, global,
il ne peut être limité à un ou plusieurs
projets "28(*)
en effet, cet enjeu politique l'est aussi bien pour l'État
béninois que pour les États au sein desquels se trouvent les
communes partenaires. Mais limitons-nous ici à seulement analyser les
enjeux que la coopération décentralisée peut avoir pour
l'État béninois et par ricochet pour les nouvelles
collectivités décentralisées.
A-1- La coopération administrative et le
renforcement de la démocratie locale
a- La coopération administrative
Cette forme de coopération fait partie de l'appui
à la décentralisation et vise les administrations des pays en
développement. Le domaine de prédilection de la
coopération administrative est celui de la formation des cadres de la
fonction publique locale, l'appui aux processus de réformes
administratives, l'assistance juridique, etc.
Aujourd'hui, la problématique de la coopération
administrative se pose aux nouvelles communes béninoises en terme
d'appui et de formation à l'administration communale. Il est
évident que les administrations territoriales nouvellement
décentralisées au Bénin manquent de cadres techniquement
compétents pour diligenter les affaires de la commune.
Le recrutement et/ou le redéploiement est une paire de
manche pour l'État central et les communes et pour cause, les
fonctionnaires administratifs centraux qui ne sont pas forcement bons
techniquement pour travailler dans les administrations communales sont
insuffisants pour être redéployés dans les communes.
L'autre difficulté pour les communes béninoises relève de
la formation de leurs fonctionnaires dans le domaine de la gestion de
l'administration communale qui, est le gage de la réussite des plans de
développement communaux. La coopération
décentralisée jouera un rôle très important dans ce
domaine dans la mesure où les cadres de l'administration territoriale
pourront bénéficier à travers elle, de la
possibilité d'avoir des échanges d'expériences qui
prennent souvent la forme de rencontres, séminaires, voyages
d'études, etc. Les actions de formation et l'expertise qui sont souvent
conçues comme complémentaires d'autres modes d'intervention de la
coopération décentralisée peuvent être inscrites au
registre des atouts de la coopération décentralisée pour
les communes béninoises.
En appuyant les nouvelles collectivités
béninoises la coopération décentralisée ne
participe t'elle pas à la légitimation de ses interventions dans
le rôle qu'assigne aux entités autonomes la
décentralisation? Bien évidemment la coopération
décentralisée trouve sa consolidation, sa
légitimité et sa raison d'être dans cette forme d'appui aux
collectivités du Sud dont notamment celles du Bénin.
Bernard Husson dans le cadre des propositions à
formuler pour le renforcement de la coopération
décentralisée le constate et suggère à cet effet
que priorité soit donnée à la formation des personnels
territoriaux des États du Sud.
Sur ce il estime que "La deuxième assise de la
crédibilité des collectivités territoriales du Sud repose
sur la compétence technique de leurs agents et de leur personnel
politique. Les collectivités du Nord estiment de leur devoir de former
ces responsables dans leur collectivité partenaire, mais leurs pratiques
actuelles conduisent à un fractionnement des formations, sans permettre
au pays concerné de mener une politique globale de formation. Pour que
les formations directement réalisées par les collectivités
du Nord soient un complément des formations mises en place au niveau
national, et non un substitut comme c'est actuellement le cas, il faut une
articulation entre les deux, autrement dit:
- Contribuer à mettre en place ou renforcer des
structures nationales de formation des personnels territoriaux; actions qui
relèvent principalement de la coopération inter étatique,
accessoirement de la coopération décentralisée;
- Soutenir la formation, par ces structures nationales,
des personnels territoriaux des collectivités du Sud; actions
qui peuvent être appuyées et complétées par leurs
collectivités partenaires du Nord."29(*)
En résumé nous pouvons affirmer que, de la mise
en place des conditions les meilleures pour la formation des agents et des
cadres locaux et municipaux dépend en grande partie la réussite
de la bonne gestion des administrations locales des pays du Sud. Il est
évident que la décentralisation ne serait pas une réussite
dans ces pays si la qualité de gestion et d'administration est
piètre et que les élus locaux font preuve de bassesse
intellectuelle et d'ignorance culturelle notoire. Avec la coopération
décentralisée les nouvelles communes béninoises pourront
combler cette lacune et offriront à leurs administrations respectives
les ressources humaines compétentes, capables de gérer avec
efficacité les défis que leur pose le processus de
décentralisation démocratique en cours.
b- Le renforcement de la démocratie
locale
La démocratie locale est une transposition à
l'échelle micro (de la localité) du concept de démocratie
dans sa phase élective et pratique, l'élection et la
représentation des personnes devant faire partie du conseil local, sont
alors faites sur la base du suffrage universel dans les mêmes conditions
que l'élection des parlementaires. (Cf. art. 3 de la loi n° 98-006
mars 2000 portant régime électoral communal et municipal en
république du Bénin).
Or Thomas Bierschenk en analysant la vague des processus de
démocratisation intervenue en Afrique s'est intéressé au
cas béninois qui présentait une particularité. Il en
dresse le constat suivant lequel "le Renouveau Démocratique au
Bénin ne s'est-il pas jusqu'ici limité à la
démocratisation de la procédure électorale au sommet de
l'État" (Président et Parlement), et plus loin il dit
«Par contre, en ce qui concerne la démocratisation en milieu
Rural (donc la démocratie locale), nous ne savons pratiquement
rien.»30(*). Ce
constat mettait en évidence l'absence au niveau local béninois de
la pratique démocratique c'est-à-dire la non cession aux
collectivités locales des libertés locales. Il existe certes un
lien entre la décentralisation et la démocratie locale car si la
décentralisation participe de la conquête des libertés
locales et publiques par les collectivités humaines, la
démocratie locale elle la renforce dans la mesure où,
«elle promeut au sein de l'État ces collectivités qui
sont unies par des liens de solidarité et d'intérêts qui
légitiment leurs revendications pour la reconnaissance d'une
identité spécifique au sein de l'ensemble
national.»31(*)
C'est vrai qu'il n'y a pas de démocratie effective si
les citoyens à la base ne participent pas directement au choix des
responsables chargés de la conduite des affaires communales. Mais avec
l'amorce du processus de décentralisation, aujourd'hui la question ne se
pose plus dans ce pays sur l'exercice réel du pouvoir par les citoyens
à la base au niveau des Villages (Unité Administrative de Base au
Bénin), mais en terme de valorisation des libertés locales,
publiques et individuelles et de renforcement de la démocratie à
travers la pratique quotidienne à l'échelle locale.
C'est là tout le sens de la problématique de
l'apport de la coopération décentralisée au processus de
renforcement de la démocratie à la base. En effet quel rôle
peut jouer la coopération décentralisée dans le processus
de démocratie à la base?
La réponse à cette question tient en deux
volets:
* Vu la fragilité du processus démocratique et
vu le caractère récent de l'expérimentation de la
décentralisation, la coopération décentralisée est
au plan politique un facteur de promotion et de renforcement de l'État
de droit. À travers elle, les collectivités territoriales
béninoises bénéficieront de l'appui-conseil et de
l'assistance technique des grandes démocraties qui ont eu le
privilège d'avoir acquis une expertise en la matière depuis des
lustres à travers la pratique. Ces collectivités
bénéficieront concrètement de leurs partenaires, d'une
multiplicité d'initiatives politiques destinées à
renforcer au quotidien la pratique démocratique. Dans la mesure
où les collectivités locales recevront conseils et appui en la
matière, il s'ensuivra bien évidemment, le fait que la pratique
quotidienne verra s'incruster de nouvelles habitudes démocratiques au
niveau des populations locales. Cet état de chose ne peut que faire
renforcer la démocratie, qui nous le savons, est un processus tout
nouveau et fragile en cours d'expérimentation dans la plupart des pays
africains dont le Bénin.
*À la logique de l'approche « du sommet vers
la base », qui prévalait dans le processus
décisionnel prévaudra dorénavant une autre logique
d'approche, celle «de la base vers le sommet» et ceci dans l'optique
du renforcement et de la consolidation de la jeune démocratie
béninoise. À travers la coopération
décentralisée les citoyens à la base au niveau des
Villages, bénéficieront de l'appui de leurs partenaires
étrangers sous forme d'appui-conseil ou de formation sur les principes
démocratiques, ce qui les renforcera dans l'exercice des libertés
locales, publiques et individuelles.
C'est ce qu'a d'ailleurs confirmé le rédacteur
du Guide français de la coopération décentralisée
lorsqu'il écrivait qu'" Au-delà des aspects techniques de
coopération économique et administrative, la coopération
décentralisée oeuvre également à la promotion de
l'État de droit dans le monde. Par le conseil et l'exemple au quotidien,
les collectivités territoriales françaises sont à
même de faire émerger et/ou de renforcer des pratiques
démocratiques locales et d'initier à cet égard une
dynamique « de la base vers le sommet » dans les pays
où la démocratie est encore largement à
construire."32(*)
Bref en résumé nous pouvons affirmer que la
coopération décentralisée renforce la démocratie en
la consolidant à sa base, tout en permettant l'émergence
d'acteurs locaux capables de remplir leur charge, elle associe les habitants au
développement de leur collectivité par des consultations, par le
dialogue, elle favorise leur connaissance des institutions en les formant pour
l'apprentissage de la citoyenneté.
Dans le contexte actuel de la décentralisation au
Bénin, la démocratie locale doit être une priorité
des pouvoirs publics locaux qui doivent chercher les voies et moyens de rendre
beaucoup plus vivaces l'expression de la démocratie à
l'échelle de la communauté de base. Cependant, le choix des
modalités d'intervention directe des populations dans la vie municipale
est important à plus d'un titre.
- D'une part, il sert de barème aux partenaires au
développement qui peuvent y mesurer le degré d'implication des
populations locales dans le processus décisionnel.
- D'autre part, il permet de déterminer et d'orienter
les partenaires dans l'appui institutionnel nécessaire à la
collectivité territoriale.
- Il permet enfin de mesurer l'impact qu'a la population dans
la gestion des affaires locales.
La question se pose ici de savoir si la démocratie
locale à la Béninoise doit être participative ou
représentative. Notons qu'à ce niveau aussi, aucune disposition
légale ne légifère sur la question.
Avec la mise en place récente des conseils municipaux,
deux hypothèses de fonctionnement de la démocratie locale sont
envisageables: la représentativité et la participation.
La représentativité
La décentralisation suppose, nous le savons, la libre
administration des collectivités locales par des instances
collégiales (conseils) élues à cet effet, lesquelles sont
chargées de diligenter les questions de développement relatives
à la localité pour laquelle elles ont reçu mandat. Dans
cette hypothèse les conseils municipaux qui sont des structures
destinées à rapprocher le citoyen de sa localité, et
à rendre ces derniers acteurs de la vie politique de leur
arrondissement, sont acteurs de la politique de développement et
maîtres du processus décisionnel.
Ils agissent au nom et pour le compte des administrés
de qui ils ont reçu un mandat de représentativité. La
représentativité est donc le principe d'administration selon
lequel, dans une décentralisation démocratique, les élus
locaux sont légitimés dans leurs actions à agir au nom et
pour le compte des électeurs.
Ils n'ont de compte à rendre qu'au conseil local
(organe délibérant) qui tire aussi sa légitimité de
son élection au suffrage universel. Ce système présente
aussi bien des avantages que des inconvénients.
La participation
L'enjeu central de toute réforme municipale est celui
de la participation démocratique du citoyen. La démocratie et la
décentralisation à l'échelon local ne représentent
pas seulement la concession d'une plus grande part de pouvoir aux élus,
mais aussi aux citoyens. Dans cette deuxième hypothèse les
administrés prennent part aux débats qui rythment la vie de leur
localité aux côtés des élus des conseils municipaux.
Leurs avis sont obligatoirement requis par les instances locales dirigeantes
avant toute décision au fond. La démocratie locale ici prend une
tournure inflationniste dans laquelle les élus locaux sont otages des
populations dans la logique du mandat impératif.
En effet, la participation est un principe qui repose sur
l'engagement de tous les "citoyens" (entendu au sens large d'habitants)
à la vie de la localité; elle s'est développée en
réponse aux limites catégorielles (les étrangers sont
exclus du vote) de la démocratie représentative et compte tenu
d'une demande de plus en plus forte de certains acteurs (habitants ou
associations) à participer à la vie de la cité. Ses
objectifs sont nobles d'autant plus qu'elle contribue à :
-Faciliter l'expression des citoyens locaux.
-Faciliter leur appropriation des circuits de décision
publique.
-Permettre aux élus de mieux prendre en compte les
besoins et intérêts des citoyens locaux.
-
Améliorer la qualité de conception, de décision et de mise en oeuvre de la "chose"
publique par le débat et les
échanges (et non être un processus de légitimation des
décisions),
- Permettre de travailler ensemble pour trouver des
solutions aux difficultés en modifiant les rapports entre institutions
et habitants.
- Permettre de se connaître, de créer du lien,
de "mieux vivre ensemble ».
Dès lors, se pose un certain nombre de questions:
faut-il privilégier la représentativité,
c'est-à-dire rapprocher le pouvoir des habitants ou faut-il encourager
la participation qui privilégie le rapprochement des habitants du
pouvoir.
Dans l'un ou l'autre cas c'est le principe de la
proximité qui se joue dans les deux sens. Quelle soit
représentative (délégative) ou participative, la
démocratie locale suppose l'engagement plein et volontaire des citoyens
d'une même commune ou d'un même quartier vers une démocratie
de proximité dans laquelle les populations s'approprieront l'outil de
décision et de gestion. La coopération
décentralisée peut contribuer à faire évoluer la
démarche des collectivités autonomes béninoises d'une
démocratie centralisée à une démocratie de
proximité. Il apparaît claire qu'à travers ce processus de
démocratie locale, c'est la population qui est impliquée dans la
gestion des affaires publiques de la collectivité, laquelle implication
s'opère par le biais de la participation ou par celui de la
représentativité. Le degré d'implication de la population
est déterminé par rapport à sa participation, laquelle
selon Marion GRET se mesure à l'aune de l'appropriation de la chose
publique par le citoyen.
A.2-Le développement local et la gestion locale
institutionnelle
Avec la décentralisation, le concept de
développement local retrouve tout son sens et constitue un enjeu majeur
pour les nouvelles collectivités territoriales béninoises dans la
mesure où, les initiatives des acteurs de terrain, c'est-à-dire
ceux-là mêmes qui se trouvent être confrontés aux
problèmes et à la réalité des populations locales,
seront les plus appuyées par les partenaires au développement.
Ceux-ci partent du postulat que se sont des initiatives qui reflètent la
réalité du terrain et vécues par les personnes qui les
mettent en oeuvre, elles ne sont donc pas inspirées des décideurs
d'en haut (l'État central) mais, sont l'émanation des
groupements et des populations qui s'associent pour son élaboration et
son application. L'objectif de la coopération
décentralisée dans ce cas, est avant tout de permettre aux
nouvelles collectivités locales d'assurer un meilleur
développement et une plus grande prise en compte des besoins et
priorités exprimés à la base par les populations locales.
Ainsi, le rôle et la place de la société civile se trouvent
renforcés à travers ce processus d'appui.
En effet, dans le contexte actuel de la
démocratisation de la vie politique et de la décentralisation,
les collectivités territoriales béninoises ont besoin du
savoir-faire particulier de leurs homologues étrangers afin de
légitimer le processus en cours. Ceux-ci disposent de la
technicité nécessaire dans les domaines de l'administration
publique locale que sont :
a- La gestion locale et développement de la vie
politique et associative
Aujourd'hui, face à l'affirmation de l'importance du
local à travers les politiques de décentralisation en cours dans
les pays du Sud, la coopération décentralisée
privilégie une approche du développement de proximité
intervenant sur des échelons appropriés pour la définition
et la mise en oeuvre de stratégies de développement "à la
base" ou de "développement local".
Les collectivités étrangères partenaires
engagées en coopération mobilisent une expertise
spécifique, un savoir-faire spécifique, et se proposent de les
mettre à la disposition de leurs partenaires du Sud, tout en respectant
et analysant les contraintes et particularités du milieu local
partenaire tant au niveau social qu'économique, politique et technique.
La coopération décentralisée prend ainsi tout son sens:
C'est la dimension partenariale qui caractérise les échanges
entre collectivités locales.
Il est vrai que les collectivités locales partenaires
du Nord ont une compétence, un savoir-faire particulier, une
technicité dans le domaine de la gestion locale. Cet acquis leur permet
de savoir accompagner légitimement les processus de
décentralisation, corollaires de la démocratisation de la vie
politique des pays qui s'y sont engagés, à travers les projets
relevant des domaines de l'administration publique locale (gestion municipale)
et du développement de la vie politique (démocratie locale) et
associative.
D'un autre côté les institutions partenaires
(PNUD, BM, FMI, UE, etc.) aussi savent, à cet égard, apporter
leur contribution financière et technique aux efforts de gestion locale
et de développement local dans les pays où ces efforts sont
entrepris, soit en appuyant directement les collectivités du Sud, ou en
apportant les soutien financier aux collectivités du Nord qui inscrivent
dans leur programme de partenariat, la gestion locale et le
développement locale des entités du Sud.
Dans son Introduction au Guide de la Coopération
française le rédacteur affirmait que: "L'objectif de la
coopération décentralisée est d'assurer avant tout un
meilleur développement par une plus grande prise en compte des besoins
et priorités exprimés par les populations; elle vise ainsi
à renforcer le rôle et la place de la société civile
locale dans les processus de développement. Elle associe et fait
collaborer à différents niveaux d'intervention les acteurs
territoriaux tant du Nord que du Sud. Elle suscite la participation active et
déterminante des bénéficiaires aux prises de
décisions et aux différentes étapes des actions qui les
concernent."33(*)
En effet, les besoins et priorités exprimées par les
populations au niveau local, constituent à ne point en douter, un
pôle très important sur lequel la coopération
décentralisée focalise son attention et ses efforts. Dans cette
perspective, nous l'avions vu, le rôle et la place de la
société civile locale dans les efforts de développement,
est incontournable. La coopération décentralisée le sait
et maîtrise cette réalité de fait, qui gouverne le
succès de toutes les actions de développement sur le terrain.
Pour cela, il appert que les communes béninoises
peuvent bénéficier en matière de gestion locale
- de l'appui à la gestion locale (renforcement des
services communaux, formation des agents communaux),
- de l'appui à l'équipement à la
Promotion de petites activités économiques,
- de l'appui aux systèmes socio-sanitaires (appui aux
équipements et à leur fonctionnement, sensibilisation),
- de l'appui aux associations de quartiers, la construction
de latrines, les infrastructures, l'assainissement et l'adduction d'eau.
Parlant du développement de la vie politique et
associative c'est-à-dire de la démocratie locale, la
coopération décentralisée oeuvre à ne point en
douter à la concrétion, à l'enracinement de la
démocratie locale gage de la réussite du processus de
décentralisation en cours et baromètre du succès
démocratique.
En résume nous pouvons affirmer à l'instar de
Bernard Husson que " À travers la coopération
décentralisée, les collectivités locales africaines
peuvent s'appuyer sur celles du Nord. Elles doivent en effet faire face
à des demandes massives d'équipements et de services alors que
leurs ressources sont quasiment nulles et les fiscalités locales souvent
inopérantes. Or elles doivent se rendre crédibles pour
pérenniser le développement local et la démocratie. Le
partenariat entre les collectivités locales peut y
contribuer".34(*)
b- L'appui à la
décentralisation
L'appui à la décentralisation peut prendre
plusieurs formes, il peut emprunter le canal du financement des projets
techniques de développement ou celui d'appui institutionnel aux
collectivités locales.
L'engagement des acteurs de la coopération
internationale et des collectivités partenaires à appuyer les
politiques de décentralisation en Afrique, relève de deux
idées directrices :
* Première idée directrice
Vu la fragilité des processus de
démocratisation, il urge de soutenir les efforts de
décentralisation à travers des politiques d'appui à la
décentralisation afin de légitimer la pratique de la
démocratie à la base. Dans cette optique la Banque Mondiale
voyait dans la décentralisation les moyens de mettre en oeuvre sa
politique d'appui à la décentralisation à travers ses mots
d'ordres que sont: la bonne gouvernance et le développement
institutionnel qui, ont pour objectif la réduction des
prérogatives de l'État au profit du marché, de la
société civile, et des pouvoirs locaux intermédiaires.
Afin de mieux appuyer les politiques de
décentralisation la Banque part du principe que "les politiques de
décentralisation s'inspirent de l'a priori qu'en rapprochant de la base
les niveaux de décision politique et en réduisant les
intermédiaires, l'individualisation des rapports sociaux progresse et
rapproche le fonctionnement concret des marchés politiques du
modèle universel à base des citoyens pratiquant le calcul
d'optimisation." 35(*) Pour cela elle soutient et finance tout
effort de décentralisation car estime t-elle pour qu'un programme de
décentralisation donne de bons résultats, il faut accorder des
ressources nécessaires aux régions pauvres du pays
considéré, et mettre en place d'une part des mécanismes
qui susciteront la participation des classes rurales démunies, et
d'autre part des règles précises ce contrôle par les
citoyens et par le gouvernement central.
* Deuxième idée directrice
La décentralisation, au vu de la crise urbaine dans
les pays africains, apparaît comme la mesure la plus adaptée
à la gestion de celle-ci. En effet, les problèmes urbains en
Afrique se posent en grande partie en terme de décentralisation et de
démocratisation de la gestion urbaine. Par décentralisation et
démocratisation de la gestion urbaine nous entendons la mise en place du
mécanisme rendant aux services urbains des villes, leur capacité
autonome de gestion; ce qui, sur le plan institutionnel se traduit par la
nécessaire décentralisation de cette gestion. Face à cet
enjeu que constitue la gestion urbaine pour le développement des villes
du Sud, et vu les difficultés connues par le passé lors de la
gestion des projets de développement urbain par les gouvernements
centraux, la Banque Mondiale et la coopération française ont
décidé de négocier les politiques de développement
urbain directement avec les municipalités.
La coopération française à cet
égard constate et affirme que "Seule une nouvelle approche des
problèmes (urbains) par les pays intéressés et par la
communauté internationale permettra de prendre en main ces
transformations. Ce n'est pas tant au niveau central que ce sera possible, mais
en favorisant plutôt les initiatives et les contributions des habitants
et des communautés de bases, et en s'appuyant sur des
collectivités locales aux pouvoirs et aux moyens
renforcés. "36(*)
C'est dans cette optique qu'est né le Programme de
Développement Municipal (PDM), programme tripartite initié par la
Banque Mondiale, le Ministère français de la Coopération
et l'agence de la coopération allemande GTZ, elle a pour vocation de
contribuer à l'émergence d'une culture municipale africaine.
Quelle peut être alors, la contribution de la
coopération décentralisée au programme de
développement municipal au Bénin?
Bien que tardif, le processus de décentralisation
enclenché au Bénin depuis les assises de la conférence
nationale bénéficie de l'attention, de la faveur et du concours
rapide des acteurs de la coopération internationale et aussi des
collectivités partenaires.
Cependant vu la fragilité du processus, vu le
dénuement total du patrimoine légué par les anciennes
entités territoriales déconcentrées aux nouvelles
collectivités décentralisées, vu les méthodes de
gestion chaotiques qui y ont prévalu, il urge que celles-ci trouvent un
point d'ancrage qui leur favorise l'amorce de toute politique de
développement autocentré.
Pour les nouvelles collectivités territoriales
béninoises, dans ce contexte de
décentralisation/coopération décentralisée l'appui
à la décentralisation serait adéquat comme solution.
Ainsi, depuis que la décentralisation a
été affichée comme priorité politique de
l'État béninois, tous les espoirs ont été
placés en elle pour favoriser l'appréhension par les populations
de leur propre développement et susciter la dynamique de
développement à la base. Les nouvelles réformes
décentralisatrices sont allées dans ce sens, ouvrant ainsi
grandement aux municipalités béninoises les portes d'une prise en
charge responsable et autonome. À la faveur des programmes de
développement municipal d'énormes projets ont été
financés et soutenus par le canal de la coopération
décentralisée au Bénin. Nous n'en voulons pour preuve que
les programmes de coopération à la mise en ouvre des plans de
développement local entre : Orléans et Parakou, Cotonou et
Créteil, Cergy-Pontoise et Porto-Novo, Corbeil-Essonnes et Ouidah. Le
bilan de cette forme de coopération est répertorié dans le
récapitulatif de la coopération décentralisée
bilatérale au Bénin en fin de section.
B - Les enjeux sociaux de la coopération
décentralisée
B.1- Le développement urbain et municipal: la
gestion urbaine
La population citadine béninoise est cosmopolite, les
crises socio-économiques et politiques qui ont marqué l'histoire
du pays ont favorisé le déplacement massif des populations
rurales vers les grands centres comme Cotonou, Parakou, Porto-Novo.
L'homo béninensis n'a pas attendu
l'avènement du millésime 2000 pour migrer vers les villes,
déjà à la faveur de l'exode rural et des flux migratoires
interrégionaux les principales villes béninoises ont connu le
déplacement massif des populations des centres ruraux vers les villes.
Il s'en est suivi un développement social urbain très anarchique
caractérisé par le chômage, la poussée des
bidonvilles, l'insalubrité, la promiscuité,
l'insécurité, les problèmes d'aménagement,
d'infrastructures de communication, etc. Dès lors, avec ce peuplement
anarchique des villes d'énormes problèmes se sont posés
aux autorités municipales. La mise en place de la
décentralisation, en terme d'émergence des pouvoirs municipaux,
verra accroître d'avantage ces difficultés, lesquelles se poseront
à leur tour en terme de gestion de la crise urbaine, crise qui a pour
nom : aménagement urbain, infrastructures et équipements
urbains, gestion et planification urbaine, développement social urbain.
La coopération décentralisée trouve dans ce contexte son
centre d'intérêt.
a- Les villes béninoises, enjeu de la
coopération décentralisée
Les problèmes liés à l'urbanisation des
villes béninoises tout comme la plupart des villes africaines ne
faisaient pas partie du champ prioritaire de la coopération
internationale au développement. Mais depuis les années 80, face
à l'explosion urbaine dans les pays du Sud, la prise de conscience
d'inclure dans les politiques de développement l'enjeu urbain a
été beaucoup plus forte.
À cet effet la Banque Mondiale avec son programme de
gestion urbaine s'est employée à répandre une nouvelle
équation faisant apparaître l'urbanisation comme facteur
décisif de développement, les villes du tiers monde sont,
à ce titre, considérées comme moteur du
développement économique, capables de résorber les crises
de chômage à travers, la réalisation des travaux urbains
à haute intensité de main-d'oeuvre, l'aménagement urbain,
la réalisation des infrastructures de développement.
Cet enjeu urbain que constitue le développement des
villes du Sud trouve son champ d'application particulièrement riche dans
le cas de la coopération décentralisée. Plusieurs
organisations de coopération décentralisée
bilatérale et multilatérale s'y sont investies:
- La banque Mondiale à travers sa nouvelle vision du
développement des villes du tiers monde définit l'urbanisation
comme un facteur décisif du développement et trouve dans les
Programmes de Gestion Urbaine le moyen de financer la coopération au
développement urbain. Pour ce faire la banque a entrepris depuis les
années 80 en direction des villes du tiers monde des investissements
croissants dans les programmes de coopération urbaine.
- La coopération américaine à travers
l'US-Aid qui appuie les programmes de développement urbain et municipal
dans les pays du Sud.
- L'Union-Européenne depuis les accords de Lomé
à travers le programme FED d'appui aux villes et aussi dans le cadre de
la mise en oeuvre des accords de Cotonou apporte son assistance technique et
financière aux programmes de gestion urbaine dans les pays du
tiers-monde.
- Quant aux communes françaises, elles appuient
également les communes béninoises dans le cadre formel de la
coopération bilatérale décentralisée
franco-béninoise.
En effet quels sont les avantages et atouts que les villes
béninoises peuvent tirer de la coopération
décentralisée au développement urbain?
b- Les villes béninoises et la
coopération décentralisée au développement urbain
Pour Franck Petiteville "s'il y a une vocation
première assignée à la coopération
décentralisée Nord-Sud, c'est bien ce domaine de la
coopération urbaine, qui a pour objet ce qu'il est, aujourd'hui convenu
d'appeler "développement urbain et municipal "37(*). En effet le
développement urbain municipal a pour objet de gérer les crises
nées du développement des villes, son domaine d'intervention
concerne toutes les activités des champs urbains dont la voirie,
l'urbanisme, l'habitat, l'administration municipale, l'assainissement, le
transport urbain, la sécurité civile urbaine, etc. À ce
titre la coopération décentralisée peut
légitimement participer à la redynamisation des
potentialités des villes dans l'optique de leur donner les moyens
adéquats pour jouer leur rôle de moteur de développement.
Dans cette perspective la coopération décentralisée au
développement urbain peut être pour les villes béninoises
des atouts très importants dans la mesure où les partenaires
étrangers, qui sont détenteurs de l'expertise de
l'ingénierie urbaine, mettront à travers ce canal à la
disposition de ces villes leurs compétences et acquis.
Toujours pour rester dans le registre de l'urbain, un
créneau de coopération qui se situe à la jonction des
problématiques de l'urbain et du social, appelé Programme de
Solidarité Habitat (PSH) est très porteur pour le
développement des nouvelles municipalités béninoises.
Le Programme de Solidarité Habitat (PSH) est un
programme français de coopération décentralisée
pour le développement social urbain qui à pour vocation de
" promouvoir, accompagner et valoriser les initiatives de
coopération entre acteurs locaux de France et des pays en
développement, qui visent à améliorer l'accès
à l'habitat du plus grand nombre ".38(*) Le PSH ne se borne pas
seulement à la construction des logements sociaux mais au
règlement des problèmes liés à la construction de
ses logements et aussi à leur assainissement. Pour ce faire le PSH agit
sur deux volets:
- Le volet financement qui permet l'accès à la
propriété du logement selon le principe de l'autonomisation
financière des projets destinés à assurer leur
pérennité après le désengagement des acteurs
français.
- Le volet développement social des quartiers qui
traite des questions d'insertion sociale en milieu urbain
défavorisé.
Sur le plan opérationnel, cela se concrétise
par une intervention prioritaire en zone d'habitat précaire telles que
les bidonvilles.
Le PSH veille à la réalisation des projets qui
font intervenir des procédés de construction légers,
réplicables et peu coûteux, susceptibles d'être
techniquement et financièrement accessibles aux populations locales
bénéficiaires.
Aucun Programme de Solidarité Habitat n'est
répertorié à ce jour dans le registre de la
coopération bilatérale décentralisée
franco-béninoise.
Il revient donc aux autorités des principales villes
dites, selon la loi sur la décentralisation, villes à statut
particulier comme Cotonou Parakou et Porto-Novo, et où il existe des
zones d'habitation précaires que sont les bidonvilles, de saisir
l'opportunité que leur offre la décentralisation pour
développer des Programmes de Solidarité Habitat (PSH) afin
d'aménager et de viabiliser les bidonvilles de ces centres urbains.
B.2- La coopération décentralisée
au développement rural
Elle constitue l'autre enjeu social du développement
à travers la coopération décentralisée pour les
nouvelles entités décentralisées béninoises. La
coopération décentralisée au développement rural
est une forme de coopération très particulière entre la
France et ses partenaires africains qui sont pour la plupart ses anciennes
colonies. Elle est ciblée sur le développement rural en Afrique
subsaharienne et privilégie, le développement du secteur agricole
qui dans cette zone " représente les deux tiers de l'emploi,
40% du PIB et la moitié des exportations"39(*). En effet, les domaines de
prédilection de cette forme de coopération sont les
suivants :
- l'appui au stockage et à la commercialisation des
cultures maraîchères,
- l'élevage,
- les infrastructures rurales et les travaux hydrauliques,
- l'assistance technique et la formation agricole,
- le soutien aux micro-entreprises d'artisanat rural,
- l'aménagement rural et la protection de
l'environnement, etc.
Aujourd'hui, un seul exemple de coopération
décentralisée au développement rural est en phase
d'application au Bénin, il s'agit du projet de soutien du conseil
général de Vendée en France aux associations de
développement rural à Kilibo au Bénin. Les données
techniques sur ce projet ne nous sont pas accessibles. Cependant, il
conviendrait de rappeler que des 77 communes que compte le Bénin
après la mise en place du processus de la décentralisation et le
redécoupage territorial qui s'en est suivi, il n'y a que 3 communes
à statut particulier, les 73 autres étant des communes ayant
vocation rurale.
La coopération décentralisée au
développement rural constitue pour ces communes un enjeu de
développement majeur dans la mesure où, au-delà de la
logique d'appui ponctuel aux projets techniques dont elles ont
été bénéficiaires dans le passé
(construction de petits équipements, travaux d'infrastructures,
chantiers, etc.) elles bénéficieront de l'appui aux dynamiques
paysannes (appui au désenclavement rural, et à la
commercialisation des produits agricoles, etc.) qui peuvent s'inscrire dans le
cadre d'un ou plusieurs programmes. C'est là que l'interrogation de
Bernard Husson lorsqu'il affirme que "Alors que la coopération
décentralisée est jusqu'ici intervenue essentiellement selon une
logique projet, ne trouverait-elle pas sa légitimité et son
efficacité en se positionnant clairement en appui aux
collectivités territoriales naissantes dans leurs missions propres dans
leur dialogue avec les dynamiques associatives locales et leur État,
oeuvrant ainsi à la construction d'un tel espace public" retrouve
tout son sens.
En effet, la logique projet dans le domaine de la
coopération décentralisée voudrait que des actions
homogènes de coopération soient menées sur une courte
durée et de façon ponctuelle en faveur des collectivités
décentralisées du Sud sans pour autant se soucier à leur
pérennité c'est-à-dire à leur durabilité
dans les temps. La dimension temporelle des actions et des effets de ces
actions n'est pas pris en compte dans cette logique.
Cette lacune pourrait se combler facilement selon Bernard
Husson, si la coopération décentralisée dans sa nouvelle
vision du développement dans les pays du Sud prend en compte la
dimension temporelle c'est-à-dire opte pour une logique programme dans
son approche.
La logique programme ne recouvre pas nécessairement un
objectif matériel précis; il correspond plutôt à une
orientation générale touchant à tel ou tel domaine
d'intervention, et se définit pour une période annuelle ou
pluriannuelle pour se décliner en plusieurs projets.
C'est celle logique que la coopération
décentralisée dans sa nouvelle vision doit faire sienne selon le
voeu de Bernard Husson et ceci pour la bonne cause du développement
global des nouvelles entités décentralisées du Sud dont
celles du Bénin.
* 25 Gustave MASSIAH,
exposé introductif aux assises internationales de la coopération
décentralisée avec
l'Afrique Strasbourg 21-22 nov. 1994 in Afrique municipale (PDM
ouest) vol. n°5 février. 1996
* 26 La coopération
décentralisée : définition et objectifs
http://www.cites-unies-france.org/html/bibliotheque/pdf/CD-franco-beninoise.pdf.
* 27 La coopération
décentralisée définitions et objectifs
http://www.cites-unies-france.org/html/bibliotheque/pdf/CD-franco-beninoise.pdf.
* 28 J. P. Perier
Coopération décentralisée : nouvel espace public
local , compte rendu de la rencontre débat du 13 décembre
2000 in la lettre de la Cade N°41-janv 2001
* 29 Bernard Husson (Ciedel)
La coopération décentralisée, légitimer un
espace public local au Sud et à l'Est in traverses n° 7
http://www.gret.org/ressource/traverses/pdf/traverse_7.pdf
* 30 Vincent Kwame Koba, Onikpo
Léandre in Rôle de la Société Civile et des ONG
dans le processus de Démocratie au BENIN
http://www.jhu.edu/~istr/conferences/dublin/abstracts/koba-leandre.html
* 31 Charles Nach Mback
Décentralisation en Afrique: enjeux et perspectives in Afrique
contemporaine N° spécial 3e trimestre 2001 p. 97
* 32 Introduction au Guide de
la Coopération Décentralisée, échanges et
partenariats internationaux des collectivités territoriales. La
documentation française. Novembre 2000 P.11
* 33 Introduction au Guide de
la Coopération Française, échanges et partenariats
internationaux des collectivités territoriales. La documentation
française. Novembre 2000 P. 23
* 34 Idem.
* 35 A. Guichaoua et Y.
Goussault, Sciences sociales et développement, Armand Colin,
1993, P.P.132-133.
* 36 Cf. Villes et
développement, arguments pour une stratégie de l'aide relevant le
défi urbain, document de travail interministériel
français, suite à la réunion des agences internationales
et bilatérales d'aide au développement à Ottawa (19-21
octobre 1988), P. 5
* 37Franck PETITEVILLE La
coopération décentralisée, les collectivités
locales dans la coopération Nord-Sud , l'Harmattan 1995 p.53
* 38 ibidem P.92
* 39 Idem P.170
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